李天昊

(中共中央黨?！≌ń萄胁浚本?00091)

?

黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式的歷史考察

李天昊

(中共中央黨校政法教研部，北京100091)

新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式初步形成了“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)方式。中華人民共和國(guó)成立至文化大革命時(shí)期，“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)成為常態(tài)，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人自我批評(píng)，并在建國(guó)初期不限制人身自由，但后來(lái)廣泛運(yùn)用隔離審查措施，形成以黨代政的執(zhí)紀(jì)方式。改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式不斷規(guī)范化、法治化，并呈現(xiàn)出黨政分開(kāi)執(zhí)紀(jì)趨勢(shì)，“兩規(guī)”措施在此間形成。

黨內(nèi)執(zhí)紀(jì);執(zhí)紀(jì)方式;歷史考察

黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式就是中國(guó)共產(chǎn)黨調(diào)查黨內(nèi)違紀(jì)案件的具體方式?！皻v史沒(méi)有政治科學(xué)將一事無(wú)成，而政治科學(xué)沒(méi)有歷史將是無(wú)本之木?！盵1]羅馬不是一天建成的，當(dāng)今中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)行黨紀(jì)的具體方式經(jīng)歷了一個(gè)歷史演化的過(guò)程。筆者以中華人民共和國(guó)成立和文化大革命結(jié)束為節(jié)點(diǎn)，分三個(gè)歷史階段考察黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式。

一、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式(1921-1949)

1921年至1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民進(jìn)行新民主主義革命，該時(shí)期的特殊任務(wù)和社會(huì)背景直接決定了這一時(shí)期的案件權(quán)重以政治案件為主，經(jīng)濟(jì)案件處于次要地位。黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)工作以配合革命需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的規(guī)范體系完全沒(méi)有建立，執(zhí)紀(jì)方式比較簡(jiǎn)單、落后，甚至有些執(zhí)紀(jì)方式是愚昧的。

1.重視言詞證據(jù)，不排斥刑訊逼供

黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)特別重視言詞證據(jù)，并且不排除以刑訊的方式獲得之。在蘇區(qū)肅反的過(guò)程中，很多忠誠(chéng)的黨的干部被錯(cuò)誤地處理，大部分是因言獲罪，如1931年1月，紅十二軍召開(kāi)紀(jì)念李卜克內(nèi)西、盧森堡、列寧大會(huì)，會(huì)上有人公開(kāi)喊“擁護(hù)第二國(guó)際”、“社會(huì)民主黨萬(wàn)歲”(當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是反革命集團(tuán))等口號(hào)，這些人隨機(jī)被逮捕和治罪，人數(shù)超過(guò)10人。[2]言詞證據(jù)包括被調(diào)查人供述和證人證言，執(zhí)紀(jì)人員往往從言詞證據(jù)中獲得線索，再找一些旁證輔助定案。由于言詞證據(jù)、特別是被調(diào)查人供述對(duì)案件突破的決定性作用，刑訊的方式不可避免。1931年12月，毛澤東在主持蘇區(qū)中央局時(shí)向蘇區(qū)各級(jí)黨組織發(fā)出了《中央局給各級(jí)黨部的信——關(guān)于反AB團(tuán)及其它反革命派別的斗爭(zhēng)問(wèn)題》，一針見(jiàn)血地指出：“因?yàn)檎伪Ｐl(wèi)處的系統(tǒng)與工作沒(méi)有建立，我們?nèi)刹锳B團(tuán)(反布爾什維克組織——筆者注)的組織，只有依憑AB團(tuán)的供詞，這些供詞的真實(shí)與否，只有憑著‘估量’。這是我們反AB團(tuán)斗爭(zhēng)中的最大弱點(diǎn)。因?yàn)檫@個(gè)弱點(diǎn)，許多同志在肅反工作中過(guò)于相信供詞，甚至反革命派有計(jì)劃故意亂供的陰謀也不易察覺(jué)，審問(wèn)的技術(shù)偏于肉刑，‘苦打成招’的事實(shí)確存在?！盵3]

