李 占 賓

(中國社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

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基層治理的現(xiàn)實(shí)困境及法治化路徑

李 占 賓

(中國社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家是我國治國理政的總方略，其基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)和難點(diǎn)也在基層。在社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型變遷的大背景下，當(dāng)前基層治理面臨許多新問題和新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在基層治理實(shí)踐與法律制度安排的偏離。破解基層治理難題的根本路徑是法治化，基層治理法治化的著力點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾自治和依法治理的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持基層法治型黨組織、基層法治政府、基層法治社會(huì)一體建設(shè)，完善基層治理立法，加強(qiáng)基層法治文化建設(shè)。

基層治理；法治化；困境；路徑

在我國法治進(jìn)程中，黨中央確立了“全面推進(jìn)法治國家”的戰(zhàn)略部署，這一戰(zhàn)略部署的實(shí)施必須以基層為基本載體，把基層作為重中之重。基層作為國家和社會(huì)的重要細(xì)胞和組成單元，直接影響著法治國家建設(shè)的推進(jìn)步伐，并制約著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度，“全面推進(jìn)法治國家”要求“推進(jìn)基層治理法治化”。本文通過梳理社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下基層治理的矛盾和問題，剖析基層治理偏離法律制度安排的內(nèi)在原因，探討基層治理的基本路徑和基層治理法治化的具體步驟，從而為我國法治國家建設(shè)提出可行性建議。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型變遷背景下基層治理面臨的矛盾沖突

改革開放以來，我國基層發(fā)生了翻天覆地的變化，但我們也清醒地看到，基層群眾各種需求愿望日益增長、基層各種矛盾糾紛不斷增加、基層社會(huì)建設(shè)還有很多薄弱環(huán)節(jié)、基層治理任務(wù)非常艱巨繁重?；鶎又卫淼默F(xiàn)實(shí)實(shí)踐與法律制度安排的設(shè)計(jì)理想差距甚遠(yuǎn)，基層治理的實(shí)際運(yùn)作遭遇種種難題和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一系列突出的矛盾和問題，突出地表現(xiàn)為以下“三個(gè)不協(xié)調(diào)”。

一是基層政權(quán)與基層群眾性自治組織關(guān)系不協(xié)調(diào)?；鶎诱?quán)是我國最基層的政權(quán)組織，是中共執(zhí)政的基礎(chǔ)層級(jí)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是基層群眾實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會(huì)組織。根據(jù)村民自治制度的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(社區(qū))之間不是科層制意義上的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，而是平等的、相對(duì)獨(dú)立的“指導(dǎo)——協(xié)助”關(guān)系。然而“村治”在實(shí)施中相當(dāng)程度地體現(xiàn)了“鄉(xiāng)政”的意圖[1]。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)向來就把村(社區(qū))當(dāng)成自己的管理轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)包括民主選舉、重大決策、公共事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類補(bǔ)貼資金分配、民生事項(xiàng)辦理等都應(yīng)該由他們說了算，對(duì)村(社區(qū))安排部署工作，向來都是命令加強(qiáng)制，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為一級(jí)政權(quán)，具有一定的行政管理職責(zé)，擁有很多行政審批權(quán)限，村(社區(qū))群眾要申請(qǐng)五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、臨時(shí)救助、社保服務(wù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、高齡老人津貼、各類惠農(nóng)補(bǔ)貼，辦理土地證、宅基證、準(zhǔn)生證、戶口本、新生兒入戶、戶口遷入遷出、殘疾證、學(xué)生入學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)、黨員組織關(guān)系接轉(zhuǎn)等事項(xiàng)都需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)批準(zhǔn)，村(社區(qū))委會(huì)和群眾在思想認(rèn)識(shí)和慣性思維上一直把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)當(dāng)成他們的上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)。

