劉 　 猛

(貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

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山東臨朐縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的對(duì)策研究

劉 猛

(貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的水平還不高，流轉(zhuǎn)模式還不夠優(yōu)化。在剖析山東臨朐農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其中存在的問(wèn)題，并提出加快臨朐農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的新對(duì)策，為完善臨朐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供理論指導(dǎo)。

臨朐；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，事關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。截至2012年末，山東省臨朐縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了9 120hm2，占到了耕地面積的20.5%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革取得一定成效[1]。然而，臨朐縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革仍不成熟，同其他縣市區(qū)，特別是大城市相比，還存在很大差距。這就需要在分析臨朐縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究改革過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出解決對(duì)策，從而更好地推動(dòng)臨朐縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展。

1　臨朐農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革現(xiàn)狀

1.1相關(guān)政策、機(jī)制

1.1.1政府出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》

臨朐縣政府結(jié)合自身實(shí)際，2009年出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，尤其是農(nóng)地承包合同問(wèn)題，并建立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(后為縣、鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái))[2]。臨朐縣有關(guān)部門(mén)根據(jù)該意見(jiàn)，一方面下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證檔案管理工作的通知》，積極做好農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記工作[3]；另一方面通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求、登記、土地評(píng)估的信息，并提供政策咨詢(xún)等服務(wù)。

1.1.2健全仲裁、信訪(fǎng)和農(nóng)村資產(chǎn)資源交易機(jī)制

自2009年開(kāi)始，臨朐縣依法開(kāi)展好農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的職責(zé)和各項(xiàng)制度，并健全土地承包糾紛信訪(fǎng)案件的處理機(jī)制。在2012年建立縣農(nóng)村資產(chǎn)資源交易中心[4]，對(duì)包括農(nóng)村土地的交易流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的公開(kāi)、公平交易，從而盤(pán)活農(nóng)村資源。

1.1.3推進(jìn)農(nóng)村土地整理和村莊改造

2009年臨朐縣政府發(fā)布了《全面推進(jìn)農(nóng)村土地整理和村莊改造工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)在嚴(yán)格嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)不動(dòng)搖、節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)上，積極探索了加快土地整理和村莊改造的新途徑，進(jìn)一步發(fā)掘了土地流轉(zhuǎn)的潛力，取得了積極效果。其中，臨朐縣辛寨鎮(zhèn)根據(jù)該意見(jiàn)要求，截至2013年，共改造6個(gè)村莊，騰出600畝土地[5]。

1.2土地流轉(zhuǎn)改革模式

1.2.1村社與家庭農(nóng)場(chǎng)帶動(dòng)

臨朐縣采取村村合并成社的模式，將幾個(gè)村聯(lián)合，一般由兩三個(gè)村聯(lián)合組成村社。主要是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的村與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較差的村進(jìn)行聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)弱互補(bǔ)，促進(jìn)弱村土地流轉(zhuǎn)，提高土地綜合利用效率。臨朐縣還通過(guò)家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。到2014年末，臨朐已有注冊(cè)農(nóng)場(chǎng)50家，其中24家在2015年被評(píng)為縣級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)[6]，天潤(rùn)和天澤家庭農(nóng)場(chǎng)還在齊魯證券股權(quán)交易中心掛牌上市。

1.2.2特色農(nóng)業(yè)與龍頭企業(yè)帶動(dòng)

臨朐縣注重品牌力度的建設(shè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)?！笆濉逼陂g，臨朐縣建成26處現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，“三品一標(biāo)”認(rèn)證基地已有32.2萬(wàn)畝，大大推動(dòng)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)[7]。另外，臨朐縣利用農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)建立生產(chǎn)基地推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，截止到2013年已有市級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)45家，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地達(dá)到35.6萬(wàn)畝[8]。

1.2.3股份合作帶動(dòng)

臨朐縣在土地所有權(quán)不變的情況下，通過(guò)股份合作形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。首先，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，建立合作社，按照股權(quán)在合作社中所取得的收益進(jìn)行分配；農(nóng)民土地入股建立股份合作社后，合作社將土地流轉(zhuǎn)給有實(shí)力的企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)和村民進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

