張藝頡

(華東政法大學(xué)研究生院,上海 200042)

試論土地征收行為及其制度規(guī)制*

張藝頡

(華東政法大學(xué)研究生院,上海 200042)

土地征收對我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著相當(dāng)重要的作用。圍繞政府土地征收行為的規(guī)制問題,梳理土地征收行為的法律涵義與特征,對當(dāng)前土地征收行為失范及其原因進(jìn)行深入分析,建議通過建立土地征收規(guī)劃制度、嚴(yán)格規(guī)范土地征收程序、健全土地征收補(bǔ)償制度、加強(qiáng)土地征收司法監(jiān)督等途徑,力求從規(guī)制主體、法定程序、補(bǔ)償機(jī)制、司法救濟(jì)等方面完善對土地征收行為的制度規(guī)制體系,形成對政府土地征收行為的全方位約束。

土地征收;行為失范;制度規(guī)制

土地是人類生存與發(fā)展最基本的物質(zhì)基礎(chǔ),合理利用土地不僅是實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平的要求,而且還關(guān)系到代際公平的問題。近年來,我國大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),房地產(chǎn)等快速發(fā)展,土地需求量不斷增大,國家只有通過征收農(nóng)村集體土地以緩解用地矛盾。我國現(xiàn)行法律有關(guān)土地征收方面的規(guī)定存在的諸多不足,造成了地方政府土地征收權(quán)的濫用,其已成為目前政府及社會(huì)都關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)問題。①比如2015年引起社會(huì)廣泛關(guān)注的山東“平邑9·14”強(qiáng)拆事件:據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道,事件調(diào)查處置工作組18日晚間發(fā)布消息稱,為達(dá)到強(qiáng)制拆遷目的,當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹繉ι綎|臨沂市平邑縣地方鎮(zhèn)后東固村農(nóng)民潘進(jìn)惠實(shí)施了2個(gè)多小時(shí)的非法拘禁,2015年9月14日,潘進(jìn)惠丈夫張紀(jì)民在家中被燒身亡。涉嫌非法拘禁的7名人員被刑事拘留。張志龍,周科.山東“平邑9·14”事件:7人涉嫌非法拘禁被采取強(qiáng)制措施[EB/OL]http://news.xinhuanet.com/legal/2015-09/18/c_1116610943.htm.2015-09-18.本文擬從我國國情實(shí)際出發(fā),圍繞政府土地征收行為的規(guī)制問題,討論土地征收行為的法律涵義與特征,檢視缺陷問題并剖析原因,提出加強(qiáng)政府土地征收制度規(guī)制的對策建議。

一、土地征收行為的法律涵義與特征

我國仍處在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化較快發(fā)展的歷史時(shí)期,土地征收是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支柱,對我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著舉足輕重的作用。世界上很多國家制定了土地征收的相關(guān)制度。例如,英國明確提出土地的“強(qiáng)制取得”、法國的土地“公用征收”等。我國《憲法》第十條第三款提出:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這是我國土地征收制度的憲法淵源。土地征收權(quán)實(shí)質(zhì)是國家主權(quán)的對內(nèi)表現(xiàn)。土地征收不同于土地征用。從法理上講,征用權(quán)側(cè)重于“用”,是有權(quán)機(jī)關(guān)出于公共利益的目的,以國家強(qiáng)制力征用相對人的財(cái)產(chǎn),但并不改變土地所有權(quán)。征收是指有關(guān)機(jī)關(guān)因公共利益的需要可剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從我國憲法等相關(guān)法律規(guī)定來看,土地征收一般是指行政主體基于公共利益的需要,依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán),以強(qiáng)制方式取得土地所有權(quán)及其他土地物權(quán),并給予土地權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N國家行為。