二是基層黨組織與基層群眾性自治組織關(guān)系不協(xié)調(diào)?；鶎狱h組織在發(fā)揮黨的作用、貫徹黨的路線方針政策等方面具有舉足輕重的地位。在組織功能上，基層黨組織是基層各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是基層群眾選舉產(chǎn)生和認(rèn)可的自治組織，在組織功能上，負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)。按照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)界定，基層黨組織和基層群眾性自治組織之間是一種“領(lǐng)導(dǎo)——被領(lǐng)導(dǎo)”的協(xié)調(diào)關(guān)系，作為領(lǐng)導(dǎo)者，基層黨組織要支持和保障基層群眾性自治組織依照法律規(guī)定獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)，行使自治權(quán)，作為被領(lǐng)導(dǎo)者，基層群眾性自治組織要自覺地把自己納入基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下，在其領(lǐng)導(dǎo)下開展好各項(xiàng)工作。然而在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，村(社區(qū))黨支部片面認(rèn)識(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心這一概念，過于強(qiáng)調(diào)自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，不尊重村(居)委會(huì)的自治權(quán)力，包攬一切大小事務(wù)，橫加干涉屬于村(居)委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。而村(居)委會(huì)片面強(qiáng)調(diào)自治權(quán)力，認(rèn)為自己是群眾依法按程序選舉出來的，是群眾的真正代表，不認(rèn)同黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨支部的重大決策不執(zhí)行不貫徹，甚至抵制對(duì)抗。

三是基層群眾性自治組織與基層群眾關(guān)系不協(xié)調(diào)。在基層治理實(shí)踐中，基層群眾不信任基層群眾性自治組織，不信任基層干部，黨群干群關(guān)系緊張，主要表現(xiàn)在：其一，受基層政權(quán)、利益博弈、宗族勢力等因素影響，指定選舉、賄賂選舉、強(qiáng)迫選舉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，民意得不到正常表達(dá)，致使鄉(xiāng)村民主選舉的公信力下降。其二，有的基層干部把手中掌握的公共權(quán)力當(dāng)作謀求個(gè)人私利的工具，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，行賄受賄，吃拿卡要，貪占公物，攤派費(fèi)用，克扣補(bǔ)償，強(qiáng)奪民財(cái)，嚴(yán)重侵犯群眾合法權(quán)益。其三，有的基層干部作風(fēng)粗暴，橫行鄉(xiāng)里，憑借宗族勢力和裙帶關(guān)系，目無法紀(jì)，隨心所欲，欺壓百姓，打擊報(bào)復(fù)，引起群眾的強(qiáng)烈不滿。其四，有的基層干部為了追求“政績”，急功近利，工作浮躁，大搞形式主義、短期行為，對(duì)重大事項(xiàng)獨(dú)斷專行，聽不進(jìn)意見，對(duì)重大項(xiàng)目缺乏論證，倉促上馬，嚴(yán)重侵犯了群眾利益，給集體利益造成重大損失，甚至由于征地拆遷補(bǔ)償?shù)仍蜥劤扇后w性事件，造成極其惡劣的社會(huì)影響。

二、基層治理困境成因的法律分析

從現(xiàn)代行政和法律規(guī)制的角度來分析，造成基層治理中出現(xiàn)上述偏離法律制度安排和矛盾沖突的原因主要有以下幾點(diǎn)。

(一)基層治理的立法與基層社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)

首先，在基層現(xiàn)實(shí)中，“城鄉(xiāng)二元分治”的法律制度安排給基層社會(huì)帶來了許多障礙和制約，有的制度安排帶有根本性和全局性，如戶籍制度、所有制、分配制度、稅賦制度、教育制度、醫(yī)療制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等，成為造成目前城鄉(xiāng)巨大差距的罪魁禍?zhǔn)?，成為基層群眾?duì)國家制度不滿和心理失衡的重要說辭，也成為引發(fā)基層社會(huì)矛盾沖突和不穩(wěn)定問題的重要原因。其次，基層黨組織是基層黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的，其職責(zé)權(quán)限是黨內(nèi)法規(guī)賦予的，由于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的不銜接，造成基層黨組織與基層群眾性自治組織的法律關(guān)系界定不清楚，職責(zé)權(quán)限配置不規(guī)范。第三，基層群眾自治制度是我國最具特色和最有成效的自治制度，極大地推進(jìn)了中國基層民主政治的發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)中也表現(xiàn)出一些不夠完善和不能適應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展需要的情況。如民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的具體程序規(guī)范還不健全。第四，關(guān)于基層社會(huì)領(lǐng)域的法律規(guī)范還不完善，特別需要加快和完善在治安綜合治理、貪污腐敗、公共安全、環(huán)境保護(hù)、家庭暴力、矛盾糾紛化解等方面的立法。

