周 洋

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開封 475000)

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論行政給付在法律保留原則中的適用

周 洋

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開封 475000)

關(guān)于法律保留原則在行政給付中的適用問題，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)有“預(yù)算說”即否定說、肯定說、折衷說以及憲法法院提及的“重要性理論”。關(guān)于我國(guó)的法律保留原則的適用范圍采用了重要性保留理論。參考其他國(guó)家的理論并結(jié)合我國(guó)的立法實(shí)際，我國(guó)的行政給付領(lǐng)域的法律保留應(yīng)用應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人大的預(yù)算保留，建立層級(jí)化的法律保留適用體系，并貫徹法律保留的正當(dāng)程序。

行政給付；法律保留；正當(dāng)程序

一、法律保留原則的含義及發(fā)展過程

法律保留原則是一個(gè)關(guān)于行政和立法權(quán)限劃分的問題，與一國(guó)的憲法關(guān)系密切，并與國(guó)家的職能以及對(duì)國(guó)家目標(biāo)的不同見解有關(guān)。因而關(guān)于法律保留原則相關(guān)問題的答案并不能用邏輯推演的方法得到，而是需要參考一國(guó)法律變遷的歷史當(dāng)中，尋找法律保留原則發(fā)展的脈絡(luò)。

法律保留原則是一個(gè)來自于歐洲公法的原則，從1215年英國(guó)自由大憲章提出罪刑法定原則和捐稅的同意權(quán)中就可以看到思想的源頭。隨著19世紀(jì)歐洲大陸的立憲運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和君主專制制度的結(jié)束，法治國(guó)和民主思想才成為法律保留原則的根基。從嚴(yán)格的意義上講，法律保留原則來自德國(guó)，意味著國(guó)家事務(wù)必須由國(guó)家立法機(jī)關(guān)規(guī)定，并以法律的形式作出，對(duì)行政權(quán)的限制保留在法律明確規(guī)定的時(shí)候。

通過對(duì)歷史上法律保留原則的梳理，可以看出已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。首先是法律保留原則的功能發(fā)生轉(zhuǎn)向，其次法律保留的依據(jù)不斷深挖潛力，另外法律保留的形式也不斷增多，范圍日漸擴(kuò)大[1]3-8。

二、法律保留原則在行政給付領(lǐng)域的適用

關(guān)于法律保留原則是否可以在行政給付領(lǐng)域適用，在世界范圍內(nèi)歸納起來存在以下三種觀點(diǎn)：

(一)否定說。否定說認(rèn)為行政給付領(lǐng)域不適用法律保留原則，由議會(huì)來監(jiān)控預(yù)算，因而否定說也被稱為“預(yù)算說”。預(yù)算說的理由是，首先，行政給付并非對(duì)公民權(quán)利與自由的侵犯，因而法律保留原則并不在行政給付領(lǐng)域適用，如果適用則公民將喪失要求給付的法律依據(jù)，將會(huì)給公民福利帶來不利后果。其次，行政給付是關(guān)于預(yù)算資金的使用問題，是預(yù)算法的范疇，預(yù)算資金的撥付需要行政機(jī)關(guān)依照預(yù)算來確定，通過議會(huì)確定的預(yù)算規(guī)定了資金的用途以及目的，是對(duì)行政活動(dòng)的限制，授予了行政機(jī)關(guān)發(fā)放資金的權(quán)限。最后，行政機(jī)關(guān)也具備了民主正當(dāng)性，如果將行政給付的范圍也納入法律保留之中，將對(duì)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位產(chǎn)生不利影響，降低行政效率，以至于公益服務(wù)職能無法正常發(fā)揮。綜上，預(yù)算是法律正當(dāng)性原則的一種特殊的外在形式，議會(huì)通過對(duì)預(yù)算權(quán)的保留實(shí)現(xiàn)了預(yù)算通過的正當(dāng)性，議會(huì)應(yīng)當(dāng)保留預(yù)算權(quán)力[2]142。從預(yù)算通過的程序角度觀察，與通過法律的程序相同的方面在于，預(yù)算的審讀也是經(jīng)過了嚴(yán)格的辯論程序的，議會(huì)通過民主議程所能達(dá)到的民主監(jiān)督目的，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了民意監(jiān)督的意圖，再依據(jù)法律進(jìn)行規(guī)制屬于畫蛇添足。在上述的觀點(diǎn)中，特別強(qiáng)調(diào)了預(yù)算必須滿足如下條件“1.預(yù)算中有明確的資金數(shù)額；2.預(yù)算資金的發(fā)放屬于憲法權(quán)限制的行政機(jī)關(guān)任務(wù)范圍；3.資金的用途在預(yù)算法案中已經(jīng)詳細(xì)列明”[3]307。在德國(guó)如果滿足了上述條件，聯(lián)邦行政法院就肯定行政機(jī)關(guān)得到了在預(yù)算領(lǐng)域發(fā)放行政補(bǔ)貼的權(quán)限。在日本行政給付又叫做“國(guó)家補(bǔ)助金”，根據(jù)《補(bǔ)助金公正化法》上的特別規(guī)定，其交付決定是以一種權(quán)力行為的處分形式，其構(gòu)成的根據(jù)不是規(guī)范，而是一種處分行為。[4]55

