張立偉

(內(nèi)蒙古社會科學(xué)院　雜志社，呼和浩特　010010)

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促進我國新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的對策研究

張立偉

(內(nèi)蒙古社會科學(xué)院雜志社，呼和浩特010010)

新型城鎮(zhèn)化是我國國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的重要推動力。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成效顯著，城鎮(zhèn)化的水平和規(guī)模不斷提升，但還存在一些現(xiàn)實問題，制約著我國新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。站在新的歷史起點，我國必須從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃、土地市場、融資機制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)等方面豐富城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，走具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。

新型城鎮(zhèn)化；土地市場；金融機制；公共服務(wù)

一、引言

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵進行了闡釋，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力?！盵1]524新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要改變過去傳統(tǒng)追求城市規(guī)模擴張、城市空間擴張的發(fā)展模式，著力提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力，使城鎮(zhèn)成為居民安居樂業(yè)之所。新型城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會的重要途徑，是解決三農(nóng)問題的重要舉措，是帶動城市經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎?！案鶕?jù)國內(nèi)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和聯(lián)合國預(yù)測，2020年我國城鎮(zhèn)人口將達到8.7億，比2011年增加約1.8億，年均增加2000萬人左右，由此，預(yù)計到2020年我國城鎮(zhèn)化將帶動投資和消費需求25萬億元以上，未來十年可以拉動經(jīng)濟增長3.5-6.8個百分點?！盵2]新型城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，對實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興具有重大的戰(zhàn)略意義。

二、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀分析

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國的經(jīng)濟開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)傾斜，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)不論是速度，還是水平都進入了一個全新的發(fā)展時期。

(一)城鎮(zhèn)人口迅速增加、城鎮(zhèn)化率不斷提高

我國城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村人口比重逐漸降低，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)化率不斷提高?！?011年，我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，我國開始由鄉(xiāng)村中國向城市中國轉(zhuǎn)變。”[3]13自此，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進入一個新的時期?！?978—2013年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.35個百分點，‘十二五’以來分別提高了1.32、1.3和1.16個百分點，2013年城鎮(zhèn)化率達到53.73%，超過世界平均水平?！盵4]這反映了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的程度，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口加速向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量不斷擴大?！暗?012年底，全國設(shè)市城市657個，包括直轄市4個，地級市285個，縣級市368個。其中400萬以上人口的14個，200—400萬人口的31個，100—200萬人口的82個。另有建制鎮(zhèn)19881個?！盵5]

(二)城鎮(zhèn)居民生活水平顯著提高

在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城鎮(zhèn)的公共服務(wù)功能不斷增強，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動了城鎮(zhèn)居民生活條件、居住條件的改善，加速了城鄉(xiāng)之間人流、物流、信息流的互動?！?000—2011年，北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長9.8%，……城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積從16.8平方米提高到29.4平方米?！盵6]384城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，“2010年，城鎮(zhèn)實有住宅建筑面積達到31504.17萬平方米，公共綠地面積達到41059公頃，用水普及率達到87.97%，用氣普及率達到79.26%，人均公共綠地面積12.36平方米，多數(shù)城鎮(zhèn)新建了一大批環(huán)境優(yōu)美、舒適宜人的居住小區(qū)和文化娛樂及休閑場所。”[3]326城鎮(zhèn)通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、綠化等設(shè)施不斷完善，城鎮(zhèn)人口容量持續(xù)提升，解決了大量人口的就業(yè)問題?！俺擎?zhèn)化的快速推進，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展?！盵1]883