(二)基層政府依法行政能力不強(qiáng)

當(dāng)前，中國基層治理存在的突出問題集中表現(xiàn)為基層政府的治理思維、治理方式與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化、多樣性構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的或潛在的對(duì)立、矛盾和沖突[2]。“上面千條線，下面一根針”。基層政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)及農(nóng)村(社區(qū))建設(shè)、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定、保障和改善民生等所有上級(jí)安排的工作事項(xiàng)和行政管理職責(zé)。受官本位思想的影響，面對(duì)繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，為了追求行政效率和應(yīng)和上級(jí)滿意，基層政府的治理思維和治理方式還仍然處于傳統(tǒng)的“命令-服從”治理模式，凡事以行政命令強(qiáng)制推行。此模式以社會(huì)秩序?yàn)閮r(jià)值取向，“壓制”是它最為核心的機(jī)制[3]?；鶎有姓囊罁?jù)主要是上級(jí)的政策、命令、指示和決定，行政決策也多是行政首長主導(dǎo)，走走內(nèi)部形式程序，基本上沒有建立公民參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等規(guī)范化、制度化的行政決策程序和機(jī)制。基層執(zhí)法司法人員普遍水平能力有限，執(zhí)法隊(duì)伍有待充實(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力重疊問題依然突出，執(zhí)法追責(zé)機(jī)制沒有建立，執(zhí)法程序不規(guī)范問題表現(xiàn)明顯，甚至知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

(三)基層政府給付行政能力不足

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型變遷，基層群眾的思想觀念、生產(chǎn)生活方式發(fā)生了深刻變化，價(jià)值追求日益多元，民主法治意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)生活條件改善的愿望越來越強(qiáng)烈，對(duì)精神文化的需求越來越多，對(duì)公共管理和公共服務(wù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)越來越高。尤其是21世紀(jì)之后,政府管理的事務(wù)越來越多,對(duì)公民“由搖籃照顧到墳?zāi)埂钡倪M(jìn)行全程的管理和照顧。這時(shí)政府的“生存”照顧不再限于公民危機(jī)情形下的救助,還包括公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供，通過社會(huì)保障避免公民基本生活受到影響，財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付等。這些給付行政又稱為福利行政,對(duì)于改善公民的生存狀況、提升公民福利具有重大作用[4]?，F(xiàn)代行政的主要標(biāo)志就是給付行政，但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將主要精力和大部分資源集中在了執(zhí)行上級(jí)各種指令，完成上級(jí)確定的各項(xiàng)目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)，疲于應(yīng)付各種檢查、考核，全力維護(hù)信訪穩(wěn)定。尤其是近年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的雙重壓力下，農(nóng)村基層政權(quán)面臨著權(quán)力“懸浮”“維穩(wěn)”異化、“與民爭利”的現(xiàn)實(shí)困境[5]。導(dǎo)致當(dāng)前基層治理的方式和能力顯然滿足不了基層群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要和期盼。