1.3土地流轉(zhuǎn)改革成效

1.3.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)增效，農(nóng)民增收

截至2012年末，臨朐縣簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同超過(guò)3萬(wàn)份，流轉(zhuǎn)面積已達(dá)9 120hm2，與2011年同期相比增加28%；其中，轉(zhuǎn)包6 106.67hm2、轉(zhuǎn)讓426.67hm2、互換1 126.67hm2、出租406.67hm2、股份合作573.33hm2，其他形式480hm2[1]。主要流轉(zhuǎn)方向?yàn)檗r(nóng)戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社和企業(yè)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民獲得雙重收入，除了土地流轉(zhuǎn)獲得的租金外，農(nóng)民通過(guò)在農(nóng)場(chǎng)工作獲得了工資收入。臨朐縣每年給予土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)逾2.4萬(wàn)元/hm2的租金，有的農(nóng)戶(hù)通過(guò)股權(quán)加入合作社到年底就會(huì)分紅，有的農(nóng)戶(hù)還進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)或者龍頭企業(yè)工作[1]。

1.3.2農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

臨朐縣將農(nóng)地流轉(zhuǎn)到各經(jīng)營(yíng)主體，從而形成了集約化管理、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等主體獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，經(jīng)營(yíng)規(guī)模得到升級(jí)，在生產(chǎn)流程中架起了一座由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)通向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的橋梁，實(shí)現(xiàn)了一家一戶(hù)的簡(jiǎn)單生產(chǎn)與整個(gè)社會(huì)市場(chǎng)相互配合與連接，加快了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。例如，月華大櫻桃專(zhuān)業(yè)合作社把轉(zhuǎn)入的土地作為生產(chǎn)基地，并提供產(chǎn)供銷(xiāo)一條龍服務(wù)體系，形成了自己的品牌，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷(xiāo)北京、上海等10多個(gè)城市。

1.3.3城市化進(jìn)程加快

農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)剩余的勞動(dòng)力。這些勞動(dòng)力通常會(huì)進(jìn)城務(wù)工，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，從而縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城市化進(jìn)程。臨朐統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，僅2012年一年臨朐縣新增農(nóng)村流出人口27 042人，多以青壯年為主，其中大部分人已將土地流轉(zhuǎn)且在城市工作和生活。

2　臨朐農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革存在的問(wèn)題

2.1干部群眾思想觀(guān)念滯后

部分農(nóng)民認(rèn)識(shí)不足。一是受傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，認(rèn)為土地是農(nóng)民的根，不能被丟掉，堅(jiān)決不流轉(zhuǎn)土地；二是懷疑政府政策不愿意流轉(zhuǎn)；三是認(rèn)為自己離開(kāi)土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不踏實(shí)而寧愿將土地荒廢擱置，一旦工作收入達(dá)不到預(yù)期還可以再去務(wù)農(nóng)，把土地作為最后謀生的手段。

部分基層干部沒(méi)有解放思想。一部分基層干部“認(rèn)老理”，認(rèn)為以前所堅(jiān)持的土地承包關(guān)系不能變，思想比較保守；另外一些干部對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策認(rèn)識(shí)不到位，難以區(qū)分土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用權(quán)之間的關(guān)系，不能有效開(kāi)展流轉(zhuǎn)工作；還有少數(shù)干部不作為，得過(guò)且過(guò)，任其自由發(fā)展。

2.2法律制度不完善

雖然我國(guó)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面有《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)，但是臨朐作為地方政府對(duì)這些法律法規(guī)執(zhí)行力度不夠，在土地承包合同管理方面，不能很好地對(duì)發(fā)包方、承包方的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管，使得流轉(zhuǎn)合同管理不規(guī)范，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記。另外農(nóng)地承包糾紛調(diào)處機(jī)制還不健全，存在著相關(guān)部門(mén)推諉扯皮現(xiàn)象。

2.3市場(chǎng)機(jī)制不健全

由于土地流轉(zhuǎn)的供求信息不好匹配，分散經(jīng)營(yíng)的流出方與那些需要土地的流入方之間缺乏信息聯(lián)系，再加上轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金沒(méi)有在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使在流轉(zhuǎn)過(guò)程中價(jià)格不一，容易產(chǎn)生矛盾，不利于土地的流轉(zhuǎn)。另外土地流轉(zhuǎn)的評(píng)估、咨詢(xún)、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)發(fā)展不足，已成立的專(zhuān)門(mén)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)效率不高，且主要職能是解決土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛問(wèn)題，市場(chǎng)功能不突出。