(三)城鎮(zhèn)化發(fā)展格局結(jié)構(gòu)合理

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)形成了以大城市為依托，中小城市為重點，縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)為輔助的城鎮(zhèn)化體系。城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，城市群已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要發(fā)展常態(tài)。京津冀、長三角、珠三角等城市群逐漸形成了規(guī)模效應(yīng)。“城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，一批輻射帶動力強的城市群正在成長壯大，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺?！盵4]“呼包鄂城市群聚集經(jīng)濟和人口的能力不斷增強，2010年以11.13%的國土面積積聚了全區(qū)30.25%的人口，創(chuàng)造了59.71%的地區(qū)生產(chǎn)總值?！盵7]城市群的城鎮(zhèn)輻射帶動作用日益明顯，城鎮(zhèn)化建設(shè)可以更好的聚集資金、技術(shù)、人才因素，大大提高了經(jīng)濟發(fā)展的集聚效益和規(guī)模效應(yīng)。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程明顯加快，城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系日益頻繁。不同等級的城鎮(zhèn)發(fā)揮著各自不同的功能，形成了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢。

(四)縣域城鎮(zhèn)規(guī)模逐漸擴大

縣域城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化的主要陣地。目前我國已經(jīng)建設(shè)了一批經(jīng)濟實力較強、發(fā)展靈活、與農(nóng)民聯(lián)系緊密的縣域城鎮(zhèn)，推動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展?！罢{(diào)查資料顯示，到2011年，長三角地區(qū)形成了1396個建制鎮(zhèn)，其中，多數(shù)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，一些發(fā)達鎮(zhèn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟總量、財政收入等甚至達到了小、中型城市水平。”[8]縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)成本低，農(nóng)村融入縣域城鎮(zhèn)的成本也比較低，對農(nóng)民有更多的吸引力。縣域城鎮(zhèn)化有利于就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，降低工業(yè)生產(chǎn)成本，促進城鄉(xiāng)之間真正的融合?？h域城鎮(zhèn)發(fā)展空間較大，推動了水果蔬菜、特色農(nóng)產(chǎn)品和休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，方便了城鎮(zhèn)居民的農(nóng)產(chǎn)品消費和旅游休閑，實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟發(fā)展的多元化。同時，縣域經(jīng)濟的發(fā)展可以在較大程度上發(fā)揮縣域龍頭企業(yè)的示范帶動作用，培育縣域經(jīng)濟新的增長點，建設(shè)文化名鎮(zhèn)、商業(yè)名鎮(zhèn)，實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，突出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的多樣性，形成了具有地域特色的縣域城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

三、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題

改革開放以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但也存在一些新問題和新挑戰(zhàn)，嚴重阻礙了我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。

(一)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃

科學(xué)的城市規(guī)劃是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化推進過程中，一些地方政府對城市規(guī)劃不夠重視，“邊建設(shè)、邊規(guī)劃”或“先建設(shè)、后規(guī)劃”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化低水平重復(fù)建設(shè)和建設(shè)資源的嚴重浪費。有些地方政府在政績觀的誘導(dǎo)下，盲目攀比，缺乏長遠而統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，一味追求城市空間和規(guī)模的擴大，致使城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)了很多“面子工程”，忽略了城鎮(zhèn)的承載力，導(dǎo)致城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，忽視了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會利益和長期利益。還有些地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)一味的進行“造城”運動，“攤大餅”現(xiàn)象突出，城市建設(shè)到處都是工地，出現(xiàn)了“見物不見人，興城不興業(yè)”的現(xiàn)象，“鬼城”“空城”相繼出現(xiàn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)千篇一律，沒有區(qū)域特色，城鎮(zhèn)發(fā)展“同質(zhì)化”現(xiàn)象突出。一些地方政府把規(guī)劃當(dāng)作了擺設(shè)，對規(guī)劃的落實情況不佳，單純追求城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度和規(guī)模，沒有考慮我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏合力，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資源整合力度不夠，致使大城市的輻射帶動作用不強，中小城鎮(zhèn)發(fā)展混亂。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，“城市病”現(xiàn)象突出，汽車尾氣污染嚴重，霧霾天氣增多，城市內(nèi)澇頻繁。缺水、缺電成為許多城市普遍面臨的壓力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，地下水開采過度，城市生活垃圾處理率低(城市生活垃圾以每年8%-10%的速度增長，只有不到10%的垃圾能達到無害處理，大多數(shù)垃圾只能簡易填埋)，出現(xiàn)垃圾圍城的現(xiàn)象。[3]86