2.部分執(zhí)紀(jì)方式愚昧、落后

民主革命時(shí)期愚昧、落后的具體執(zhí)紀(jì)方式很多，我黨當(dāng)時(shí)的依靠對(duì)象普遍為沒(méi)有文化、勤苦勞作的勞動(dòng)群眾，所以有的執(zhí)紀(jì)人員“竟以識(shí)字多少、手上有無(wú)繭吧、皮膚黑白來(lái)判斷好人壞人?！盵4]再如前文中提到的僅憑“估量”供詞定案的執(zhí)紀(jì)方式，以及根據(jù)親疏遠(yuǎn)近株連的執(zhí)紀(jì)方式，都是極不科學(xué)的。土地革命時(shí)期紅三軍“肅反”，在夏曦的主持下，“許多基層干部都被以國(guó)民黨‘改組派’的罪名逮捕，并在幾天時(shí)間即慘遭殺害。一旦被認(rèn)為是‘改組派’，就連平時(shí)與之感情比較好的同志或因老鄉(xiāng)相識(shí)，被發(fā)現(xiàn)彼此說(shuō)句話也會(huì)受到牽連。”[5]再如許繼慎被張國(guó)燾殺害后，有數(shù)千人被牽連誅殺，當(dāng)時(shí)張國(guó)燾所在的鄂豫皖蘇區(qū)被殺害的有萬(wàn)余人，因許繼慎被殺害的人在鄂豫皖蘇區(qū)的五分之一強(qiáng)。[6]

在特定時(shí)期和特定根據(jù)地內(nèi)，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)不取決于事實(shí)，而取決于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人。如張國(guó)燾一到鄂豫皖蘇區(qū)后，所作所為遭到蘇區(qū)黨政軍干部的抵制，盛怒之下決定對(duì)蘇區(qū)“大換血”?！懊C反”就是大換血的重要一步。[7]“1931年1月，由王明左傾路線把持的黨中央派夏曦來(lái)到湘鄂西蘇區(qū)?！瓚{夏曦一句話，保衛(wèi)局就可將被“審查”對(duì)象逮捕或處決。手段是逼供、誘供、指明問(wèn)供，憑屈打成招的口供羅織罪名，定案處理?！盵8]

3.省去調(diào)查、審理程序直接處分

很多案件的查辦無(wú)調(diào)查、審理程序，直接給予處分，處分包括剝奪生命。在黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)過(guò)程中，對(duì)逮捕的要求很低，限制人身自由幾乎成了黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的通例。黨的機(jī)構(gòu)實(shí)際享有逮捕黨員的權(quán)力，逮捕多利用通知開(kāi)會(huì)的名義并在會(huì)場(chǎng)上逮捕。如“張國(guó)燾派人通知任煒章參加‘軍事會(huì)議’，在會(huì)場(chǎng)上將其關(guān)押起來(lái)?！盵4]很多案件省去調(diào)查環(huán)節(jié)，從逮捕到處決只用短短幾天。“1933年4月下旬，夏曦派人通知段德昌到中央分局駐地金果坪開(kāi)會(huì)，一到分局，段德昌就以‘改組派’、‘逃跑主義’等莫須有的罪名被逮捕。段德昌于5月1日被殺害。”[8]在極特殊情況下，甚至采取暗殺的方式對(duì)黨內(nèi)叛徒執(zhí)行紀(jì)律。如曾任中共中央軍委秘書(shū)白鑫叛變后，被時(shí)任中共中央特科負(fù)責(zé)人顧順章等人暗殺。[9]

4.“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)方式初步形成

1935年遵義會(huì)議以后，毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位逐漸確認(rèn)。1941年，延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，開(kāi)啟“政治運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)先河，直到“文化大革命”結(jié)束方休。延安整風(fēng)是最早的一次規(guī)模執(zhí)紀(jì)活動(dòng)，也是中華人民共和國(guó)成立前的唯一一次。

政治運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)是革命形勢(shì)所迫，主要任務(wù)是審查干部的政治立場(chǎng)，查清各級(jí)干部是否存在政治問(wèn)題甚至反革命問(wèn)題。1943年4月，中共中央發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的決定》，指出“自抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線成立與我黨大量發(fā)展黨員以來(lái)，日寇與國(guó)民黨大規(guī)模的施行其特務(wù)政策，我黨各地黨政軍民學(xué)機(jī)關(guān)中，已被他們打入大批內(nèi)奸分子，其方法非常巧妙，其數(shù)量至足驚人……應(yīng)開(kāi)始著手選擇確有證據(jù)的內(nèi)奸分子，開(kāi)展群眾斗爭(zhēng)?！?/p>