(四)基層群眾性自治組織自治能力不夠

基層群眾性自治制度為基層治理勾畫了基本框架，提供了基本遵循，有力地規(guī)范和推動(dòng)了以基層群眾自治為核心的基層民主發(fā)展。但是，在基層民主治理實(shí)踐中，基層群眾自治制度仍存在一些缺陷和不足，基層民主決策、民主管理、民主監(jiān)督形式主義嚴(yán)重，具體程序不完善，落實(shí)保障、責(zé)任追究和救濟(jì)機(jī)制缺失，基層群眾自治難以真正實(shí)現(xiàn)。第一，民主決策是群眾自治的集中體現(xiàn)和中心環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的提前和基礎(chǔ)。但事實(shí)上，民主決策制度規(guī)定得不到落實(shí)，重大決策事項(xiàng)群眾很少能夠參與進(jìn)去，民主集中制原則形同虛設(shè)，集體決策權(quán)被異化和取代。第二，民主管理是群眾共同參與公共事務(wù)管理實(shí)現(xiàn)自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但在基層實(shí)踐中，有的村(社區(qū))自治章程和村規(guī)民約缺失或形式化，有些村(社區(qū))事務(wù)管理既不讓群眾參與,也不向群眾公開。第三，民主監(jiān)督是制約行政權(quán)、維護(hù)群眾利益、實(shí)現(xiàn)群眾自治的制度保障，但在基層，民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，受制于群眾性自治組織，受制于個(gè)別干部，不能代表和反映群眾訴求，不能有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、法治化是破解基層治理困境的根本路徑

作為治國理政的基本方式，法治是中共認(rèn)識(shí)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理論結(jié)晶，是探索和把握社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律后形成的基本共識(shí)。按照法治發(fā)展的階段性和漸進(jìn)性，可以把法治劃分為兩種類型，即國家法治和地方法治。社會(huì)主義法治國家建設(shè)，離不開地方法治的具體實(shí)踐。為全面推進(jìn)依法治國，必然要求鼓勵(lì)并支持地方法治化，通過“先行先試”探索和創(chuàng)新中國特色社會(huì)主義法治發(fā)展模式[6]。基層治理是國家治理的重要組成部分，也是國家治理的最大難點(diǎn)。法治化是國家治理的根本路徑，也是基層治理的根本路徑。

基層法治建設(shè)是我國依法治國方略的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到國家法治的成敗。但從我國的國情來看，推進(jìn)基層法治是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就、一勞永逸。我們黨和國家始終十分重視基層法治建設(shè)。自改革開放以來，尤其是從我國將依法治國作為基本治國方略以來，基層法治建設(shè)推進(jìn)速度不斷加快，基層法治建設(shè)成效顯著。具體表現(xiàn)在：修訂完善了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)，相應(yīng)的地方性法規(guī)也進(jìn)行了修改完善，基層民主法制建設(shè)已經(jīng)形成體系，為依法進(jìn)行基層治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障；基層群眾自治制度不斷完善，基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度框架已經(jīng)形成，隨著基層群眾自治組織數(shù)量的增加，基本實(shí)現(xiàn)了自治組織全覆蓋，為推進(jìn)基層自治提供了重要保障；建立了覆蓋城鄉(xiāng)基層的社會(huì)保險(xiǎn)制度，合作醫(yī)療制度，社會(huì)救濟(jì)救助制度，老年人、婦女、未成年人、殘疾人權(quán)益保障制度，社會(huì)治安、社會(huì)組織、流動(dòng)人口、特殊人群、食品安全等公共安全管理制度，土地承包經(jīng)營、土地征收、房屋拆遷、勞動(dòng)糾紛、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處制度，為促進(jìn)基層和諧發(fā)展、維護(hù)基層安全穩(wěn)定起到了重要作用；公檢法司等行政機(jī)關(guān)逐步建立健全基層派出機(jī)構(gòu)，為基層群眾維護(hù)合法權(quán)益提供了較好的司法服務(wù)。總的來說，自改革開放以來，隨著有關(guān)基層的法律法規(guī)體系的形成，基層治理的法律實(shí)踐不斷豐富，我國基層治理開始步入制度化、法治化的軌道。但用客觀的眼光、理性的思維、法治的理念來看基層實(shí)踐，目前我國基層法治建設(shè)與依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)和要求相比還有一段距離，基層治理的法治化水平還比較低，還存在不少問題和不足。一是在立法方面，在基層社會(huì)領(lǐng)域中尚存諸多法律空白點(diǎn)，由于法律法規(guī)的調(diào)整，相應(yīng)的法律關(guān)系主要依靠制定政策和規(guī)范性文件來規(guī)范；由于部門利益和地方利益作祟，或者受地方立法能力和水平限制，下位法與上位法相沖突現(xiàn)象仍然存在；有些法律法規(guī)或者其中的有些具體條款已經(jīng)不再適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層治理的現(xiàn)實(shí)需要，亟待盡快進(jìn)行“立”“改”“廢”；在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面，基層探索出很多好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但是，對(duì)此只是通過規(guī)范性文件予以規(guī)范化和制度化，還沒有上升為法律規(guī)范。二是在行政執(zhí)法方面，由于我國行政管理體制改革不到位、基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位、基層法制機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法人員素質(zhì)相對(duì)較低、執(zhí)法力量相對(duì)薄弱、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不能得到有效保障，加上受傳統(tǒng)管制思維和行政方式的影響，基層政府依法行政能力不強(qiáng)，違法行政、隨意執(zhí)法等問題突出。三是在司法方面，基層司法機(jī)構(gòu)還沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，基層司法隊(duì)伍力量不足問題突出，基層警力和法官、檢察官配置嚴(yán)重短缺，難以適應(yīng)新的法治形勢發(fā)展需要，難以確保辦案質(zhì)量。四是在法治意識(shí)方面，基層干部整體上人治思維和官本位思想仍很嚴(yán)重，按制度辦事、依法行政的意識(shí)淡薄，習(xí)慣于“上有政策下有對(duì)策”，習(xí)慣于采用“土政策”“土辦法”，講人情，搞變通，甚至有法不依、知法犯法、執(zhí)法犯法、以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法?；鶎尤罕娢幕娇傮w較低，習(xí)慣于遇事找關(guān)系、走門路，遇到糾紛和沖突，不能夠正確運(yùn)用法律手段依法維權(quán)，要么忍氣吞聲不維權(quán)，要么“信訪不信法”，越級(jí)上訪，纏訪鬧訪，甚至采取極端手段和方式，造成群體性事件，走上違法犯罪的道路。