從我國現(xiàn)行《憲法》第十條第三款規(guī)定來看,土地征收的主體是“國家”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:根據(jù)土地的性質(zhì)和面積,土地征收權(quán)分別由國務(wù)院以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府行使。征收土地屬于國家行為,征地審批權(quán)是政府機(jī)關(guān)代表國家行使的。依據(jù)《土地管理法》第四十五條第一款規(guī)定,征收土地的最低審批機(jī)關(guān)為省、自治區(qū)或者直轄市人民政府。根據(jù)我國的法律規(guī)定,征地行為不同于一般的行政行為,其涉及多個(gè)行為,由發(fā)布征地公告、聽證、土地現(xiàn)場調(diào)查、征地審批、征地補(bǔ)償安置方案審批、征地補(bǔ)償安置、責(zé)令交出土地等一系列行政行為構(gòu)成的。但在這些行政行為中,征地審批和具體的組織實(shí)施是整個(gè)征地行為的核心,其他行為是行政機(jī)關(guān)在征地過程中的內(nèi)部行為或輔助行為。從法理上講,作出征地決定的是省級及以上行政機(jī)關(guān),土地征收是政府對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等作出的行政意思表示,是對特定土地作出的一次性處理和外部性處理,是行政機(jī)關(guān)的單方職權(quán)行為。所以,從行為屬性上來講,土地征收行為也符合行政行為構(gòu)成要素。也有學(xué)者認(rèn)為立法征收也是存在的,建議借鑒美國部分州的做法,把部分征地審批權(quán)交給人民代表大會(huì)。[1]筆者認(rèn)為,處于現(xiàn)行法律和效率等考慮,征地由行政機(jī)關(guān)來行使較為恰當(dāng)。

就土地征收行為法律上的特點(diǎn)來講,主要有四方面特征。

第一,公益目的性。公共利益是土地征收無法繞過的問題。土地征收合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)及界限都是公共利益。各國一般把土地征收的前提界定為以公共利益為目的的需要,在防止土地征收權(quán)濫用的同時(shí),實(shí)際上也使得土地征收權(quán)行使的正當(dāng)性得以成立。從目前我國《憲法》《土地管理法》以及《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定看,征收農(nóng)民集體所有的土地,只能出于公共利益的目的。

第二,行政強(qiáng)制性。土地征收行為是一種公法性質(zhì)的行為,強(qiáng)制性是土地征收的突出屬性。強(qiáng)制性是指在征地者征收土地時(shí),其無需取得土地所有權(quán)人同意就可行使土地征收權(quán)。嚴(yán)格意義上講,政府機(jī)關(guān)代表國家實(shí)施土地征收行為,被征收人必須服從,即使對征地行為存在異議,也不影響征地方案的實(shí)施。國務(wù)院出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條也明確提出,征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。也就是說,被征地者必須服從國家的指令交付土地,不得阻擾征收土地方案的實(shí)施。

第三,法定程序性。國家所有的征收行為都應(yīng)依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。在我國,土地征收是一種公權(quán)力的行為,其執(zhí)行必須履行相關(guān)的法定程序。依據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章,征收土地涉及用地申請、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、書面公告、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、征地聽證、實(shí)施征地等程序,環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜。落實(shí)嚴(yán)格的征地程序,對公權(quán)力是一種有力的約束,有利于保障相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

第四,利益補(bǔ)償性。補(bǔ)償性是指土地征收不是無償?shù)?土地征收權(quán)人啟動(dòng)土地征收權(quán),強(qiáng)制取得被征收人土地所有權(quán)時(shí),必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這是土地征收權(quán)行使的法定要件。從行政法角度,土地征收行為具有強(qiáng)制性。行政機(jī)關(guān)在征收土地時(shí),無需取得土地所有權(quán)人同意就可行使土地征收權(quán)。我國憲法明確規(guī)定被征收人因土地征收而取得征收補(bǔ)償請求權(quán),這是一項(xiàng)憲法權(quán)利。這意味著,沒有補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇諜?quán)的行使是違憲的,或者說沒有給予補(bǔ)償就不能啟動(dòng)土地征收權(quán)。

二、當(dāng)前土地征收行為失范及其原因分析

盡管我國從《憲法》層面對土地征收在征收主體、征收目的等方面進(jìn)行了限制,也明確了被征收對象的土地征收補(bǔ)償請求權(quán)。但由于土地征收涉及范圍比較廣,在我國不同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也不相同。目前,其他法律法規(guī)對土地征收行為的規(guī)定還有待進(jìn)一步完善,征地機(jī)關(guān)在行使土地征收權(quán)中還存在諸多問題。