(二)肯定說。持肯定說觀點(diǎn)的學(xué)者較多，其理由也比較復(fù)雜，歸納起來有以下四點(diǎn)：1.法律與預(yù)算在本質(zhì)上具有區(qū)別，預(yù)算法案不構(gòu)成行政給付的充分條件，預(yù)算的通過只是用具體的數(shù)字表達(dá)了政府機(jī)關(guān)執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)加上維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的開支，以年度為其效力的時(shí)間范圍，從實(shí)質(zhì)上來看也屬于行政行為的概念之內(nèi)。根據(jù)民主憲政原理，預(yù)算經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審議通過的形式給予了其自身完全的法律意義，所以在德國(guó)其又被稱為措施性法律。立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算案的審議性質(zhì)是對(duì)于行政機(jī)關(guān)年度施政計(jì)劃的批準(zhǔn)，所以屬于行政措施，而且其對(duì)于行政預(yù)算的審批并不是會(huì)像法律那樣一句一句的詳細(xì)修改。另外，從內(nèi)容上來說，公民的權(quán)利義務(wù)并不會(huì)在預(yù)算案中體現(xiàn)，因而預(yù)算案不具有直接的法律約束力。更關(guān)鍵的是，預(yù)算中不具備的給付內(nèi)容和給付要件以及給付判斷標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，如果存在法律缺位的現(xiàn)象，將為預(yù)算的執(zhí)行帶來影響，行政機(jī)關(guān)將會(huì)不得不制定相應(yīng)的行政規(guī)范性文件。2.利益分配問題過于敏感，分配的條件和分配的內(nèi)容都需要法律的授權(quán)或者依據(jù)，從分配正義的角度來思考也需要法律來規(guī)范分配的資格。3.公民依法請(qǐng)求給付的權(quán)利需要法律予以保障，相關(guān)行政規(guī)則的制定缺少，公民的給付請(qǐng)求權(quán)就需要法律加以確認(rèn)，如果缺少法律依據(jù)那么在行政法院對(duì)拒絕給付和廢止給付的判決中，司法審查將無法發(fā)揮作用。4.考慮到行政給付的法律效果，因行政相對(duì)人可能對(duì)第三人造成負(fù)擔(dān)的想過，根據(jù)侵害保留說，行政給付適用法律保留。

(三)折衷說。與針鋒相對(duì)的肯定說和否定說不同，現(xiàn)代的折衷說參考了憲法法院提出的“重要性理論”，相對(duì)于傳統(tǒng)的折衷說被稱為“第四說”，跳出了傳統(tǒng)的法律保留原則爭(zhēng)論的框架。將國(guó)家事務(wù)對(duì)基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的影響重要程度為判斷標(biāo)準(zhǔn)，界定了法律保留的范圍，這實(shí)際上擴(kuò)大了傳統(tǒng)干預(yù)保留的范圍，對(duì)全面保留學(xué)說起到了限制作用。