四、實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的理論邏輯和著力點(diǎn)

對(duì)于法治化，既可以從國家維度來界定，也可以從基層視角來解讀。從基層來看，所謂基層治理法治化，就是在“依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”目標(biāo)指引下，依法管理基層的一切社會(huì)活動(dòng)，依法規(guī)制基層社會(huì)主體的所有行為，使基層社會(huì)管理納入規(guī)范化、法治化軌道，完善基層治理體系，提升基層治理能力，最終實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[7]。要實(shí)現(xiàn)基層治理法治化就必須理清理論基礎(chǔ)和邏輯關(guān)系，找準(zhǔn)著力點(diǎn)和努力方向。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾自治、依法治理的有機(jī)統(tǒng)一

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層群眾自治和依法治理基層的根本保證。黨的十八大報(bào)告要求健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是基層最廣大群眾利益的代表，是帶領(lǐng)基層群眾實(shí)現(xiàn)自治的核心決定力量，基層群眾自治離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層群眾就無法成立自治組織，自治組織成立之后，仍然需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的政策是制定法律的指導(dǎo)方針，法律是黨的政策的具體體現(xiàn)，有關(guān)基層治理的法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下集中人民意志、按法定程序制定出來的，法律的實(shí)施也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下靠黨的政治優(yōu)勢和強(qiáng)制力來提供保障的。第二，基層群眾自治是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治理的基礎(chǔ)和目標(biāo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，就是要保障人民群眾依法管理自身事務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。如果黨的基層組織不支持群眾自治，就背離了黨的宗旨,就違背了黨的執(zhí)政目的?；鶎尤罕娨獙?shí)現(xiàn)自治就要依法進(jìn)行，按法律辦事。第三，基層依法治理是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾自治的基本方式和重要途徑。黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)主要通過執(zhí)政來實(shí)現(xiàn)，執(zhí)政就必須依法進(jìn)行，不依法執(zhí)政，就違背了黨的宗旨?；鶎尤罕娮灾尾⒎菬o所約束的自治，基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督也必須按照法律規(guī)定的途徑、方式和程序來實(shí)現(xiàn)。