(二)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地市場混亂

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)擴張性與土地資源有限性的矛盾日益突出。有些地方政府盲目開發(fā)土地資源，有些城鎮(zhèn)化建設(shè)用地甚至長期閑置，已經(jīng)征用的土地卻一直荒蕪，導(dǎo)致土地資源利用效率較低。國土資源部數(shù)據(jù)顯示：2012年中國閑置土地面積已高達17萬畝。占用可耕作的土地進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，浪費了大量的土地資源，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家糧食安全造成了無法估量的損失。同時，粗放式的土地利用，導(dǎo)致了過度占用土地的現(xiàn)象。高耗能、高污染的企業(yè)占用了大量城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，給我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴峻挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化的土地使用密度較低，盲目建設(shè)大交通、大中心、大廣場，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，“2000年到2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度?！盵1]885我國目前的土地使用市場違背了市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，市場對土地資源的優(yōu)化配置作用沒有發(fā)揮出來，土地流轉(zhuǎn)機制不完善，限制了生產(chǎn)要素的自由流動，使生產(chǎn)要素得不到合理配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地還沒有真正進入土地交易市場，農(nóng)村土地往往低于市場價值進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村土地的征用、補償機制不健全，沒有按照土地市場進行補償，嚴重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，影響了農(nóng)村進行城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。

(三)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐力量。目前，我國新型城鎮(zhèn)化存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的問題?！皬漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，主要問題是三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)大而不強、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩?！盵9](57)地方政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展不夠重視，隨意的侵占農(nóng)村耕地，對農(nóng)業(yè)的投入力度不夠，農(nóng)業(yè)的機械化發(fā)展水平低，有些地區(qū)甚至還采用原始的耕作方式，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不高，影響了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的原料供應(yīng)和國家的糧食安全。當(dāng)前，我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化獨立發(fā)展且城鎮(zhèn)化的發(fā)展滯后于工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)動力明顯不足，先進制造業(yè)發(fā)展?jié)摿€沒有充分發(fā)揮。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平具有正相關(guān)性。而目前我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相對落后，制約了我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)水平，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢導(dǎo)致吸引城鎮(zhèn)居民就業(yè)能力不足，形成了城市居民的就業(yè)壓力，沒有發(fā)揮好對城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用。地方政府沒有考慮到優(yōu)化升級城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，使得城市空間無序擴張，加大了生態(tài)環(huán)境和資源供需的壓力；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，較多的依賴第二產(chǎn)業(yè)的支撐，第三產(chǎn)業(yè)的帶動作用明顯不足，城鎮(zhèn)化建設(shè)的創(chuàng)新能力亟待提升。一些地區(qū)沒有認清自己的比較優(yōu)勢，沒有形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，分工不合理，缺乏互補性；產(chǎn)業(yè)聚集能力不強，造成了資源的浪費；城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補性較差；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級較慢，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成規(guī)模，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高。

(四)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機制不足

逐利性是金融業(yè)發(fā)展的根本目標(biāo)，而城鎮(zhèn)化建設(shè)具有社會性、公益性和長期性、收益低等特征，金融業(yè)更傾向于投資回報率更高的信貸領(lǐng)域。目前，我國金融業(yè)對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金支持還沒有達到應(yīng)有的水平?！邦A(yù)計到 2023年，我國新型城鎮(zhèn)化的投資規(guī)模約為40萬億元?！盵10]城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口較大，地方政府往往力不從心。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金，這些資金主要由政府負擔(dān)，而政府的財政支持是有限的，難以保證我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過于倚重政府投資，投融資渠道單一、融資能力不強，加重了政府的財政負擔(dān)，單純依靠政府資金推進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的目標(biāo)難以實現(xiàn)；忽視民間資本和其他社會力量，新型城鎮(zhèn)化投融資的平臺和機制還沒有真正建立起來，未能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供充足資金支持。我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)化融資機制對民間資本進入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域設(shè)置了很多障礙，大量社會資本很難進入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。同時，國家加大了對房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控，致使政府的土地財政收入銳減，直接影響了我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金。另外，農(nóng)村金融服務(wù)水平低，具體表現(xiàn)為農(nóng)村金融機構(gòu)結(jié)構(gòu)單一，主要有農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行，服務(wù)網(wǎng)點少，“很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)量還遠低于全國 3.7 個的平均水平。”[11]農(nóng)村金融發(fā)展水平滯后，嚴重阻礙了我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進程。

