張小虎（湘潭大學(xué)　法學(xué)院，湖南　湘潭　411105）

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探索與爭(zhēng)鳴：責(zé)任內(nèi)閣制在近代中國(guó)的傳播與影響

張小虎
（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

［摘要］相比總統(tǒng)制對(duì)近代中國(guó)立憲的影響，責(zé)任內(nèi)閣制在中國(guó)的發(fā)展似乎不那么一帆風(fēng)順。從清末立憲開始，內(nèi)閣制就因分權(quán)與制衡的完善而遭清廷棄用，只是在革命大局已定的情況下才在《憲法重大信條十九條》中有所涉及。民國(guó)初年，有關(guān)內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的爭(zhēng)論此起彼伏，《臨時(shí)約法》等規(guī)定了責(zé)任內(nèi)閣制的憲法性文件在實(shí)踐中執(zhí)行的不夠理想，總統(tǒng)冗權(quán)時(shí)有發(fā)生，責(zé)任內(nèi)閣制最終被具有責(zé)任內(nèi)閣制特征的“半總統(tǒng)制”所替代。

［關(guān)鍵詞］民國(guó)初年；責(zé)任內(nèi)閣制；《中華民國(guó)臨時(shí)約法》；工具性立憲

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一、責(zé)任內(nèi)閣制思潮傳播的理論基礎(chǔ)

責(zé)任內(nèi)閣制在中國(guó)的傳入來(lái)源于預(yù)備立憲運(yùn)動(dòng)，在五大臣出洋考察政治歸國(guó)后，官制改革成為了“仿行憲政”的第一步。此時(shí)，就有大臣對(duì)英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制進(jìn)行了介紹和闡釋。戴鴻慈和端方在1906年8月的《請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》中陳奏：“查東西各國(guó)無(wú)不有責(zé)任內(nèi)閣，責(zé)任內(nèi)閣者，合首相及各部之國(guó)務(wù)大臣，組織一合議制之政府，代君主而負(fù)責(zé)任者也。蓋中央政府實(shí)一國(guó)行政之總樞，一切政策從茲出焉。各部漠不相謀，則政策萬(wàn)難統(tǒng)一。故各國(guó)每由君主自擢首相，由首相推薦閣臣，一切施政之方，由閣臣全體議定，然后實(shí)施，而得失功罪，則閣臣全體同負(fù)其責(zé)?！苯宕耍麄冋J(rèn)為清政府在仿行憲政中“宜略仿責(zé)任內(nèi)閣之制，以求中央行政統(tǒng)一”［1］368。

隨后，戴鴻慈、端方等人就嘗試責(zé)任內(nèi)閣制的立憲改革繼續(xù)向清廷陳奏：“以軍機(jī)處歸并內(nèi)閣，而置總理大臣一人兼充大學(xué)士，為其首長(zhǎng)，以平章內(nèi)外政事，任國(guó)政責(zé)成。置左右副大臣各一人，兼充協(xié)辦大學(xué)士，為其輔佐，以協(xié)同平章政事，共任國(guó)政責(zé)成……而令各部尚書皆列于閣臣。此三大臣者，常與各部尚書入閣會(huì)議，以圖政事之統(tǒng)一，會(huì)議既決，奏請(qǐng)圣裁。及其施行，仍由總理大臣、左右大臣及該部尚書副署，使職權(quán)既專而無(wú)所掣肘，責(zé)任復(fù)重而無(wú)所諉卸，如此則行政之大本立矣。”［1］368-369可見，上述內(nèi)閣制的提議既有利于加強(qiáng)中央集權(quán)，使權(quán)責(zé)專一，又不會(huì)損害君主的權(quán)威，“所以必以閣臣負(fù)其責(zé)者，一則使之忠于職位，無(wú)敢倭斜以誤國(guó)，一則雖有缺失，有閣臣任之，則天下不敢怨君主，所謂神圣不敢干犯者此也。”［1］368-369對(duì)此，清政府在1906年11月7日頒布《內(nèi)閣官制及辦事章程》，采納內(nèi)閣責(zé)任制的建議，并正式設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣作為中央最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它由總理大臣、協(xié)理大臣和各部大臣組成，上述大臣則統(tǒng)稱為國(guó)務(wù)大臣，依照建議，他們的職責(zé)是“輔弼皇帝，擔(dān)負(fù)責(zé)任”。但是，由于清政府擔(dān)心責(zé)任內(nèi)閣制會(huì)使大權(quán)旁落，影響朝綱獨(dú)攬，直至1908年《欽定憲法大綱》頒布時(shí)，責(zé)任內(nèi)閣制度都未見實(shí)行。此舉引發(fā)了立憲派與地方官吏的強(qiáng)烈不滿，立憲派甚至借助咨議局組織了3次速開國(guó)會(huì)的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，各省督撫也大多支持開國(guó)會(huì)、建責(zé)任內(nèi)閣，在此情形下，清廷被迫于1910年11月4日發(fā)布上諭，同意先設(shè)立內(nèi)閣后召開國(guó)會(huì)，并于次年5月8日頒布了《內(nèi)閣官制》和《內(nèi)閣辦事暫行章程》，近代中國(guó)第一個(gè)責(zé)任內(nèi)閣宣告成立。