(二)堅(jiān)持基層法治型黨組織、基層法治政府、基層法治社會(huì)一體建設(shè)

就國家治理體系而言，按照主體分類，包括政黨治理、政府治理和社會(huì)治理；按照層級(jí)分類，包括國家治理、地方治理和基層治理。國家治理現(xiàn)代化的核心要義是國家治理法治化。從國家層面來講，治理法治化就是要堅(jiān)持法治政黨、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。從基層來講，基層治理法治化就是要堅(jiān)持基層法治型黨組織、基層法治政府、基層法治社會(huì)一體建設(shè)。

1.建設(shè)基層法治型黨組織。任何組織或個(gè)人都不得享有超越憲法和法律的特權(quán)，法治政黨建設(shè)將成為構(gòu)筑社會(huì)主義法治國家的必然要求。建設(shè)法治政黨就必須將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，確保黨組織和個(gè)人的權(quán)力不能超越法律所賦予的權(quán)限；就必須要求各級(jí)黨組織遵守憲法和法律，堅(jiān)持依法執(zhí)政，依法領(lǐng)導(dǎo)立法，依法行使職權(quán)。法治政黨在基層的體現(xiàn)就是法治型基層黨組織。加強(qiáng)法治型基層黨組織建設(shè)與推進(jìn)基層治理法治化具有緊密聯(lián)系、不可分割的辯證關(guān)系。加強(qiáng)法治型黨組織建設(shè)是推進(jìn)基層治理法治化的重要前提和根本保障，而推進(jìn)基層治理法治化的過程，就是加強(qiáng)法治型黨組織建設(shè)的過程，是加強(qiáng)法治型黨組織建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和重要推動(dòng)力量[7]?；鶎狱h組織是黨在基層的基礎(chǔ)力量和領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織帶領(lǐng)基層群眾，支持群眾自治，管理基層事務(wù)。如果每一個(gè)基層黨組織都能成為法治型黨組織，那么在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，國家法律法規(guī)才能在基層得到有效落實(shí)，才能為基層治理法治化提供根本保障。建立完備而科學(xué)的農(nóng)村基層黨內(nèi)制度體系，形成制度倒逼機(jī)制[8]。

2.建設(shè)基層法治政府。一是基層政府要依法行政。要嚴(yán)格按照法律賦予的權(quán)力和職責(zé)行使行政權(quán)力，基層政府在行使行政權(quán)力時(shí)，要遵循職權(quán)和職責(zé)法定、程序和方式法定的原則，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不得為”。二是基層政府要科學(xué)民主決策。要建立健全群眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查的決策程序，避免和減少重大行政決策失誤。三是基層政府要嚴(yán)格公正執(zhí)法。要加強(qiáng)基層法治隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)基層執(zhí)法人員培訓(xùn)，提升基層執(zhí)法人員基本素養(yǎng)和執(zhí)法能力，嚴(yán)格遵循行政執(zhí)法程序，探索建立綜合執(zhí)法體制。四是要建設(shè)基層責(zé)任型政府。要按照權(quán)責(zé)相一致的要求，健全政府責(zé)任體系，完善追究問責(zé)和監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、監(jiān)督用權(quán)、違法必究。五是要建設(shè)基層服務(wù)型政府。要深化改革，轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新治理方式，加強(qiáng)基層政府基本公共服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)滿足基層群眾日益增長的物質(zhì)精神文化生活需求和利益訴求、公共服務(wù)需要。五是要發(fā)揮基層人大作用。要強(qiáng)化基層人大監(jiān)督職能，健全完善監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)和監(jiān)督手段，充實(shí)干部隊(duì)伍，提高工作人員素質(zhì)和能力，促使基層政府權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范、決策更加科學(xué)民主。