(一)存在問題

第一,土地征收公益目的泛化。雖然現(xiàn)行法律對土地征收的目的限定為公共利益的需要,但各級政府實(shí)際掌握著公共利益的解釋權(quán),事實(shí)上出現(xiàn)了土地征收公共利益目的被泛化甚至無視的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中,很多地方都把招商引資項(xiàng)目、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、發(fā)展旅游業(yè)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)等納入了公共利益范疇。比較典型的,如湖南炎陵縣為上項(xiàng)目拆希望小學(xué)事件。該縣一所希望小學(xué)為了給當(dāng)?shù)匾粋€(gè)百億招商項(xiàng)目讓路,完全竣工一年就被拆除,媒體曝光后引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。①陽建,謝櫻.湖南炎陵縣為上項(xiàng)目拆希望小學(xué)事件追蹤[EB/OL].http://www.hn.xinhuanet.com/2013-11/04/c_ 117985744.htm.2013-11-04.個(gè)別地方甚至將建豪華賓館飯店、別墅區(qū)或高爾夫球場等也作為征地的目的。

第二,土地征收程序執(zhí)行不嚴(yán)。征地需要履行相應(yīng)法定程序,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,還應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。為保證被征地農(nóng)民的知情權(quán),征收土地方案和征收土地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)依法定程序進(jìn)行公告。但現(xiàn)實(shí)中的情形則比較混亂,一些基層政府在征地過程中沒有嚴(yán)格履行程序,個(gè)別單位或個(gè)人出于項(xiàng)目進(jìn)度、業(yè)績壓力,采取土地“預(yù)征”①土地“預(yù)征”在基層實(shí)屬無奈之舉。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和考核指標(biāo)雙重壓力,基層政府招商引資的熱切程度比較高,在“項(xiàng)目為王”的指導(dǎo)思想下,需要迅速落實(shí)項(xiàng)目用地。通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及土地使用人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議等方式,在沒有履行完征地審批程序的情況下,入場拆遷。隨之也帶來一定的問題,比如項(xiàng)目沒有談成,土地已經(jīng)完成拆遷。當(dāng)然,由于補(bǔ)償?shù)轿?被“預(yù)征”對象也就不找茬,但這樣的"預(yù)征"畢竟是違法的。、先建后報(bào)、未批強(qiáng)拆等形式違法征地。如山東省沂水縣農(nóng)村居民熊某宅基地,在未被征收或征用、未達(dá)成拆遷協(xié)議、未履行合法拆遷程序的情況下,房屋被強(qiáng)行拆除,就是比較典型的征地拆遷程序違法案例。②熊升明與沂水縣人民政府行政強(qiáng)制二審行政判決書.(2015)魯行終字第322號.[EB/OL]中國裁判文書網(wǎng).http://wenshu.court.gov.cn.

第三,土地征收違反規(guī)劃現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù),一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力,任何單位和個(gè)人不得違反。土地利用總體規(guī)劃修編對時(shí)間和程序有明確的規(guī)定,一般5年一次總體修編,每年一次局部修編。但是,實(shí)際中為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)特別是打造工業(yè)經(jīng)濟(jì)平臺(tái),在土地利用規(guī)劃受修編的時(shí)間和次數(shù)限制,以及每年規(guī)劃指標(biāo)的嚴(yán)格控制等情況下,一些地方政府不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地,沒有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地,甚至來不及對規(guī)劃作出修編調(diào)整默許項(xiàng)目開工建設(shè),從而導(dǎo)致很多項(xiàng)目不符合土地利用規(guī)劃。