然而，第一個(gè)責(zé)任內(nèi)閣卻是徹頭徹尾的騙局，從13名國(guó)務(wù)大臣的來(lái)源上看，皇族5人、滿族8人、蒙古族1人、漢族4人，而且重要部門均為滿洲貴族所把持。立憲派和地方官僚所呼吁建立的限制封建皇權(quán)的責(zé)任內(nèi)閣居然變成了清王朝鞏固統(tǒng)治、加強(qiáng)中央集權(quán)的工具。于是，帶著失望和憤怒，各省咨議局的議長(zhǎng)和議員聯(lián)名上書稱：“皇族組織內(nèi)閣不合君主立憲公例，失臣民立憲之希望……與立憲國(guó)之原則相違反，國(guó)外報(bào)紙屢肆譏評(píng)……于東西各立憲國(guó)外開一未有之創(chuàng)例?！保?］577-578如此種種，體現(xiàn)了清廷企圖借實(shí)行“立憲”、組織“責(zé)任內(nèi)閣”之際，加強(qiáng)中央集權(quán)，強(qiáng)化滿洲貴族集團(tuán)權(quán)力的“良苦用心”；也決定了它不可能完全采用西方君主立憲國(guó)家的責(zé)任內(nèi)閣制的精神和原則，清廷所謂的“責(zé)任內(nèi)閣”只不過是借用了西方立憲國(guó)“責(zé)任內(nèi)閣”的軀殼而已，與真正憲政意義上的責(zé)任內(nèi)閣不可同日而語(yǔ)［2］87-89。

最終，在“辛亥革命”的局勢(shì)下，各省紛紛獨(dú)立以對(duì)抗晚清政府，于是《憲法重大信條十九條》被迫頒布，這部憲法性文件深得英國(guó)憲政文化之精神。一方面，為了限制封建皇帝的強(qiáng)權(quán)，它采用了英式君主立憲制的原則，虛君制使皇帝僅僅作為國(guó)家的政治象征而存在。另一方面，擴(kuò)大內(nèi)閣權(quán)力，吸收英國(guó)議會(huì)至上的原則，實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，并任命袁世凱為內(nèi)閣總理，內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)，建立國(guó)家權(quán)力分立與制衡的憲政體制?？墒乔逋⒌呐Σ]能讓其統(tǒng)治茍延殘喘，袁世凱也借內(nèi)閣總理之權(quán)組織新內(nèi)閣，擴(kuò)張勢(shì)力，逼宮迫使皇帝退位，最終成功竊取了資產(chǎn)階級(jí)革命的果實(shí)。近代中國(guó)首次真正意義上的責(zé)任內(nèi)閣制嘗試隨著清王朝的衰亡而失敗。因深知責(zé)任內(nèi)閣制將給最高權(quán)力帶來(lái)巨大限制的袁世凱，在其后的執(zhí)政和立憲中，時(shí)刻提防著實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制可能給自己帶來(lái)的權(quán)力限制?？梢哉f，正是責(zé)任內(nèi)閣制在清末立憲中的失敗以及袁世凱對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的排斥，決定了英美憲政文化中的責(zé)任內(nèi)閣制在近代中國(guó)將注定引發(fā)的爭(zhēng)議與沖突。