3.建設(shè)基層法治社會(huì)。一是要理順基層政府與基層群眾自治組織的關(guān)系。推行基層政府“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”制度，明確基層政府及其派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，厘清基層政府與群眾自治組織的權(quán)力邊界。二是要提高基層群眾自治能力。進(jìn)一步完善基層群眾自治治理結(jié)構(gòu)并構(gòu)建新型自治體系，以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、以基層群眾自治組織為主體，吸納社會(huì)各方廣泛參與。進(jìn)一步完善居民公約、村規(guī)民約，完善細(xì)化基層自治制度，探索建立重大行政決策程序，健全完善村務(wù)公開制度，充分調(diào)動(dòng)群眾監(jiān)督干部的積極性。三是要培育發(fā)展各類基層社會(huì)組織。社會(huì)組織在黨和政府聯(lián)系群眾時(shí)發(fā)揮著橋梁紐帶的作用，是社會(huì)矛盾的“緩沖器”和“潤滑劑”。培育發(fā)展農(nóng)民合作社、互助組、行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)合作組織和社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類社會(huì)組織，提高群眾的組織化程度。從法的演進(jìn)來看，法也呈現(xiàn)出多元化、社會(huì)化的趨勢，既有國家的制定法，也存在社會(huì)的法，如自制規(guī)范、行業(yè)規(guī)程等[9]。要鼓勵(lì)各類社會(huì)組織制定自律規(guī)范，依法加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)組織的引導(dǎo)和管理。四是要建立多元化的基層矛盾糾紛化解機(jī)制，分調(diào)動(dòng)各部門、各單位、各社會(huì)組織的積極性，建立暢通有序的基層群眾訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)、程序銜接的人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(三)完善社會(huì)治理立法

立法可以將頂層設(shè)計(jì)法治化，頂層設(shè)計(jì)可以通過立法而得到法律確認(rèn)。立法是社會(huì)治理法治化的前提，也是基層治理法治化的前提，只有通過立法才能將有關(guān)社會(huì)治理的科學(xué)的合理的頂層設(shè)計(jì)固定化、制度化、法治化，才能實(shí)現(xiàn)基層治理的有法可依。從國家層面來看，有關(guān)社會(huì)治理的立法應(yīng)該重點(diǎn)限制公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)力，確定公私權(quán)力的平衡配置和合理界線，達(dá)到公私權(quán)力的互相監(jiān)督、互相制約和有序互動(dòng)；確立理清各類社會(huì)治理主體的法律地位、職責(zé)權(quán)限、權(quán)力義務(wù)，進(jìn)一步明確界定基層黨委、基層人大、基層政府、基層黨組織、基層群眾性自治組織的職權(quán)范圍和相互之間的法律關(guān)系，形成權(quán)責(zé)明確、科學(xué)合理、有序銜接、良性互動(dòng)的社會(huì)治理體系；完善治理的規(guī)則機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、平等協(xié)商與協(xié)作機(jī)制，規(guī)范各類社會(huì)治理主體的權(quán)力運(yùn)行，建立完善必要的程序規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)治理過程的規(guī)范有序；完善各類社會(huì)組織自治制度體系，完善鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的政策措施，促進(jìn)社會(huì)組織健康持續(xù)發(fā)展；建立完善鼓勵(lì)支持各類社會(huì)治理主體、社會(huì)組織和社會(huì)各界在基層建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的政策措施，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極性，不斷滿足基層群眾日益增長的給付行政需求；完善基層群眾參與基層公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督的機(jī)制，暢通基層群眾表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益的渠道，建立健全以人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解為支柱的多元化的基層矛盾糾紛化解機(jī)制。

(四)加強(qiáng)法治文化建設(shè)