政治運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)方式造成非常嚴(yán)重的后果。1943年7月，中共中央開(kāi)展“搶救失足者運(yùn)動(dòng)”，不少同志無(wú)端受到懷疑、傷害或關(guān)押審訊，運(yùn)動(dòng)采取“逼、供、信”的方式造成大量冤假錯(cuò)案。[10]622-624“在延安，僅半個(gè)月就挖出了所謂特嫌分子一千四百多人，許多干部惶惶不可終日?！盵11]278這一時(shí)期，限制人身自由的調(diào)查方式是普遍的，甚至存在調(diào)查不充分就處決的情況。毛澤東也承認(rèn)“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)產(chǎn)生的錯(cuò)誤，并多次道歉。1944年5月，毛澤東在延安大學(xué)開(kāi)學(xué)典禮上的講話承認(rèn)：“‘搶救運(yùn)動(dòng)’那時(shí)候，空氣緊張得很，‘搶救’(指調(diào)查和處理——筆者注)了好些人，許多是搞錯(cuò)了的，非則非，今天要行脫帽禮，脫去給人戴錯(cuò)的帽子?！盵12]155-156

政治運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)方式不具有科學(xué)性。正如1944年10月毛澤東在中共中央黨校的報(bào)告中指出：“‘搶救運(yùn)動(dòng)’的基本錯(cuò)誤是缺乏調(diào)查研究和缺乏分別對(duì)待這兩點(diǎn)?！盵13]553“缺乏調(diào)查研究”和“缺乏分別對(duì)待”表現(xiàn)為執(zhí)紀(jì)工作不精不細(xì)，而“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)就是要在最短的時(shí)間解決最多的問(wèn)題，工作泛而不專(zhuān)是固有屬性和必然結(jié)果。而且，政治立場(chǎng)的識(shí)別本身就很困難，在轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)中開(kāi)展政治審查很容易擴(kuò)大化。1943年10月，毛澤東提出“一個(gè)不殺，大部不抓”的原則，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)的錯(cuò)誤逐漸得到遏制、糾正，黨內(nèi)政治案件檢查在規(guī)范化的道路上邁開(kāi)大步，但仍任重道遠(yuǎn)。

二、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式(1949-1976)

1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)進(jìn)入全新的歷史階段，經(jīng)濟(jì)案件、瀆職案件大增，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)向經(jīng)濟(jì)違紀(jì)案件傾斜。這一時(shí)期黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式總的特征是由規(guī)范化轉(zhuǎn)向無(wú)序化。1950年1月，中共中央政治局批準(zhǔn)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》?！都?xì)則》共十條，對(duì)中紀(jì)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作原則、檢查范圍、工作方式、處分原則、報(bào)告制度等做了較為詳細(xì)的規(guī)定，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)走上規(guī)范化道路。但政治運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)層出不窮，并在文化大革命中達(dá)到頂峰，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)從漸漸失序到徹底無(wú)序，直到粉碎“四人幫”后黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的規(guī)范體系才重新建立起來(lái)。

1.強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人自我批評(píng)和如實(shí)供述

1950年批準(zhǔn)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》第五條規(guī)定，“凡檢查某一違犯紀(jì)律的具體行為時(shí)，必須縝密分析該行為的性質(zhì)及其發(fā)生的原因與所招致的損失，并應(yīng)聽(tīng)取違犯紀(jì)律的組織或黨員個(gè)人的意見(jiàn)，以啟發(fā)其進(jìn)行自我批評(píng)，應(yīng)使被檢查者得到教育，且應(yīng)利用檢查的事件教育全體黨員與人民群眾?！眴l(fā)被執(zhí)紀(jì)人自我批評(píng)的規(guī)定不僅是對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的要求，也是對(duì)被執(zhí)紀(jì)人的要求。被執(zhí)紀(jì)人自我批評(píng)實(shí)際上是一種面對(duì)調(diào)查時(shí)的認(rèn)錯(cuò)義務(wù)，這種義務(wù)要求被執(zhí)紀(jì)人面對(duì)執(zhí)紀(jì)主體的詢問(wèn)時(shí)必須如實(shí)供述，無(wú)論供述為其帶來(lái)何等不利后果。久而久之，自我批評(píng)義務(wù)歷經(jīng)發(fā)展演變?yōu)楫?dāng)今的供述義務(wù)。