二、責(zé)任內(nèi)閣制的實(shí)踐在民國(guó)初年的幻滅

“辛亥革命”后，《中華民國(guó)臨時(shí)約法》將原《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》中確立的總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，相比《組織大綱》，《臨時(shí)約法》的主要特點(diǎn)在于增加了許多限制臨時(shí)大總統(tǒng)權(quán)力的條款，如“改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制，限制袁世凱獨(dú)裁；擴(kuò)大參議院的權(quán)力，與袁世凱抗衡；規(guī)定嚴(yán)格的修改程序，防止袁世凱擅自篡改?！保?］對(duì)于這種變化，有民國(guó)憲法學(xué)者指出：“《組織大綱》采總統(tǒng)制，而《臨時(shí)約法》則采內(nèi)閣制。這是一個(gè)較為重要的異點(diǎn)。這個(gè)異點(diǎn)的發(fā)展，乃由于約法制定時(shí)的政象?！保?］因?yàn)椋案锩h希望通過制定《臨時(shí)約法》，改《組織大綱》的總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，使袁世凱有位無(wú)權(quán)，制止其破壞共和的圖謀，因而有一定的‘對(duì)人立法’因素?！保?］基于文本分析，《臨時(shí)約法》構(gòu)建了一套兼采責(zé)任內(nèi)閣制特征的憲政體制，一方面，在權(quán)力構(gòu)架上徹底否認(rèn)了君主專制的獨(dú)裁統(tǒng)治模式，用權(quán)力劃分的方式保障“主權(quán)在民”的指導(dǎo)思想；另一方面，用責(zé)任內(nèi)閣來(lái)限制并預(yù)防總統(tǒng)制可能帶來(lái)的寡頭政治。因此，《臨時(shí)約法》按照美式三權(quán)分立與權(quán)力制衡的原則，希望建立一個(gè)議會(huì)制與責(zé)任內(nèi)閣制下的資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)，這是近代中國(guó)憲政探索中的又一個(gè)創(chuàng)造。然而，由于對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的認(rèn)識(shí)不足和實(shí)踐困惑，《臨時(shí)約法》在參議院與臨時(shí)大總統(tǒng)的權(quán)力均衡與制約上存在設(shè)計(jì)缺陷［6］：一方面，國(guó)會(huì)職權(quán)過大，造成了權(quán)責(zé)不均衡的現(xiàn)象?！杜R時(shí)約法》第三十四條規(guī)定：“臨時(shí)大總統(tǒng)任免文武職員。但任命國(guó)務(wù)員及外交大使公使，須得參議院之同意?！笨梢妰?nèi)閣所有的組成人員都必須經(jīng)由大總統(tǒng)提名后才能得到國(guó)會(huì)批準(zhǔn)上任。內(nèi)閣總理卻未獲得獨(dú)立的組閣權(quán)，從而造成內(nèi)閣選舉尤為困難、內(nèi)閣成員更迭頻繁，這也為總統(tǒng)操縱國(guó)會(huì)、軍閥干涉政局提供了機(jī)會(huì)，使責(zé)任內(nèi)閣制分權(quán)、限權(quán)的優(yōu)點(diǎn)未能完全發(fā)揮出來(lái)。另一方面，元首與內(nèi)閣的職權(quán)劃分不明朗，導(dǎo)致大總統(tǒng)與閣揆陷入了無(wú)止境的暗斗?！杜R時(shí)約法》第十九條規(guī)定了參議院的12項(xiàng)職權(quán)，第三十至第四十條規(guī)定了臨時(shí)大總統(tǒng)的職權(quán)。然而，二者間許多職權(quán)內(nèi)容相互重疊交叉，權(quán)力劃分不夠明確，致使總統(tǒng)與內(nèi)閣的斗爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生。