(五)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)公共服務(wù)滯后

公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保障。在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，過于注重城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，忽視城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，城鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)不能滿足進城務(wù)工人員的需求。城鎮(zhèn)化建設(shè)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通等配套設(shè)施發(fā)展速度低于城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。進城務(wù)工人員來到城市生活和工作，其工資待遇、住房條件、社會保障、醫(yī)療保障、子女教育等方面不能享受同城市居民一樣的待遇。公共服務(wù)不完善，缺乏對進城務(wù)工人員的凝聚力，很多進城務(wù)工人員對城鎮(zhèn)沒有歸屬感，很難真正融入城鎮(zhèn)生活。城鎮(zhèn)戶籍制度改革滯后，沒有給農(nóng)民以市民的身份，非戶籍城鎮(zhèn)常住人口沒有享受到與城鎮(zhèn)居民平等的待遇，沒有分享城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果；社會保障體系不完善，很多農(nóng)民因缺乏生活保障不愿去城鎮(zhèn)居住，其子女的教育問題也得不到很好的落實；城鎮(zhèn)化公共服務(wù)體系建設(shè)滯后，保障能力較差，進城務(wù)工人員沒有成為住房保障對象，他們大多住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，居住條件較差；進城務(wù)工人員的收入水平也落后于城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)化建設(shè)的廢棄物和污染物嚴重影響了城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和城鎮(zhèn)的市容市貌；違法占用土地，亂搭亂建占道經(jīng)營，污染公共環(huán)境、侵占公用綠地等現(xiàn)象嚴重影響了我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。“目前，全國有2/3的城市處于垃圾包圍之中，城市生活垃圾累計堆存量已達70億噸，侵占土地超過5億平方米，每年的經(jīng)濟損失高達300億元。”[12]

四、促進我國新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的對策建議

(一)制定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃

科學(xué)的規(guī)劃是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。做好城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計和科學(xué)合理規(guī)劃，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提條件。要從國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的大局出發(fā)，結(jié)合我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際情況，用發(fā)展的眼光做好新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，從根本上推動我國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；要尊重城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀規(guī)律，尊重市場在資源配置過程中的基礎(chǔ)性地位，堅持集約發(fā)展的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，構(gòu)建多層次的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體系。制定好我國新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，破除城鄉(xiāng)發(fā)展的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；確立以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，以保障和改善民生為重點，為城市居民提供均等化的服務(wù)。按照國家主體功能區(qū)的規(guī)劃要求，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體規(guī)劃，對不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)進行分類指導(dǎo)，促進東中西部城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃水平，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃要有可操作性和針對性，保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，不能只考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟利益和短期利益，而要把經(jīng)濟利益與社會利益、短期利益和長遠利益有機結(jié)合起來。合理利用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，科學(xué)制定城市功能，拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，切不可以犧牲資源環(huán)境為代價。建設(shè)大中小城市和小城鎮(zhèn)有序發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)格局，改變我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的無序狀態(tài)。要將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來，走生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之路。