(二)原因分析

首先,土地征收公益目的缺乏有效規(guī)定。我國現(xiàn)行《憲法》、物權(quán)法、土地管理法對征地的公共利益目的進(jìn)行了原則性規(guī)定。我國《憲法》對土地征收的目的限定為公共利益的需要,但未明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延。其他相關(guān)法律如《土地管理法》《物權(quán)法》也都沒有關(guān)于公共利益的解釋條款。而且,《土地管理法》第四十三條又規(guī)定任何單位、個(gè)人建設(shè)使用土地必須依法申請使用國有土地。立法上的漏洞,經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的緊迫需求,以及土地財(cái)政的誘惑,促使各級地方政府在泛化土地征收公共利益目的上做文章。事實(shí)上,在國家壟斷土地一級市場,農(nóng)村集體建設(shè)土地不能入市的前提下,嚴(yán)格落實(shí)土地征收必須以公共利益為目的規(guī)定是難以做到的。

其次,土地征收缺乏嚴(yán)密的法定程序。應(yīng)當(dāng)說,依據(jù)法定程序?qū)嵤?是行政土地征收行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。世界各國在土地征收制度設(shè)計(jì)上,大都從憲法法律角度規(guī)定了嚴(yán)格的征收程序。但從我國立法實(shí)踐看,到目前為止,還沒有在法律層面制定系統(tǒng)規(guī)范的土地征收程序,相關(guān)程序規(guī)定散見于土地管理法及其實(shí)施條例,以及《征用土地公告辦法》《國土資源聽證規(guī)定》等部門規(guī)章中,在程序的系統(tǒng)性和嚴(yán)密性上還有差距,對土地征收行為沒起到很好的規(guī)制效果。

第三,征地補(bǔ)償權(quán)的保障與實(shí)施不盡合理。本來,憲法規(guī)定了被征收人因土地征收而取得征收補(bǔ)償請求權(quán)。但在具體落實(shí)中,由于我國實(shí)行農(nóng)村集體土地所有制,農(nóng)民個(gè)體只有宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)等,由于制度設(shè)計(jì)上的“揚(yáng)公抑私”性,無論是村集體還是農(nóng)民個(gè)體的征收補(bǔ)償請求權(quán)都缺乏有力的程序性制度保障[2]。特別在沿海發(fā)達(dá)地區(qū),由于近幾年房地產(chǎn)的不平衡發(fā)展,農(nóng)民通過征地拆遷多分房屋或貨幣補(bǔ)償,獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其勞動(dòng)收入的收益,農(nóng)民也樂于甚至期望通過征地拆遷發(fā)家致富。但不容否認(rèn)的是,就土地本身來說,根據(jù)《土地管理法》第47條,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅依據(jù)土地的“原來用途”,不僅沒有考慮到土地的市場價(jià)格和“未來用途”如征收后的土地用途及其收益),也沒有考慮到農(nóng)民失地的直接和間接損失、物價(jià)上漲、城鎮(zhèn)居住生活費(fèi)用提高等諸種因素,因而還是不合理的。

第四,土地征收權(quán)力配置不夠合理。從法理上講,土地征收權(quán)可分解為規(guī)劃權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)。我國《憲法》規(guī)定全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān),因此土地征收的權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。但我國《土地管理法》規(guī)定,土地征收權(quán)由省級以上人民政府行使。現(xiàn)行的立法與實(shí)踐中,土地征收與使用的申請者、審批者、執(zhí)行者都是政府。在制度設(shè)計(jì)上,客觀上造成了征地行為缺乏權(quán)力制約。本來,土地利用總體規(guī)劃可以在用途上進(jìn)一步明確和落實(shí)公共利益目的,加強(qiáng)對征地行為范圍的有效制約,但由于規(guī)劃編制權(quán)本身是由各級政府掌握,一定程度上缺乏權(quán)力的制約。

三、土地征收行為制度規(guī)制的完善路徑

行政土地征收行為,作為由各級政府實(shí)施的行政行為,依其屬性,需接受來自權(quán)力機(jī)關(guān)人大以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,遵守行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)制和程序規(guī)范,同時(shí)接受公眾的監(jiān)督和制約。對土地征收存在的現(xiàn)實(shí)問題,筆者認(rèn)為完善土地征收行為的制度規(guī)制體系,可以形成對政府土地征收行為的有力約束。