此后，臨時(shí)大總統(tǒng)與內(nèi)閣之間的矛盾日趨擴(kuò)大，并最終在唐紹儀內(nèi)閣辭職案中徹底爆發(fā)，使得責(zé)任內(nèi)閣制在民國(guó)初年的探索以失敗而告終。袁世凱上臺(tái)后，依據(jù)《臨時(shí)約法》任命唐紹儀為國(guó)務(wù)總理，然而，本以為會(huì)聽命于自己的內(nèi)閣，被唐紹儀認(rèn)真敬業(yè)履行內(nèi)閣職權(quán)的作風(fēng)所打破，甚至在一些重要問題的討論上，唐紹儀屢屢邀請(qǐng)蔡元培、宋教仁等權(quán)威參與議決，這種做法引起袁世凱極大的不滿。這導(dǎo)致了內(nèi)閣總理與臨時(shí)大總統(tǒng)的矛盾不斷激化，最終唐紹儀及其他四位同盟會(huì)內(nèi)閣成員集體辭職，以此抗議袁世凱對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制和《臨時(shí)約法》的破壞。

此外，由革命黨人、立憲派和北洋勢(shì)力所組成的責(zé)任內(nèi)閣自組建起就因政治派系之間的斗爭(zhēng)而效率低下，趙秉鈞掌內(nèi)務(wù)、段祺瑞掌陸軍卻均為袁世凱親信，蔡元培、王寵惠、宋教仁、陳其美分掌教育、司法、農(nóng)林和工商卻都為同盟會(huì)暗中爭(zhēng)權(quán)，熊希齡執(zhí)掌財(cái)政卻是立憲派的代言人。不僅總統(tǒng)與總理陷入爭(zhēng)斗，就連內(nèi)閣成員之間也是派系爭(zhēng)斗激烈，因此，沒能吸收責(zé)任內(nèi)閣制之精髓的中華民國(guó)第一屆責(zé)任內(nèi)閣僅僅成立兩個(gè)月便告夭折。

隨著唐紹儀內(nèi)閣的失敗，袁世凱再次以武力脅迫參議院通過了趙秉鈞組建的責(zé)任內(nèi)閣，在袁世凱的操縱下，趙之內(nèi)閣完全淪為大總統(tǒng)的輔政機(jī)構(gòu)，責(zé)任內(nèi)閣制開始變異。于是，在宋教仁的倡議下，同盟會(huì)改組為國(guó)民黨，宋教仁希望以政黨政治的方式爭(zhēng)取議會(huì)多數(shù)席位，從而組建政黨內(nèi)閣架空袁世凱的總統(tǒng)權(quán)力，再推薦湖北首義派系的黎元洪擔(dān)任大總統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)真正的責(zé)任內(nèi)閣。然而，剛剛完成國(guó)民黨改組工作的宋教仁在北上會(huì)見袁世凱并宣傳責(zé)任內(nèi)閣制的過程中，于1913年3月20日在上海火車站被刺殺身亡，革命黨人構(gòu)建責(zé)任內(nèi)閣制的美夢(mèng)最終破滅。

半年后，袁世凱任命熊希齡為國(guó)務(wù)總理，再次組建所謂的“名流內(nèi)閣”?？墒峭舸髩?、張謇、梁?jiǎn)⒊壬鐣?huì)名流完全無(wú)法對(duì)抗手握總統(tǒng)大權(quán)的袁世凱，而此次責(zé)任內(nèi)閣就在袁世凱的威逼利誘下替他完成了兩大夙愿：“一是在袁世凱解散國(guó)民黨和國(guó)會(huì)的命令上副署，二是在袁世凱頒布的《政治會(huì)議組織命令》上副署。正是這個(gè)‘政治會(huì)議’，產(chǎn)生了后來(lái)的‘約法會(huì)議’，并通過它‘合法’地撕毀了《臨時(shí)約法》，炮制了《中華民國(guó)約法》，徹底葬送了辛亥革命最后一項(xiàng)革命成果?！杜R時(shí)約法》所建立的責(zé)任內(nèi)閣制，至此壽終正寢了?！保?］