(二)建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地市場

土地資源是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。要按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，建立城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地使用流轉(zhuǎn)市場，提高土地的利用效率。控制城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模，堅持在開發(fā)中保護和在保護中利用的原則，建立統(tǒng)一開放、規(guī)范有序的建設(shè)用地市場，避免城鎮(zhèn)化建設(shè)“大占大用，大拆大建”的現(xiàn)象，節(jié)約高效利用土地資源；控制“土地城鎮(zhèn)化”趨勢，提升“人口城鎮(zhèn)化”水平。進行土地使用制度創(chuàng)新，對土地資源統(tǒng)一管理，堅持節(jié)約用地的原則，優(yōu)化配置土地資源、挖掘土地資源潛力，用好城鎮(zhèn)化建設(shè)的每一寸土地；建立科學(xué)合理利用土地的機制，發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，以最少的土地資源謀取最大的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。以市場為主導(dǎo)，完善土地流轉(zhuǎn)機制，促進土地資源合理流動，實現(xiàn)土地市場的規(guī)范運行，減少土地資源的粗放利用，提高土地資源的使用效率；加強城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間布局，注重城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵發(fā)展，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中“攤大餅”的擴張問題，健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地市場，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供充足合理的土地資源，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式更加科學(xué)合理。將農(nóng)村的承包地、自留地、房屋、宅基地等進行不動產(chǎn)登記，賦予農(nóng)民處置權(quán)；平等對待農(nóng)村集體土地和國有土地，推動集體建設(shè)用地進入土地市場，加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)閑置土地的處理力度，界定好公益性用地和經(jīng)營性用地的使用范圍，嚴格控制城市建設(shè)用地規(guī)模。

(三)優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

黨的十八大報告指出：“必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題。”[1]17可見，推進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整具有重大意義。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到了支撐作用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了持久動力。農(nóng)業(yè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保障，要加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的糧食安全。要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制度的創(chuàng)新，建立與工業(yè)化發(fā)展相適應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化道路，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能；大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓展第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的環(huán)境。要大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)城融合，為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)增添創(chuàng)新動力；建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，充分發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的集聚效應(yīng)，增強產(chǎn)業(yè)的聚集力，培育特色產(chǎn)業(yè)集群；大力發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，提高特色產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展勞動密集型企業(yè)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新增人口提供充分的就業(yè)機會；遏制高耗能、高污染行業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的節(jié)能環(huán)保體系。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要布局戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展知識密集型、技術(shù)密集型企業(yè)，增強城鎮(zhèn)化建設(shè)的創(chuàng)新能力。把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的優(yōu)先方向，落實國家有關(guān)服務(wù)業(yè)的扶持政策和優(yōu)惠措施，深化服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的改革、加大服務(wù)業(yè)的投入，激發(fā)服務(wù)業(yè)的活力，增強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)生動力。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，培育新的產(chǎn)業(yè)體系，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注入更多活力。尊重各個地區(qū)的區(qū)位特點、資源條件和產(chǎn)業(yè)布局，因地制宜地推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)化的帶動作用。

(四)創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資機制

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國金融市場的規(guī)模將繼續(xù)擴大。“從銀行信貸看，2012年金融機構(gòu)、銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款余額接近 66萬億元，到 2020 年，預(yù)計還將新增 70 萬億元，從債券市場看，2012 年債券市場存量規(guī)模為 26.3 萬億元，預(yù)計到 2020年，這一數(shù)字將達到 80萬億元，加之發(fā)行股票、保險資金以及其他形式的資金供給，我國金融市場資金總量非?？捎^。”[10]要充分利用我國金融市場為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供的良好金融基礎(chǔ)，突破傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機制，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，構(gòu)建政府財政、銀行資金、信托債券、民間資本等多層次的城鎮(zhèn)化金融支持體系；完善政府引導(dǎo)、市場運作的多元融資平臺，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，鼓勵民間資本參與我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資平臺；發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的作用，放開市場準(zhǔn)入，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融保障機制，爭取國家政策性銀行、商業(yè)性銀行、地方性銀行等金融組織的貸款，同時發(fā)行政府債券，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)投資主體多元化，釋放新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展紅利；進行投融資制度創(chuàng)新，完善我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資渠道，建立政府引導(dǎo)、市場運作和社會資金參與的多元化投融資渠道，為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強大資金支持。加大政府的宏觀調(diào)控，破解政府單純依靠土地財政的現(xiàn)狀，吸引更多資金投入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各個領(lǐng)域，如：基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)院、學(xué)校、住房等。深化農(nóng)村金融領(lǐng)域改革，擴大農(nóng)村金融領(lǐng)域服務(wù)，完善農(nóng)村信用擔(dān)保機制，搭建農(nóng)村融資平臺，為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多的資金支持。