2.建國(guó)初期黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)不限制人身自由

中華人民共和國(guó)成立初期，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)不限制被執(zhí)紀(jì)人人身自由，這與當(dāng)今“兩規(guī)”限制人身自由的調(diào)查方式完全不同。如高崗案被定性后，高崗每天晚上都可以回其東交民巷8號(hào)的住所。高崗自殺未遂后，其妻子搬去與高崗一屋同住。直到1954年8月16日高崗自殺前夜，仍與其妻子聊天到很晚。再如廬山會(huì)議將彭德懷定性為反黨集團(tuán)首要分子，彭德懷被免去了國(guó)防部長(zhǎng)和軍委副主席的職務(wù)后被安排在北京頤和園附近掛甲屯吳家花園務(wù)農(nóng)。高崗、彭德懷的人身自由在執(zhí)紀(jì)過(guò)程中得到了充分保障。

黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)不采取限制人身自由的方式原因有三。第一，限制人身自由是為了防止被調(diào)查人逃逸。在新中國(guó)成立初期，個(gè)人受到所在單位和國(guó)家的嚴(yán)格控制，沒(méi)有條件逃逸，如李英柱為首的貪污犯罪集團(tuán)，從1949年至1960年間盜用、貪污公款71000多元，主犯李英柱“企圖劫機(jī)叛逃”，其問(wèn)題暴漏后中央監(jiān)委嚴(yán)肅查處了該案。[14]47李英柱企圖逃逸只能用“劫機(jī)”的方式，說(shuō)明個(gè)人完全處于黨和國(guó)家控制之下，被調(diào)查時(shí)即使未限制人身自由也無(wú)法逃逸。而有條件利用飛機(jī)逃逸的也很難抵達(dá)目的地，如林彪。第二，建國(guó)初期，執(zhí)政黨權(quán)力和國(guó)家權(quán)力有著比較清晰的界限。對(duì)于僅涉及違犯黨紀(jì)的，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)并不限制被調(diào)查人人身自由；涉嫌違法犯罪的由司法機(jī)關(guān)偵查逮捕，限制人身自由的措施由國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施。第三，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)以教育挽救為主，最嚴(yán)重的處分為撤銷(xiāo)職務(wù)、開(kāi)除黨籍，相比之下，限制人身自由具有更嚴(yán)厲的制裁性。黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)一般以撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)為目的，只要被調(diào)查人的職務(wù)被撤銷(xiāo)、或是黨籍被開(kāi)除，對(duì)其限制人身變得沒(méi)有必要了。[15]

3.“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)紀(jì)成為常態(tài)

中華人民共和國(guó)成立后，以毛澤東同志為核心的黨中央發(fā)動(dòng)了多次政治運(yùn)動(dòng)以執(zhí)行黨的紀(jì)律，如1950年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、肅清胡風(fēng)反革命集團(tuán)運(yùn)動(dòng)、“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)、“新三反”運(yùn)動(dòng)、1955肅反運(yùn)動(dòng)、1957年整風(fēng)反右運(yùn)動(dòng)、“反右傾”運(yùn)動(dòng)、四清運(yùn)動(dòng)等。“文化大革命”是運(yùn)動(dòng)性執(zhí)紀(jì)的最高峰，除了前期的紅衛(wèi)兵、造反派全面奪權(quán)運(yùn)動(dòng)外，還包括“斗、批、改”運(yùn)動(dòng)，清查“五·一六”運(yùn)動(dòng)，批陳(伯達(dá))整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，批林批孔運(yùn)動(dòng)等。運(yùn)動(dòng)性執(zhí)紀(jì)成為最常見(jiàn)的執(zhí)紀(jì)方式。