袁世凱死后，北洋軍閥各派攫取政權(quán)，相繼出爐皖系的段祺瑞內(nèi)閣及段祺瑞扶持的錢能訓(xùn)內(nèi)閣，周旋于直奉兩系間的靳云鵬內(nèi)閣、梁士詒內(nèi)閣、張紹曾內(nèi)閣、孫寶琦內(nèi)閣等唯軍閥馬首是瞻，看實(shí)力派軍閥眼色行事已是內(nèi)閣存在的基本條件。至1924年11月，馮玉祥發(fā)動(dòng)“北京政變”，賄選總統(tǒng)曹錕成了階下囚，內(nèi)閣瓦解，“豬仔國(guó)會(huì)”消散。至此內(nèi)閣制在形式上也不復(fù)存在了［7］。

三、責(zé)任內(nèi)閣制思想在民國(guó)立憲中的反復(fù)

“辛亥革命”結(jié)束后，中華民國(guó)建立起了以美式總統(tǒng)制為特征的資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)，用責(zé)任內(nèi)閣制限制即將繼任大總統(tǒng)的袁世凱的行政權(quán)力并防范其獨(dú)裁專制成了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》在政體設(shè)計(jì)上的主要思想?？墒恰杜R時(shí)約法》對(duì)元首與內(nèi)閣的職權(quán)劃分不清導(dǎo)致大總統(tǒng)與內(nèi)閣陷入了無(wú)止境的爭(zhēng)斗?？梢哉f，《臨時(shí)約法》未能在防止個(gè)人獨(dú)裁和專制復(fù)辟上發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從而造成了袁世凱等人對(duì)權(quán)力的壟斷，破壞了憲政精神。

在汲取了《臨時(shí)約法》中責(zé)任內(nèi)閣制限權(quán)缺陷的教訓(xùn)后，1913年的《中華民國(guó)憲法草案》（又稱“天壇憲草”）對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制進(jìn)行了改造，為了擴(kuò)充責(zé)任內(nèi)閣的權(quán)力，特意添加了“第七章，國(guó)務(wù)院”的規(guī)定。從“天壇憲草”第七十八條至第八十三條的內(nèi)容來(lái)看：其一，凸顯國(guó)務(wù)員的行政權(quán)力，使其對(duì)眾議院負(fù)責(zé)，以限制大總統(tǒng)。第八十一條規(guī)定“國(guó)務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對(duì)于眾議院負(fù)責(zé)。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他關(guān)系國(guó)務(wù)之文書，非經(jīng)國(guó)務(wù)員之副署，不省效力”。其二，國(guó)務(wù)總理在國(guó)會(huì)開會(huì)期由眾議院同意任命，在閉會(huì)期由國(guó)會(huì)委員會(huì)同意任命。第八十條規(guī)定“國(guó)務(wù)總理之任命，須經(jīng)眾議院之同意。國(guó)務(wù)總理于國(guó)會(huì)閉會(huì)期內(nèi)出缺時(shí)，大總統(tǒng)經(jīng)國(guó)會(huì)委員會(huì)中同意，得為署理之任命?！逼淙?，總統(tǒng)的行政權(quán)來(lái)源于國(guó)務(wù)員的贊襄。第五十五條規(guī)定了“中華民國(guó)之行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國(guó)務(wù)員之贊襄行之”。因此，“《天壇憲法草案》規(guī)定的國(guó)務(wù)員副署權(quán)，既分散了總統(tǒng)的權(quán)力，又加強(qiáng)了對(duì)總統(tǒng)行使權(quán)力的監(jiān)督，是資產(chǎn)階級(jí)防止總統(tǒng)獨(dú)斷專行最重要的籌碼?！保?］114可見，“天壇憲草”確定了國(guó)務(wù)院作為中央政府的地位，實(shí)際構(gòu)建的是一套責(zé)任內(nèi)閣制的憲政模式。然而，1913年的《中華民國(guó)憲法草案》還未正式頒行實(shí)施，就被北洋政府的法律顧問有賀長(zhǎng)雄、古德諾等人批判的一無(wú)是處。他們認(rèn)為用責(zé)任內(nèi)閣制對(duì)大總統(tǒng)的權(quán)力進(jìn)行限制不僅不利于治理亂世，反而增加了政治改革的風(fēng)險(xiǎn)，于是“天壇憲草”1914年被大總統(tǒng)獨(dú)裁制定的《中華民國(guó)約法》（又稱“袁記約法”）所取代。內(nèi)閣責(zé)任制的實(shí)踐失敗使袁世凱的總統(tǒng)大權(quán)得以凌駕于立法權(quán)與司法權(quán)之上，總統(tǒng)成為了行政權(quán)力的中心，權(quán)力分立與制衡的憲政體制被打破。