三、與我國(guó)行政給付法治化相關(guān)的法律保留原則適用

在我國(guó)，憲法所確立的是不同國(guó)家機(jī)關(guān)分工合作的分權(quán)制衡機(jī)制，但并沒有否定立法與行政之間的權(quán)利界線，雖然強(qiáng)調(diào)了其相互配合的方面，卻忽略了其范圍重疊的可能性，我國(guó)立法確立的法律保留原則同樣具備民主基礎(chǔ)和法治原則以及基本權(quán)利保障原則，因而也是憲政基礎(chǔ)，只是立法與行政的界線不明確而已。受到憲法肯定的不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工原則為法律保留原則的適用提供了空間，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)與人大在組織和功能上也存在差異，這種結(jié)構(gòu)上的不同也為法律保留原則的正當(dāng)性提供了依據(jù)，因此，憲法文本中的“有法律規(guī)定”以及“依照法律規(guī)定”就可以視為法律保留原則的憲法確認(rèn)。

從我國(guó)的行政給付領(lǐng)域來看，法律保留原則的適用狀況堪憂，大量給付性立法是有行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)制，行政給付領(lǐng)域尚未建起法治約束的保障體系，因而行政給付領(lǐng)域必須受到到法律保留原則的支持。為了實(shí)現(xiàn)行政支付的保障功能，并不要求所有的行政給付活動(dòng)都具有法律的個(gè)別授權(quán)，須賦予行政機(jī)關(guān)應(yīng)變的權(quán)利和一定程度的自由裁量權(quán)。參考德國(guó)的重要性理論結(jié)合我國(guó)行政給付立法的實(shí)際需要，從以下幾方面設(shè)計(jì)我國(guó)的行政給付依據(jù)：

第一，實(shí)現(xiàn)人大的預(yù)算保留。“預(yù)算是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行指針”[5]267，參照德國(guó)的歷史，在君主立憲的晚期，預(yù)算的國(guó)會(huì)保留就已經(jīng)存在，雖然上述理論中的肯定說和預(yù)算說從表面上看是相互矛盾的，但是理論的紛爭(zhēng)并不影響預(yù)算法定，而是預(yù)算法定是否構(gòu)成法律保留的觀點(diǎn)之爭(zhēng)，關(guān)于行政行為的法律保留已經(jīng)形成了法律保留的底線，相對(duì)于預(yù)算的法律保留來說屬于基礎(chǔ)性的問題，因而預(yù)算法定主義構(gòu)成了行政給付法律保留的底線。[6]34

其次，應(yīng)當(dāng)建立層次化的法律保留機(jī)制。依照德國(guó)的結(jié)構(gòu)功能學(xué)說，應(yīng)當(dāng)建立人大保留、法律相對(duì)保留和不屬于法律保留范疇的行政活動(dòng)三個(gè)類別劃分。[7]57-66上述三種類別重要性呈現(xiàn)依次遞減狀態(tài)，行政活動(dòng)的自由裁量性逐漸擴(kuò)大。人大側(cè)重于框架性的立法權(quán)限，具體的行政給付依據(jù)授權(quán)國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)規(guī)范，但關(guān)于行政給付事項(xiàng)究竟有哪些屬于人大的權(quán)限，不可妄下斷言，應(yīng)當(dāng)有人大及人大常委會(huì)決定。人大常委會(huì)可以將必須納入人大立法事項(xiàng)的范圍通過立法約束加以明確，可以參照德國(guó)的“基本權(quán)利重要性標(biāo)準(zhǔn)”以及“政治重要性標(biāo)準(zhǔn)”，上述標(biāo)準(zhǔn)首先意味著，雖然授權(quán)范圍的大小“以及適用范圍的時(shí)間長(zhǎng)久與否，加上對(duì)財(cái)政的影響，是否會(huì)引起大范圍的社會(huì)輿論爭(zhēng)議，以及是否屬于會(huì)引發(fā)社會(huì)變革的因素”[8]184都不確定，然而卻必須參考上述因素而定，其次也意味著對(duì)于具備強(qiáng)烈重要意義的事項(xiàng)，必須法律加以保留。