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)最顯著的特點(diǎn)是規(guī)模大、牽連廣，執(zhí)紀(jì)秩序得不到保障，缺乏對(duì)個(gè)案的細(xì)致甄別，造成大量冤假錯(cuò)案。以七千人大會(huì)后的案件平反為例，1962年，周恩來(lái)在七千人大會(huì)的講話中嚴(yán)厲批評(píng)了亂斗爭(zhēng)、隨便撤職、隨便開(kāi)除黨籍、隨便捕人打人這些嚴(yán)重?fù)p害黨內(nèi)民主生活的行為。[16]1018會(huì)后，黨的監(jiān)察委員會(huì)對(duì)建國(guó)以來(lái)有問(wèn)題的案件進(jìn)行甄別和平反。1962年12月中央監(jiān)委給中央書(shū)記處的《匯報(bào)提綱》指出，據(jù)23個(gè)省、市、區(qū)和中央直屬機(jī)關(guān)的不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)受批判處分的黨員、干部和群眾807萬(wàn)人，其中黨員和干部433萬(wàn)人，群眾374萬(wàn)人。截至8月底，已經(jīng)甄別了695萬(wàn)人，占86.1%。其中黨員和干部已經(jīng)甄別了365萬(wàn)人，占84.3%，群眾已甄別了330萬(wàn)人。甄別的結(jié)果是：原批判處分正確的占30%，部分錯(cuò)的占20%，完全錯(cuò)的占49%。[14]47根據(jù)這一統(tǒng)計(jì)，有錯(cuò)誤的案件占70%左右，全國(guó)約有565萬(wàn)人受到冤枉。這還是七千人大會(huì)前的情況，“文化大革命”造成的負(fù)面影響和錯(cuò)誤有過(guò)之而無(wú)不及。

4.隔離審查措施產(chǎn)生并廣泛運(yùn)用

1952年“三反”“五反”時(shí)，隔離審查就開(kāi)始運(yùn)用。1954年憲法明確規(guī)定了公民各項(xiàng)權(quán)利，隔離審查用得少了。[17]“文化大革命”時(shí)期，在“彭、羅、陸、楊案”中，時(shí)任解放軍總參謀長(zhǎng)羅瑞卿則“緊急召至上海，遭到軟禁，”[18]758-759隔離審查被重新運(yùn)用。文化大革命時(shí)期，江青等人也是利用隔離審查限制將劉少奇和王光美分開(kāi)隔離并限制人身自由。到了1968年，隔離審查達(dá)到了登峰造極的程度，據(jù)胡耀邦會(huì)議，“1968年黨的八屆十二中全會(huì)上，……開(kāi)會(huì)前，很多中央委員都被‘打倒’、被批斗、靠邊站、住牛棚。中央委員會(huì)開(kāi)會(huì)湊不齊人。當(dāng)時(shí)毛主席不得不下一道指令，突擊解放了一批老干部?！盵19]住牛棚就是限制人身自由，必須突擊解放一批老干部才能滿足黨的全體會(huì)議召開(kāi)時(shí)的人數(shù)要求，可見(jiàn)執(zhí)紀(jì)過(guò)程中限制人身自由手段的運(yùn)用范圍之廣。為了規(guī)范隔離審查措施，各地也出臺(tái)了關(guān)于隔離審查的規(guī)定，如上海市革命委員會(huì)于1968年2月5日出臺(tái)的《關(guān)于隔離審查審批權(quán)限的規(guī)定》(滬革[68]11號(hào))，隔離審查措施有了存在的“合法性”基礎(chǔ)。

隔離審查即屬于黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)措施，也屬于政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)法措施，至少含有四方面內(nèi)容，第一，被隔離者的職權(quán)被解除，第二，被隔離者人身自由被剝奪，第三，被隔離人的財(cái)產(chǎn)安全、住宅安全得不到保障。在各省、市、自治區(qū)，幾乎所有的黨政領(lǐng)導(dǎo)人都被批斗和抄家。[20]66第四，被隔離者的人身安全得不到保障。《人民日?qǐng)?bào)》于1966年9月5日發(fā)表社會(huì)《用文斗，不用武斗》，傳達(dá)了毛澤東有關(guān)“要用文斗，不用武斗”的指示，[20]45說(shuō)明執(zhí)紀(jì)過(guò)程存在濫用武力的情況。

5.由黨政分別執(zhí)紀(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐渣h代政執(zhí)紀(jì)