此后的十年間，總統(tǒng)制幾乎壟斷了北洋政府的立憲內(nèi)容。直至1923年直系軍閥曹錕以恢復(fù)“法統(tǒng)”為名，重新恢復(fù)《臨時(shí)約法》的效力，召開國(guó)會(huì)展開立法，并以賄選手段誘使國(guó)會(huì)議員們迅速制定通過了1923年《中華民國(guó)憲法》。這部“賄選憲法”再次構(gòu)建了以分權(quán)原則為基礎(chǔ)的責(zé)任內(nèi)閣制：

第一，規(guī)定中華民國(guó)之立法權(quán)由國(guó)會(huì)行之。規(guī)定“國(guó)會(huì)由參議院、眾議院構(gòu)成之”。國(guó)會(huì)的具體職權(quán)包括立法權(quán)、修憲權(quán)和憲法解釋權(quán)、財(cái)政權(quán)、彈劾權(quán)等。如，第一百零三條規(guī)定了國(guó)會(huì)與政府的立法提議權(quán)，“兩院議員及政府，各得提出法律案。但經(jīng)一院否決者，于同一會(huì)期，不得再行提出”。第一百三十六條和一百四十條規(guī)定了國(guó)會(huì)可以提議修憲，且由國(guó)會(huì)議員組成的憲法會(huì)議進(jìn)行修改解釋，“國(guó)會(huì)得為修正憲法之發(fā)議”“憲法會(huì)議，由國(guó)會(huì)議員組織之”等等。

第二，規(guī)定中華民國(guó)之行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國(guó)務(wù)員之贊襄行之。憲法第七十九條至八十九條規(guī)定了大總統(tǒng)的職權(quán)范圍，包括參與立法，發(fā)布命令，任命文武官員，統(tǒng)率海陸軍，外交宣戰(zhàn)、媾和、締約，宣布緊急狀態(tài)以及赦免權(quán)等等。與此同時(shí)，憲法第8章規(guī)定，國(guó)務(wù)院的行政機(jī)關(guān)協(xié)助大總統(tǒng)行使行政權(quán)，而國(guó)務(wù)總理之任命須經(jīng)眾議院同意。國(guó)務(wù)員雖協(xié)助大總統(tǒng)行政，卻對(duì)眾議院負(fù)責(zé)，同時(shí)國(guó)務(wù)員享有限制大總統(tǒng)的副署權(quán)，即，第九十五條之規(guī)定“國(guó)務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對(duì)于眾議院負(fù)責(zé)任。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他關(guān)系國(guó)務(wù)之文書，非經(jīng)國(guó)務(wù)員之副署，不生效力；但任免國(guó)務(wù)總理，不在此限”。從國(guó)務(wù)院協(xié)助大總統(tǒng)行政且國(guó)務(wù)員享有副署權(quán)來(lái)看，“賄選憲法”實(shí)際上再次將責(zé)任內(nèi)閣制作為了國(guó)家憲政探索的主要模式。