市場(chǎng)不健全致使農(nóng)地存在著許多無(wú)序的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。一是農(nóng)戶(hù)僅憑口頭協(xié)議就將自己不想種的土地流轉(zhuǎn)出去，且往往流轉(zhuǎn)給與自己親近的人，如親屬、鄰居，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中并無(wú)任何書(shū)面合同，存在糾紛風(fēng)險(xiǎn)；二是一些農(nóng)戶(hù)雖有合同意識(shí)，但簽訂的合同不規(guī)范，有的甚至瞞著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私自簽訂合同；三是農(nóng)戶(hù)簽訂的合同責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確，有些農(nóng)戶(hù)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還違法改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

2.4社會(huì)保障落后

在農(nóng)村，土地被農(nóng)戶(hù)看作是養(yǎng)老的保障。大部分的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為放棄了土地就沒(méi)有了根基，留著土地可以保障基本的生活，這從另一方面也反映了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體制還很不健全，農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋面還有限，農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療救治保障能力與水平還比較低，國(guó)家層面以及地方政府層面還未形成良好的社會(huì)保障體系，間接地影響了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。

3　臨朐農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革對(duì)策

3.1轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念

政府要充分動(dòng)員干部群眾，加強(qiáng)宣傳教育引導(dǎo)，提高他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。在宣傳土地流轉(zhuǎn)時(shí)要注重法律法規(guī)、經(jīng)驗(yàn)和典型的介紹，通過(guò)各種媒體、培訓(xùn)班、支部大會(huì)、政策講座等多種形式加以宣傳，使廣大農(nóng)民和基層干部真正了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理性、合法性，提高他們的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)，積極配合土地流轉(zhuǎn)，從而解放農(nóng)民視土地為保障的傳統(tǒng)觀(guān)念，增強(qiáng)基層干部農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工作水平，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍。

3.2完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度

臨朐縣應(yīng)在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政策的指導(dǎo)下，聯(lián)系地方實(shí)際，出臺(tái)配套措施切實(shí)規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)行為。按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本原則，在流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式等方面建立健全政策法規(guī)、機(jī)制，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各方當(dāng)事人在法律范圍內(nèi)有序流轉(zhuǎn)土地。此外，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，做好對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理。一方面健全合同管理體系，完善農(nóng)地承包合同糾紛調(diào)解機(jī)制；另一方面健全縣、鎮(zhèn)(街道)、村三級(jí)管理服務(wù)體系，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記管理工作，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序。

3.3積極引入市場(chǎng)機(jī)制

建立完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的配置作用，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。一方面，利用市場(chǎng)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，擬定轉(zhuǎn)讓費(fèi)指導(dǎo)價(jià)或租金，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；另一方面，加緊培育和發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的信息、咨詢(xún)、預(yù)測(cè)等服務(wù)系統(tǒng)，積極發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。臨朐縣還應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的市場(chǎng)職能，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3.4推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

要想使農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，就需要消除農(nóng)民心中的顧慮，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能。一是保障農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，切實(shí)保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)益；三是提供就業(yè)信息并開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；四是政府加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政扶持力度，以促進(jìn)農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)。

[1]張榮君.臨朐縣土地流轉(zhuǎn)取得的成效及建議[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013，(8).

[2]臨朐縣經(jīng)管辦.2009年工作總結(jié)[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201105/t20110515_232426.htm.

[3]馬勝全,尹國(guó)芹.山東臨朐縣規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作[N].中國(guó)檔案報(bào), 2014-03-27(2).

[4]臨朐縣經(jīng)管辦.臨朐縣農(nóng)村資產(chǎn)資源交易中心工作[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201301/t20130109_237441.htm.

[5]辛寨鎮(zhèn)人民政府.關(guān)于全面推進(jìn)土地整理和村莊改造工作意見(jiàn)[EB/OL].http://xxgk.Linqu.gov.cn/XZZ/20110 5/t20110515_232401.htm.

[6]臨朐縣經(jīng)管局.臨朐縣縣級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)公示[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201511/t20151104_332 588.htm.

[7]臨朐縣政府辦公室.2016年政府工作報(bào)告[Z].2016.

[8]張林,孫偉.關(guān)于臨朐縣特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展的幾點(diǎn)建議[J].山東紡織經(jīng)濟(jì),2014，(9).

[9]汪雪梅.關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的建議[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2015，(1).

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.009

2016-08-02

劉猛(1991—)，男，山東臨朐人，2015級(jí)政治學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。研究方向：國(guó)際政治與國(guó)際關(guān)系。

F301.2

A

1674-6341(2016)05-0021-02