中華人民共和國(guó)成立初期，中共中央明確提出不能黨政不分，更不能以黨代政。執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系明確、邊界清晰，執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)是性質(zhì)不同的兩個(gè)系統(tǒng)，只有國(guó)家機(jī)關(guān)可以代表政權(quán)，政權(quán)權(quán)力必須由政權(quán)機(jī)關(guān)行使。新中國(guó)成立初期的一些重大決策，比如抗美援朝、土地改革等，一般由執(zhí)政黨提出，交全國(guó)政協(xié)協(xié)調(diào)確定，最后交政府辦理。[21]20-21黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與國(guó)家刑事司法權(quán)責(zé)分明，如在劉青山、張子善案件中，河北省委、紀(jì)委建議省人民政府對(duì)他們依法逮捕，河北省公安廳依法逮捕了張子善，劉青山當(dāng)時(shí)在國(guó)外，12月12日回國(guó)后立即被逮捕。[14]25對(duì)劉青山、張子善實(shí)施限制人身自由強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)由國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)查的事項(xiàng)由國(guó)家機(jī)關(guān)辦理，包括紀(jì)委在內(nèi)的黨的機(jī)關(guān)只有建議權(quán)，這充分說(shuō)明黨政職權(quán)分離。

隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)推向深入，中共中央感覺(jué)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)各方的工作力不從心，提出“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散，黨委決定，各方去辦”的原則，開(kāi)始直接干預(yù)、指揮政府。1953年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，提出“政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，均須事先請(qǐng)示中央，并經(jīng)過(guò)中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，始得執(zhí)行。”[22]671958年1月南寧會(huì)議后，黨中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組領(lǐng)導(dǎo)政府相應(yīng)職能部門(mén)，并對(duì)黨的上述工作小組和政府職權(quán)部門(mén)做了規(guī)定，“對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢察之權(quán)?！盵23]268黨的機(jī)關(guān)享有檢察權(quán)意味著黨代行了執(zhí)行政紀(jì)和司法方面的國(guó)家職權(quán)。

“文化大革命”時(shí)期，各地黨委和政府雙雙被革命委員會(huì)取代，革命委員會(huì)享有黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)和政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)法的雙重職能，黨政合一達(dá)到空前地步。各級(jí)革命委員會(huì)執(zhí)行中央文革小組決議，本質(zhì)上還是聽(tīng)命于黨的，以黨代政的執(zhí)紀(jì)方式正式形成。

三、文化大革命結(jié)束以來(lái)的黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式

文化大革命結(jié)束后，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)宣告終結(jié)。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)作出了改革開(kāi)放的歷史決策，摒棄了以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的大政方針，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的背景發(fā)生翻天覆地的變化。中國(guó)共產(chǎn)黨“從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨。”[24]11黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的中心工作從也抓政治路線、思想路線轉(zhuǎn)移到廉政建設(shè)和打擊反腐敗上來(lái)。

1.執(zhí)紀(jì)方式的規(guī)范化、法治化

在黨中央的堅(jiān)決推動(dòng)下，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)不斷規(guī)范化、制度化。1980年2月29日，黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，在隨后的二十多年里，《案件審理工作條例》及其《實(shí)施細(xì)則》《案件檢查工作條例》《紀(jì)律處分條例》相繼出臺(tái)，涉及黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)程序的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)文件不勝枚舉，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)完全擺脫運(yùn)動(dòng)式執(zhí)紀(jì)模式。《案件檢查工作條例》第二十八條詳細(xì)規(guī)定了黨內(nèi)違紀(jì)案件調(diào)查的八項(xiàng)措施，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式逐步走向規(guī)范化、制度化。

中共十五大提出依法治國(guó)基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，十六大進(jìn)一步提出黨要依法執(zhí)政，開(kāi)啟了治國(guó)方式和執(zhí)政方式的法治化進(jìn)程。在依法治國(guó)、依法執(zhí)政的基礎(chǔ)上，2004年9月，時(shí)任中紀(jì)委書(shū)記吳官正在中紀(jì)委第四次全體會(huì)議上的工作報(bào)告以及第十六屆中央紀(jì)委第四次全體會(huì)議公報(bào)提出了依法執(zhí)紀(jì)的要求，將法治化正式確立為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)工作方式的目標(biāo)。王岐山書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)工作報(bào)告中指出：“堅(jiān)持以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，提高依紀(jì)依法懲治腐敗的能力?！币婪▓?zhí)紀(jì)和法治反腐重要方針的出臺(tái)標(biāo)志著黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)完全摒棄了運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)紀(jì)方式，經(jīng)歷了規(guī)范化、制度化的過(guò)渡，最終邁開(kāi)了法治的步伐，在執(zhí)紀(jì)方式法治化的康莊大道上不斷前行。