最后，強(qiáng)調(diào)法律的正當(dāng)程序原則。法律的正當(dāng)程序原則也與結(jié)構(gòu)功能理論相關(guān)，法律和行政在組織結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)上存在差異，在程序上也有區(qū)分，因而兩者屬于不同性質(zhì)和種類的國(guó)家事務(wù)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待[9]182。在法律的制定程序方面，法律遵循了公開辯論原則，適用合議制度，而行政法規(guī)則是屬于某種程度的官方立法，制定程序?qū)儆趦?nèi)部封閉循環(huán)，是一種首長(zhǎng)決定制，并且缺乏權(quán)力相對(duì)人的廣泛參與，其立法過程無法與法律制定等同。隨著行政程序的概念興起，出現(xiàn)了行政程序立法的高潮，在此種背景下，法律授權(quán)的嚴(yán)格意識(shí)與行政立法程序呈現(xiàn)出了互易的關(guān)系。[9]209遵循法律的正當(dāng)程序在一定程度上的作用表現(xiàn)在彌補(bǔ)行政法規(guī)與人大立法在結(jié)構(gòu)功能上的不同，如果說人大立法和行政立法在制定程序上的差異是法律保留原則的理由，那么行政法規(guī)的制定也應(yīng)當(dāng)遵循公眾參與的原則，因而公開聽證環(huán)節(jié)將是必不可少的。對(duì)于法律授權(quán)的是否具備這個(gè)問題來講，如果遵循了公眾的參與機(jī)制和適當(dāng)?shù)墓_聽證程序，在政策的制定中就可以不重視行政法內(nèi)在的公共性，國(guó)務(wù)院在立法的性質(zhì)上與立法機(jī)關(guān)并無大的差距。行政機(jī)關(guān)獲得人大從內(nèi)容到目的以及范圍的明確授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行決議的過程，如果同時(shí)獲得了程序?qū)用娴墓矃⑴c的支持，就從途徑上具備了行政立法的正當(dāng)性。[10]105-112依據(jù)我國(guó)目前的行政給付擴(kuò)大的實(shí)際情況，行政給付領(lǐng)域的現(xiàn)狀是社會(huì)福利的普及和社會(huì)需求的不斷變化，上述局面的形成導(dǎo)致了行政法規(guī)和規(guī)章有存在的價(jià)值和規(guī)范的必要性。在上述情況之下，就需要強(qiáng)調(diào)層級(jí)化的法律保留支持，需要強(qiáng)化人大授權(quán)立法的明確性原則，從法律程序的角度給予行政給付合法性以保障其合理性。

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(編校 左葛生)

On Application of Administrative Payment in Principle of Legal Reservation

ZHOUYang

(Law School of Henan University, Kaifeng 475000, China)

There are some theories about the problem of the application of the administrative payment in the principle of legal reservation. The traditional viewpoints are “budget theory”, that is, negation theory, affirmation theory, compromise theory as well as “important theory” mentioned in the Constitutional Court. The scope of application of the principle of legal reservation in China has adopted the theory of importance retained. Taking the theories of other countries as reference and combining our country's legislation, our administrative payment application of legal reservation should emphasize the budget reservation of the National People's Congress, establish a hierarchical applicable system of legal reservation and implement the proper procedure of law.

administrative payment; legal reservations; proper procedure

2016-08-24

周洋(1991—)，男，安徽阜陽(yáng)人，碩士研究生，從事法學(xué)研究。

D922.112

A

1673-0313(2016)05-0119-03