第三，規(guī)定中華民國(guó)之司法權(quán)由法院行之。規(guī)定最高法院院長(zhǎng)的任命須經(jīng)參議院同意，而且不再設(shè)平政院，一切案件均歸屬普通法院審理，“法院以法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟；但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限”。同時(shí)，第一百零一和一百零二條還規(guī)定了司法獨(dú)立原則，“法官獨(dú)立審判，無(wú)論何人，不得干涉之”。“法官在任中，非依法律，不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職”。

縱觀1923年《中華民國(guó)憲法》的憲政體制設(shè)計(jì)，它明顯繼承了《臨時(shí)約法》構(gòu)建限權(quán)政府、防止總統(tǒng)獨(dú)裁的特點(diǎn)。在法院、大總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的三權(quán)分立中，將立法權(quán)設(shè)置于權(quán)力的中心，以此保障國(guó)會(huì)的獨(dú)立性，對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力進(jìn)行了最大限度的限制。如禁止議員兼任國(guó)務(wù)員、廢止總統(tǒng)的緊急教令權(quán)、嚴(yán)禁總統(tǒng)撤銷國(guó)會(huì)委員會(huì)等，而且突出國(guó)務(wù)院的行政輔助權(quán)和國(guó)務(wù)員的副署權(quán)，以期實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力制衡。但是，由于北洋時(shí)期政治局面混亂，這種責(zé)任內(nèi)閣制最終淪落為軍閥武力強(qiáng)弱的對(duì)抗機(jī)制，決定總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系的不是憲法和法律，而是武力的強(qiáng)弱，這導(dǎo)致1923年“賄選憲法”中的責(zé)任內(nèi)閣制成了一紙空文。

此后的二十余年里，又先后經(jīng)歷了北洋政府的“工具性”立憲，20年代“私擬憲草”的高峰期，再到1931年《訓(xùn)政時(shí)期約法》所確立的國(guó)民黨一黨獨(dú)裁統(tǒng)治，最后到1946年《中華民國(guó)憲法》，總統(tǒng)制在近代中國(guó)似乎走入了困境。于是，我們可以看到在1946年的《中華民國(guó)憲法》中再次出現(xiàn)了類似于1912年《臨時(shí)約法》的責(zé)任內(nèi)閣制的政權(quán)設(shè)計(jì)。