2.黨政分開(kāi)的執(zhí)紀(jì)方式

黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)方式由以黨代政轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政分開(kāi)可謂一波三折。改革開(kāi)放初期，黨政分開(kāi)成為政治體制改革的重要內(nèi)容，一直穩(wěn)步向前推進(jìn)。黨的十三大報(bào)告《沿著有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)》強(qiáng)調(diào)實(shí)行黨政分開(kāi)。1988年7月，中央決定逐步撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院各部門(mén)黨組紀(jì)檢組和中紀(jì)委派駐的紀(jì)檢組，49個(gè)紀(jì)檢組(紀(jì)委)被撤銷(xiāo)，14個(gè)部門(mén)的紀(jì)檢組(紀(jì)委)保留或暫緩撤銷(xiāo)。[21]48紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐的紀(jì)檢組撤銷(xiāo)后，國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)紀(jì)工作由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，黨政分開(kāi)的執(zhí)紀(jì)方式漸漸形成。

1989年6月，鑒于國(guó)內(nèi)外緊張形勢(shì)，中共十三屆四中全會(huì)召開(kāi)，從指導(dǎo)思想到組織措施都進(jìn)一步強(qiáng)化黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政分開(kāi)擱置起來(lái)。黨對(duì)政法、宣傳、外事、紀(jì)檢、思想政治等領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)重新恢復(fù)，為了體現(xiàn)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公。黨政分開(kāi)的執(zhí)紀(jì)方式被黨政聯(lián)合執(zhí)紀(jì)取代。相比在經(jīng)濟(jì)體制改革飛速向前推進(jìn)，政治體制改革速度明顯放緩。

2002年，中共十六大提出改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，指明“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用?！秉h委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在具體工作中，“支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)”，包括支持人大、政府、政協(xié)、工青婦等人民團(tuán)體依法獨(dú)立開(kāi)展工作、履行職權(quán)。[25]33-34政治體制改革重新并入改革發(fā)展的快車(chē)道。在轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的背景下，黨紀(jì)和政紀(jì)處分分離，涉嫌犯罪的違紀(jì)案件移送司法機(jī)關(guān)逐步規(guī)范，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)與政紀(jì)執(zhí)行、國(guó)家刑事司法等協(xié)調(diào)工作有序推進(jìn)。但是，黨紀(jì)和政紀(jì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)仍然沿用改革開(kāi)放前“一套機(jī)關(guān)掛黨政兩套牌子”的傳統(tǒng)方法，紀(jì)檢機(jī)關(guān)仍然先于檢察機(jī)關(guān)享有黨員職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)仍然實(shí)際履行應(yīng)由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的事務(wù)，黨政分開(kāi)的執(zhí)紀(jì)方式仍需深入推進(jìn)。

3.“兩規(guī)”措施形成

“兩規(guī)”俗稱(chēng)“雙規(guī)”，是當(dāng)今官員落馬的代名詞?！皟梢?guī)”措施限制被執(zhí)紀(jì)人的人身自由，其直接依據(jù)是《案件檢查工作條例》第二十八條第三項(xiàng)，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”。