(五)完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共服務(wù)

以保障和改善民生為重點，推動城市居民服務(wù)均等化，增強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)城市居民的質(zhì)量，推動智慧城鎮(zhèn)建設(shè)。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化門類齊全、功能完善的公共服務(wù)體系，不斷提高我國新型城鎮(zhèn)化的綜合承載能力。加強新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的綜合承載能力；改善城市基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升市容環(huán)境、園林綠化水平，滿足居民日常休閑娛樂的需求，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)安全，走環(huán)境友好之路。加大新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，完善新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)品質(zhì)，增強新型城鎮(zhèn)吸納人口的能力；消除城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制，提升城市發(fā)展的包容性，推進城鎮(zhèn)公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，使更多的居民共享新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果。增強我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的供給能力，加強保障性住房建設(shè)，為進城務(wù)工人員提供住房保障；建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，解除進城務(wù)工人員的后顧之憂；改善教育環(huán)境，解決進城務(wù)工人員子女教育問題。完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的管理法規(guī)，維護新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會秩序，將市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、集貿(mào)攤點、文化市場、市容市貌等城鎮(zhèn)秩序的管理納入法治化軌道，營造良好的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境。推動信息化建設(shè)，加強城鎮(zhèn)之間以及城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的聯(lián)系，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強大技術(shù)支持，促進新型城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展。

結(jié)語：

城鎮(zhèn)化改變了我們的生產(chǎn)方式和生活方式，對國家的發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，要切實轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展觀念，把握好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)律，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵，不斷提高我國新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)水平，走中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，促進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

[1]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編(上)[M].北京:中央文獻出版社,2014.

[2]專訪國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河宏觀經(jīng)濟趨勢與政策選擇[J].瞭望,2012，(18).

[3]張占斌.中國新型城鎮(zhèn)化道路研究[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2013.

[4]徐紹史.堅定不移走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路[N].人民日報，2014-3-17.

[5]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒[M].北京：中統(tǒng)計出版社.

[6]盛來運.大國城鎮(zhèn)化新實踐新探索[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2014.

[7]內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局.內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒(2012)[Z].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

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[9]尚娟.中國特色城鎮(zhèn)化道路[M].北京:科學(xué)出版社，2013.

[10]邱俊杰，邱兆祥.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融困境及其突破[J].理論探索，2013,(4).

[11]李似鴻.金融需求、金融供給與鄉(xiāng)村自治——基于貧困地區(qū)農(nóng)戶金融行為的考察與分析[J].管理世界，2010,(1).

[12]吳小康.垃圾圍城：突圍，刻不容緩[J].半月談，2011,(7).

[責(zé)任編輯：支建強]

2016-02-20

張立偉(1982—)，黑龍江肇東人，內(nèi)蒙古社會科學(xué)院雜志社副研究員，理學(xué)博士，研究方向為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

F291.1

A

1003-4307(2016)03-0112-06

編者按：新型城鎮(zhèn)化是我國國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，也是中國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的重要動力，更是我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要推手。為此，本刊誠約了張立偉等4位學(xué)者的相關(guān)文章，他們從促進我國新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的對策研究、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民集中居住的動力機制及其優(yōu)化路徑、科技創(chuàng)新引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資的現(xiàn)實困境及對策等方面對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進行了探討，提出了一些富有創(chuàng)造性的學(xué)術(shù)觀點，以饗讀者。