1946年12月25日，國(guó)民大會(huì)三讀通過了《中華民國(guó)憲法》。作為中華民國(guó)最后一部憲法，該法在政權(quán)組織形式和國(guó)家憲政體制上沿襲了權(quán)力分立與制衡的原則：立法院是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，它相當(dāng)于英美民族國(guó)家的議會(huì)，其立法委員由人民選舉產(chǎn)生；監(jiān)察院是國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使彈劾權(quán)、監(jiān)察權(quán)和同意權(quán)，其檢察委員由各省級(jí)會(huì)議和民族自治區(qū)會(huì)議選舉產(chǎn)生；行政院是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，行政院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名后經(jīng)立法院同意任命，并需對(duì)立法院負(fù)責(zé)。如，立法院對(duì)行政院全體不信任時(shí)，行政院院長(zhǎng)或辭職、或提請(qǐng)總統(tǒng)解散立法院，但同一行政院長(zhǎng)，不得再提請(qǐng)解散立法院。根據(jù)上述分權(quán)制衡原則，相比先前數(shù)十年間的憲法文本，1946年《中華民國(guó)憲法》具有“修正內(nèi)閣制”的特征［9］。根據(jù)憲法第五章的規(guī)定，“行政院為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)……行政院院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之”。行政院向立法院負(fù)責(zé)，行政院院長(zhǎng)和各部會(huì)首長(zhǎng)可列席會(huì)議或到會(huì)備詢，但行政院院長(zhǎng)沒有解散立法院的職權(quán)。同時(shí)，第五十七條規(guī)定了行政院的具體職權(quán)及其對(duì)立法院負(fù)責(zé)的制度。即，“一、行政院向立法院提出施政方針及施政報(bào)告之責(zé)，立法委員在開會(huì)時(shí)，有向行政院院長(zhǎng)及行政院各部會(huì)首長(zhǎng)質(zhì)詢之權(quán)；二、立法院對(duì)于行政院之重要政策不贊同時(shí)，得以決議移請(qǐng)行政院變更之。行政院對(duì)于立法院之決議，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，移請(qǐng)立法院復(fù)議。復(fù)議時(shí)，如經(jīng)出席委員三分之二維持原決議，行政院院長(zhǎng)應(yīng)即接受該決議或辭職；三、行政院對(duì)立法院決議之法律案、預(yù)算案、條約案，如認(rèn)為有窒礙難行時(shí)，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，于該決議案送達(dá)行政院十日內(nèi)，移請(qǐng)立法院復(fù)議。復(fù)議時(shí)，如經(jīng)出席委員三分之二維持原案，行政院院長(zhǎng)應(yīng)即接受該決議或辭職。”［10］此外，第三十七條還賦予了行政院院長(zhǎng)和部會(huì)首長(zhǎng)以副署權(quán)，“總統(tǒng)依法公布法律、發(fā)布命令，須經(jīng)行政院院長(zhǎng)之副署，或行政院院長(zhǎng)及有關(guān)部會(huì)首長(zhǎng)之副署”。由此可見，1946年《中華民國(guó)憲法》對(duì)政權(quán)組織形式的設(shè)置體現(xiàn)出典型的內(nèi)閣制特征。不過，“立法院不能對(duì)行政院院長(zhǎng)進(jìn)行不信任投票，立法委員不得兼任行政官吏等規(guī)定，又使1946年《中華民國(guó)憲法》所規(guī)定的‘內(nèi)閣制’與英國(guó)和日本等國(guó)實(shí)行的議會(huì)內(nèi)閣制有所區(qū)別?！保?］425綜上，誠(chéng)如民國(guó)憲法之父張君勱先生所言：“若僅從靜態(tài)的制度層面考慮，我們認(rèn)為，1946年憲法規(guī)定的政權(quán)組織形式偏向‘內(nèi)閣制’，但增添了一些‘總統(tǒng)制’的特征，故可將其稱之為‘修正的內(nèi)閣制’。［11］”

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責(zé)任編輯：劉少霞

Exlorations and Discussions：Communication and Influence of Responsibility Cabinet System in Modern China

ZHANG Xiao-hu
（School of law，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

［Abstract］Compared with the influence of presidential system on constitutionalism in modern China，responsibility cabinet system seemes not to have been going smoothly in modern China. Ever since the late Qing Dynasty，responsibility cabinet system was abandoned by the imperial government of Qing Dynasty because of improvement of the powers separation and checks and balances. Responsibility cabinet system was only referred to in Article 19 of the Constitution Major Convictions under the foregone trend of the revolution. Rounds of disputes emerged between responsibility cabinet system and presidential system in early Republic of China. Provisional Constitution stipulated dissatisfactory implementation of the constitutional documents of responsibility cabinet system in practice，breeding the presidents' redundant power every now and then，and ultimate semipresident system replacement of responsibility cabinet system.

［Key words］early Qing Dynasty；responsibility cabinet system；Provisional Constitution of the Republic of China；instrumental constitution

［中圖分類號(hào)］K258

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1008-9438（2016）02-0010-05

收稿日期：2015-11-23

基金項(xiàng)目：教育部規(guī)劃項(xiàng)目“借鑒與移植：外國(guó)憲政文化對(duì)中國(guó)的影響”（11YJA820086）

作者簡(jiǎn)介：張小虎（1986-），男，湖南衡陽(yáng)人，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事外國(guó)法制史和憲政文化研究。