(一)建立土地征收規(guī)劃制度

編制科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃和土地征收規(guī)劃是土地資源合理有序開發(fā)的有力保障,更是對土地征收權(quán)力的有效規(guī)制。合理的土地利用和征收規(guī)劃為認(rèn)定土地征收公共利益目的提供了規(guī)范性依據(jù),其實(shí)也是對征地行為是否符合公共利益的前置審查。

一是明確規(guī)劃主體。根據(jù)憲法,我國的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度。各級人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān),其他由人大選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān),對其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。無論是國家層面,還是地區(qū)層面,涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題,都應(yīng)當(dāng)由人大機(jī)關(guān)討論決定。土地征收權(quán)的首要內(nèi)容是土地征收規(guī)劃權(quán)。因此,嚴(yán)格意義上講,土地征收規(guī)劃權(quán)應(yīng)歸屬各級人大機(jī)關(guān),由各級人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查、決定所轄行政區(qū)域的土地利用規(guī)劃和土地征收規(guī)劃,是與我國的政權(quán)組織形式相符的。

二是嚴(yán)明規(guī)劃權(quán)限。目前,根據(jù)《土地管理法》規(guī)定,土地利用總體規(guī)劃由政府機(jī)關(guān)組織編制。為保證土地征收和利用總體規(guī)劃的專業(yè)性和權(quán)威性,可以由各級政府編制土地征收總體規(guī)劃,但征收規(guī)劃必須由同級人大審查和批準(zhǔn)。全國土地征收規(guī)劃由國務(wù)院組織編制,經(jīng)全國人大常委會(huì)審查、批準(zhǔn)后生效。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地征收規(guī)劃,由同級人大審查和批準(zhǔn)。市縣一級的土地征收規(guī)劃編制和批準(zhǔn)權(quán)限以此類推,下一級的土地征收規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級的規(guī)劃進(jìn)行編制。

三是強(qiáng)化規(guī)劃編制和執(zhí)行。強(qiáng)化土地征收公共利益目的原則,在土地利用規(guī)劃和土地征收規(guī)劃中嚴(yán)格區(qū)分公益性和商業(yè)性用地。國家因公共利益目的,需要征收集體所有土地的,應(yīng)當(dāng)符合土地征收規(guī)劃。如果確實(shí)需要征收規(guī)劃外的農(nóng)用地和未利用地,必須通過人大機(jī)關(guān)變更土地利用和征收規(guī)劃。由此,通過法定規(guī)劃的嚴(yán)格約束,把被征收人不得已的“特殊犧牲”限制在必要的范圍內(nèi)。

(二)嚴(yán)格規(guī)范土地征收程序

程序公正是實(shí)體公正的有效保障。嚴(yán)格正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦?對征地行為具有重要的規(guī)范作用。應(yīng)當(dāng)建立健全以公民參與為中心的土地征收程序,提高征收程序的公開性與規(guī)范性。

一是完善征地公告通知制度。完善征地流程中的公告制度,變事后公示為事前公示。明確征地方案報(bào)批前,征用土地所在地政府應(yīng)向被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)布征收土地告知書,在項(xiàng)目所在地的村務(wù)公開欄和群眾居住地張貼。建設(shè)項(xiàng)目土地征收方案經(jīng)批準(zhǔn)后、實(shí)施前,應(yīng)同時(shí)編制和發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案、房屋拆遷補(bǔ)償安置方案公告,征收土地方案公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、房屋拆遷補(bǔ)償安置方案公告應(yīng)在被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織村務(wù)公開欄和群眾居住地進(jìn)行張貼,同時(shí)在政府門戶網(wǎng)站或有關(guān)媒體進(jìn)行公告。