中國幾千年的封建社會(huì)歷史，造成“人治”文化根深蒂固，“重人治輕法治”“權(quán)大于法”的思想揮之不去。政府習(xí)慣于傳統(tǒng)的壓制管理、發(fā)號(hào)施令的工作方式，群眾則習(xí)慣于有人管著、找靠山罩著。因此，要實(shí)現(xiàn)基層治理的法治化，光靠科學(xué)合理的立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須徹底扭轉(zhuǎn)“人治”思想，讓“法治”理念深入人心，才能讓法治化真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。但是如何才能讓每個(gè)人“法治”理念內(nèi)化于心、外化于形，從根本上來講，就是要大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，培育社會(huì)主義法治文化，推動(dòng)全社會(huì)樹立“法治信仰”，讓每個(gè)人確立以法治為基礎(chǔ)的生活方式，自覺尊重憲法法律權(quán)威，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式處理一切問題，自覺對(duì)照法律規(guī)定規(guī)范自身言行，自覺按照法律規(guī)定辦事，自覺拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，引導(dǎo)全民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

基層治理是我們治國理政的重點(diǎn)和難點(diǎn)，如何才能把基層治理好成為近年來學(xué)界研究的重大課題。在依法治國的背景下，法治化為我們破解基層治理難題找到了一條具有根本意義上的方法和路徑?！爸卫砀锩贝呱卫砼c民主的相互交融，良性互動(dòng)[10]。基層治理法治化是推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，是我國實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，推進(jìn)基層治理法治化在某種意義意義上可以說是一場“基層治理革命”。在中國特色社會(huì)主義政治制度和法律體系框架下，要想保證基層治理法治化順利推進(jìn)并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾自治、依法治理的有機(jī)統(tǒng)一，必須堅(jiān)持基層法治型黨組織、基層法治政府、基層法治社會(huì)一體建設(shè)，必須完善基層治理立法，做好頂層制度設(shè)計(jì)，就必須加強(qiáng)基層法治文化建設(shè)，形成全民共識(shí)，凝聚全民力量。

[1]周挺.鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013:33.

[2]周慶智.基層治理:權(quán)威與社會(huì)變遷[J].學(xué)習(xí)與探索,2014(9)．

[3]章劍生.現(xiàn)代行政法基本原理[M].北京:法律出版社,2014:125.

[4]李國興.超越“生存照顧”的給付行政——論給付行政的發(fā)展及對(duì)傳統(tǒng)行政法理論的挑戰(zhàn)[J].中外法學(xué),2009(6).

[5]于建嶸.我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)亟需解決的幾個(gè)問題[J].行政管理改革,2013(9).

[6]付子堂,張善根.地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析[J].中國社會(huì)科學(xué),2014(11).

[7]方世南.以法治型黨組織建設(shè)推動(dòng)基層治理法治化[J].學(xué)習(xí)論壇,2015(4).

[8]王友平,張瑞,余沿良.農(nóng)村基層黨組織的家族化現(xiàn)象研究——以A村為例[J].黨政研究,2014(4).

[9]郭道暉.法治新思維:法治中國與法治社會(huì)[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2014(6).

[10]葉本乾,胡紅兵.治理民主使民主和服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來——基于成都市龍泉驛區(qū)基層治理的調(diào)查與思考[J].黨政研究,2015(1).

Dilemma and Path of Realizing Grass-roots Governance under the Rule of Law

LI Zhan-Bin

(Chinese Academy of Social Sciences,BeiJing 102488,China)

Promoting the rule of law and building a socialist country ruled by law is the general strategy of governing the country. When building a socialist country ruled by law, the basis, the emphases and the difficulties are at the grassroots level. Under the background of profound social transformation and changes, the current grass-roots governance is facing many new problems and challenges, the main reason of which lies in the deviation of the grass-roots governance practices and legal system arrangement. The fundamental path to crack the problems of grass-roots governance is under the rule of law. To achieve the grassroots governance under the rule of law, we should adhere to the organic unity of the Party's leadership, the masses of autonomy and the governance under the rule of law; we should persist to the integration of the law-based grass-roots party organizations, the law-based grass-roots government and the law-based grass-roots society; we should improve the legislation of grass-roots governance; we should cultivate the grass-roots culture.

grass-roots governance；the rule of law；dilemma；path

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.01.004

2015-07-01

D67

A

1000-2359(2016)01-0016-06

李占賓(1979—)，男，河北肥鄉(xiāng)人，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生，主要從事行政法學(xué)、法治政府研究。