二十世紀(jì)八十年代，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)多次運(yùn)用限制人身自由的調(diào)查方式取得重大案件的突破。1989年，通過(guò)限制證人人身自由和強(qiáng)制其交代問(wèn)題的方式，偵結(jié)完成了時(shí)任海南省省長(zhǎng)梁湘違紀(jì)案件，監(jiān)察部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)隨即建議將此方式制度化。次年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》，第二十一條第五項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明?！?994年3月印發(fā)的《案件檢查工作條例》沿用了這一表示，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)限制人身的方式正式確立。“兩規(guī)”措施產(chǎn)生以來(lái)一度被濫用。鑒于此，中共中央出臺(tái)了一些列措施規(guī)范“兩規(guī)”措施。如《關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)使用“兩規(guī)”措施的辦法(試行)》(中紀(jì)發(fā)[2000]1號(hào))，《中紀(jì)委、監(jiān)察部關(guān)于正確使用“兩規(guī)”“兩指”措施的通知》(中紀(jì)發(fā)[2001]4號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》(中紀(jì)發(fā)[2001]15號(hào))、《中央紀(jì)委關(guān)于完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范“兩規(guī)”措施的意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2005]28號(hào))、《中紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》(中紀(jì)發(fā)[2012]12號(hào))等黨內(nèi)規(guī)范性文件，對(duì)“兩規(guī)”使用條件、主體、權(quán)限、審批程序、工作制度、責(zé)任追究、期限等問(wèn)題做了細(xì)致規(guī)定，“兩規(guī)”措施趨于規(guī)范、合理，并更加富有人性。然而，“兩規(guī)”措施與我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范的協(xié)調(diào)還有需要繼續(xù)完善的地方。在依法治國(guó)、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式、依法執(zhí)紀(jì)的時(shí)代背景下，“兩規(guī)”未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)必將是融入我國(guó)社會(huì)主義法治體系之中，最終實(shí)現(xiàn)法治化。

[1]Leslie Lipson,The Great Issues of Politics: An Introduction to Political Science[J],New Jersey: Preatice-Hall Inc,1965.

[2]蔣伯英.閩西蘇區(qū)的肅清“社會(huì)民主黨”冤案[J].中共黨史研究,1989，(4).

[3]凌步機(jī).中央蘇區(qū)時(shí)期毛澤東為糾正肅反AB團(tuán)錯(cuò)誤所作的努力[J].中共黨史研究,2002，(4).

[4]羅學(xué)蓬.張國(guó)燾川北“肅反”紀(jì)實(shí)[J].共產(chǎn)黨員,2011，(4).

[5]陳芳烈、田慧.紅三軍“肅反”[J].黨史縱橫,2006，(6).

[6]郭煜中.張國(guó)燾在鄂豫皖根據(jù)地的所謂肅反經(jīng)驗(yàn)及其惡果[J].安徽史學(xué),1987，(3).

[7]楊彩娟.張國(guó)燾在鄂豫皖蘇區(qū)的“肅反”[J].黨史文苑(學(xué)術(shù)版),2007，(4).

[8]周東欣.段德昌冤案與蘇區(qū)“肅反”內(nèi)幕[J].湖南檔案,2002，(1).

[9]海濤.中共中央軍委秘書(shū)白鑫被處決始末[J].湖南文史,2003，(1).

[10]中共中央黨史研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨歷史第一卷(下冊(cè))[M].中共黨史出版社,2011.

[11]胡喬木回憶毛澤東[M].人民出版社,1994.

[12]毛澤東文選第3卷[M].人民出版社,1996.

[13]毛澤東年譜(1893-1949)中卷[M].人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社,1993.

[14]李雪勤.中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作60年[M].中國(guó)方正出版社,2009.

[15]李天昊.關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨紀(jì)“兩規(guī)”措施的若干問(wèn)題[J].桂海論叢,2015，(6).

[16]薄一波.若干重大決策與事件的回顧(下卷)[M].中共中央黨校出版社,1993.

[17]邵燕祥.“雙規(guī)”的辦法要不要改一改[J].炎黃春秋,2009，(3).

[18]中共中央黨史研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨歷史(第二卷)[M].中共黨史出版社,2011.

[19]曹思源.關(guān)于政治體制改革的思考[J].團(tuán)結(jié),2001，(5).

[20]鄭謙、張化.中國(guó)共產(chǎn)黨史稿(第九卷)[M].四川出版集團(tuán)、四川人民出版社，2011.

[21]張恒山等.依法執(zhí)政——中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究[M].法律出版社,2012.

[22]建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(第4冊(cè))[M].中央文獻(xiàn)出版社,1995.

[23]建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿(第7冊(cè))[M].中央文獻(xiàn)出版社,1993.

[24]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì) 開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面[M].人民出版社,2002.

[25]中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].人民出版社,2002.

[責(zé)任編輯：馬莉]

2016-4-10

本文系中央黨校校級(jí)課題“中國(guó)法治的發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型期間企業(yè)面臨的法律問(wèn)題”的階段性成果。

李天昊(1986—)，遼寧沈陽(yáng)人，中共中央黨校博士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

D23

A

1003-4307(2016)03-0051-05