二是完善聽證程序。建立健全民主科學(xué)的土地征收聽證制度,可以增強(qiáng)土地征收行為的公開性和可預(yù)期性,也為土地征收中的雙方提供了說理機(jī)制。在聽證對象上,應(yīng)擴(kuò)大聽證制度的適用范圍,明確征收土地方案、征地補(bǔ)償安置方案、房屋拆遷補(bǔ)償安置方案公告后,被征地所在集體經(jīng)濟(jì)組織或相關(guān)權(quán)益人都可以提出聽證申請,并保障其能充分表達(dá)觀點(diǎn)與意見。內(nèi)容上,增加對認(rèn)定土地征收是否符合公共利益目的的聽證,暢通群眾尤其是被征地者合法利益訴求表達(dá)渠道,防止公共利益目的泛化。

三是規(guī)范征地方案執(zhí)行。健全征地方案執(zhí)行程序、責(zé)任追究制度,切實(shí)解決基層在土地征收中現(xiàn)實(shí)存在的先拆后批等問題。征用土地方案未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審批同意的,土地征用實(shí)施機(jī)關(guān)不得通過先于落實(shí)征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置等方式實(shí)施拆遷等征地工作,對“預(yù)征”“先拆后批”的相關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)肅追究相應(yīng)責(zé)任。建議修改相關(guān)法律法規(guī),對存在征地補(bǔ)償、安置爭議的,政府不得單方面強(qiáng)制實(shí)施征用土地方案。嚴(yán)格按照房屋拆遷補(bǔ)償安置政策規(guī)定和程序,落實(shí)拆遷補(bǔ)償安置資金、安置用地、安置房建設(shè),做到先安置后拆遷。

(三)健全土地征收補(bǔ)償制度

現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償制度,其立法意圖旨在為了確保具有強(qiáng)制性特征的土地征收的公平性。合理的征地補(bǔ)償也是對征地行為的成本限制。

一是完善補(bǔ)償請求權(quán)制度。擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)為獨(dú)立的補(bǔ)償客體,注意區(qū)分家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)與其他方式的土地承包經(jīng)營權(quán),對于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償,除了應(yīng)當(dāng)考慮其對于承包人所具有的收入、就業(yè)等價(jià)值,還應(yīng)考慮到它所具有的特殊功能和效用,而對于以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償,應(yīng)主要考慮其財(cái)產(chǎn)功能,即收入方面。對宅基地使用權(quán)進(jìn)行公正補(bǔ)償,可以在參考國有土地使用權(quán)價(jià)格基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的比較合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二是建立補(bǔ)償市場機(jī)制。在土地征收活動(dòng)中,因政府的征收而與被征地者形成了不平等的關(guān)系。征地關(guān)系只要符合公共利益目的,允許強(qiáng)制性存在。但就補(bǔ)償問題來說,應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于征地關(guān)系,還是按照平等互利的市場機(jī)制來處理比較合理。應(yīng)按照市場原則簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議,被征地集體經(jīng)濟(jì)組織及土地承包權(quán)人、宅基地使用權(quán)人等都要參與協(xié)議簽訂。健全土地評估制度,引入第三方評估機(jī)構(gòu),參照改變用途后的同類型國有土地評估征用土地補(bǔ)償費(fèi),評估機(jī)構(gòu)、評估價(jià)格等一系列有關(guān)的信息公開,從而保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓?、公開和公正。

三是探索推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市,本身并不屬于土地征收補(bǔ)償制度范疇。但是,推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以市場價(jià)格入市,卻可以對征地制度尤其是征地補(bǔ)償價(jià)格形成倒逼。如2015年9月8日,浙江德清舉行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)(首次)拍賣會(huì),經(jīng)過多輪競拍,德清洛舍鎮(zhèn)砂村村一宗面積20畝(13295.35平方米)的土地使用權(quán)成功入市交易,成交價(jià)1150萬元。[3]因此,建議調(diào)整或修改《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)通過拍賣等市場方式合法合規(guī)轉(zhuǎn)讓,并可以租賃、作價(jià)出資(入股),最高適用年限與國有建設(shè)用地使用權(quán)等同;在使用期限內(nèi),享有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

(四)加強(qiáng)土地征收的司法監(jiān)督

由于客觀存在的土地征收的強(qiáng)制性,被征地者往往處于弱勢。加強(qiáng)司法監(jiān)督和司法救濟(jì),是規(guī)制土地征收行政行為,保障被征地者合法權(quán)益的有力舉措。

一是建立公益目的性的司法審查。要求由具體組織實(shí)施土地征收的政府單方面客觀公正地解釋公益目的范圍,是不現(xiàn)實(shí)的。從國際上看,如法國等國都制定了法院對土地征收公益目的性審查的制度。在我國,應(yīng)通過修訂法律或由全國人大常委會(huì)對征收土地公共利益目的內(nèi)涵和外延做出規(guī)范解釋,為公共利益的認(rèn)定提供權(quán)威依據(jù)。土地征收方案在審批前,由法院根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)以及人大通過的土地征用規(guī)劃,進(jìn)行公益性司法審查,來判定該行政機(jī)關(guān)征地本身是否符合公共利益要求,以及行使的公權(quán)力是否侵害了被征地者的合法利益。

二是強(qiáng)化征地行政訴訟制度。司法實(shí)務(wù)中,對征用土地的審批決定以及具體組織實(shí)施征地的行政行為是否存在可訴性沒有疑問。但由于征地行為本身牽涉廣、環(huán)節(jié)多,經(jīng)常出現(xiàn)涉及公告、審批、補(bǔ)償、強(qiáng)拆等諸多環(huán)節(jié)的“連環(huán)訴訟”。需要立法上進(jìn)一步明確訴訟當(dāng)事人資格、訴訟目的和對象等。重點(diǎn)區(qū)分征地行為與征地補(bǔ)償兩者的關(guān)系,針對征地行為本身完善相關(guān)行政訴訟制度。在訴訟當(dāng)事人資格上,應(yīng)從法律上明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)人、土地承包權(quán)人的訴訟當(dāng)事人資格。在受案范圍上,進(jìn)一步明確將征地公告、征地審批行為、“責(zé)令交出土地”決定以及相關(guān)征地的行政復(fù)議決定納入可訴范圍,以此才能在完整意義上強(qiáng)化行政訴訟對征地行為的監(jiān)督、對被征地對象的救濟(jì)。

三是強(qiáng)化檢察監(jiān)督。憲法明確規(guī)定,人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。人民檢察院行使土地征收監(jiān)督權(quán),是其法定職能的重要體現(xiàn),也是其不可推卸的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)行使土地征收監(jiān)督權(quán)首先表現(xiàn)為行政公益訴訟。土地征收違反由人大通過的土地利用與征收規(guī)劃的,由人民檢察院根據(jù)相關(guān)利害關(guān)系人的申請或依職權(quán),向人民法院提起行政公益訴訟,由人民法院依法進(jìn)行審查。對在土地征用過程中出現(xiàn)的貪污賄賂以及其他刑事違法犯罪行為,人民檢察院也應(yīng)依法提起公訴,追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

[1]鄒愛華.美國土地征收法的新發(fā)展及其對我國的啟示[J].現(xiàn)代法學(xué),2013(4):159.

[2]龔刃韌.中國農(nóng)村土地征收的憲法困境[J].法學(xué),2013(9):8.

[3]新華網(wǎng).浙江德清:全省首宗農(nóng)村集體土地昨入市拍賣[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/house/hz/2015-09-09/c_1116501610.htm.2015-09-09.

On the Behavior of Land Expropriation and Its Institutional Regulation

ZHANG Yi-jie
(Graduate School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

Land expropriation plays a very important role in the economic and social development of our country.The legal meaning and characteristics of the land expropriation behavior,the current land expropriation behavior and its causes are analyzed deeply,and it is suggested that the land acquisition planning system be established,the land acquisition procedures be regulated,the land expropriation compensation system be improved,the judicial supervision of land acquisition and other means be strengthened,so that the land expropriation system will be improved from the regulatory body,legal procedures,compensation mechanism,judicial relief and other aspects of the system,and the formation of the government's land expropriation can be fully regulated.

land expropriation;behavior disorder;institutional regulation

D922.3

A

1009-1734(2016)09-0100-06

[責(zé)任編輯 鐵曉娜]

2016-06-15

張藝頡,在讀博士,從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。