趙金波

?

地市級政府應積極探索第三方評估穩(wěn)步推進政府管理方式的重大創(chuàng)新

趙金波

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出立法領域引入第三方評估。2014年6月初，國務院辦公廳啟動全面大督查，并在自查和實地督查的基礎上，委托國家行政學院、中科院、國務院發(fā)展研究中心和全國工商聯(lián)4家機構分別對國務院重點推動的5項工作開展評估①，首次在國務院層面上引入對一些重點政策執(zhí)行情況的第三方評估，為評價決策提供了豐富真實、原汁原味的第一手情況，獲得了滿意的評估效果，也釋放出了第三方評估今后將會成為政府管理中的一個常態(tài)的強烈信號。

目前，眾多省級政府積極主動作為，在推進政府治理能力現(xiàn)代化、創(chuàng)新政府管理方式上進行新嘗試。湖南、江蘇、江西等省份在省級層面已經(jīng)陸續(xù)推出關于第三方評估的實施意見和辦法。湖南省在全國率先制定《湖南省全面深化改革第三方評估辦法》（試行），該辦法在2014年11月已經(jīng)湖南省委深改組討論通過，正待進一步修改后出臺。江蘇省政府辦公廳在2015年11月27日下發(fā)了《關于開展重大政策舉措第三方評估的實施意見》，在全國率先對開展重大政策舉措第三方評估的相關事項進行規(guī)范和明確。江西省《地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》自2015年8月1日起施行。

引入第三方評估對提高政府治理現(xiàn)代化，包括國家治理水平，是一種有意義的探索，對建立服務型政府、法治政府、有為政府也是不可或缺的，各個地市級政府應當積極探索第三方評估的方式，有效配合中央和省級政府來推進我國政府管理方式實現(xiàn)重大改革創(chuàng)新。

一、正確認識第三方評估在政府管理中的作用

一個科學高效的政府績效管理體系對加快政府職能轉變，建立服務型政府，提高政府公信力，具有積極意義。第三方評估作為公共政策評估中的一種類型，在我國政府管理創(chuàng)新實踐中被賦予了比西方更為寬泛的理解。第一方評估是指政府部門組織的自我評價；第二方評估是指政府系統(tǒng)內，上級對下級做出的評價，也稱為“督查”，這都屬于內部評價；第三方評估是指由獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，通常包括獨立第三方評估和委托第三方評估。第三方的主體可以是多樣的，包括受行政機構委托的研究機構、專業(yè)評估組織（包括大專院校和研究機構）、中介組織、輿論界、社會組織等多種。②大多數(shù)情況下，都是政府委托評估。評估主體的確定影響著評估結果的真實性和有效性，對平衡各方利益，提高政府執(zhí)政水平有重要作用。

政府部門傳統(tǒng)的考評方式，單純的政府督查導致評估主體單一，不論是上級對下級的考評，平級部門之間、同事之間的互評，還是自評等，都屬于內部評估，大體上多為聽匯報，查資料，看現(xiàn)場，搞調查，其中甚至不乏形式主義。雖然督查在一定程度上發(fā)揮了極大的促進作用，但由于督查本身缺乏技術支撐和標準，再加上各種因素下的督查獨立性不足，這些都在一定程度上使得政策執(zhí)行大打折扣，政策實施的預期目標和群眾的實際感受往往有較大差距，導致其得不到社會的一致認同和支持，影響評估結論的有效性，致使政府公信力下降，上級決策權威降低，從而使政府形象大打折扣。

打破原有的評估方式，改變既有的路徑依賴，提高政府績效評估的規(guī)范化程度，才能在治理方式上有所創(chuàng)新。第三方評估的介入，淡化了社會組織評估的行政色彩，以其獨有的獨立性、技術性、專業(yè)性、權威性、組織性，確保了評估結果的客觀性、公正性和科學性，能夠有效發(fā)現(xiàn)問題，找準癥結，得出客觀公正的結論，從而對癥出招，有利于增強社會組織評估工作公信力，為提高督查的效果提供制度性和手段性的支撐。

第三方評估以科學評估支撐科學決策，以科學決策引領科學發(fā)展。作為一種必要而有效的外部制衡機制，第三方評估在很大程度上能夠有效彌補政府部門自我評估存在的缺陷與不足，使得政策出臺前就有政策評估，最大程度防止一些不負責任的政策出臺，完善了政府績效評估體系，顯著提高了政府績效評估結果的客觀性和公正性，對合理配置社會資源、提升依法行政能力和工作績效、促進服務型政府建設，發(fā)揮了不可替代的促進作用，邁出了推進政府治理方式改革、打造現(xiàn)代政府的關鍵一步。

通過加強外部監(jiān)督，第三方評估可以進一步促進對政策落實的監(jiān)督、推動，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分開又相互制約的現(xiàn)代行政運行機制，對推進職能轉變，增強政府能力，提升政府治理水平，提高政府公信力，改善政府形象，樹立政府信譽，培育全新的政府管理理念具有重要意義，同時對政府重大決策民主化與科學化也具有開創(chuàng)性的意義。

當然，第三方評估為政府績效管理帶來積極作用的同時，也存在著發(fā)展不平衡、評估機構獨立性不強、專業(yè)化水平不高、績效指標體系設置不合理和評估結果運用不充分等問題，這些都要求加以注意，以進一步完善評估工作。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是真正完全中立的智庫數(shù)量很少。社會智庫的規(guī)模還比較小，智庫產業(yè)在我國仍有待壯大。雖然目前采用招投標的方式來選擇第三方評估機構，但是最后還是可能落到那些有研究能力、規(guī)模較大的官方和半官方的智庫身上。

二是評估質量有待檢驗。長期研究智庫的清華大學公共管理學院教授朱旭峰認為，“社會力量不見得能與決策者的利益剝離開，而體制內的評估者也可視為立場中立”，盡管體制外的第三方能夠盡量保證其獨立性，但是其評估的質量仍有待檢驗。

三是被評估方的配合程度。在評估的過程中，一些部門和地方很可能以“保密、沒有義務提供這方面資料”為由拒絕，那么即使機構完全獨立，最終的評估報告仍有可能是不全面的。

四是評估獲得資料的真實可靠性。部分地方政府和企業(yè)將第三方評估當作是反映自身訴求的好機會，往往提供的材料多于評估機構的要求，這不僅使評估工作聽到真話成為難題，而且還需要評估機構對材料進行進一步核實鑒定。

五是第三方評估機構缺乏監(jiān)管。第三方評估的評估過程不公開、不透明，導致難以提高評估的公信力和認可度。在缺乏誠信的環(huán)境中，評估機構可能會搞權錢交易，可能滋生潛規(guī)則，從而導致第三方評估失去意義。

二、有序開展地市級政府的第三方評估工作

在第一方執(zhí)行、第二方監(jiān)督之外，引入客觀中立的第三方評估，從明確任務到成立評估組再到評估方法的確立，第三方評估機構需要對采用的調查方法進行周密設計，通過走訪企業(yè)、實地考察、召開座談會、組織問卷調查等多種形式深入基層，發(fā)現(xiàn)最真實的問題，最坦誠地反映民聲，從而幫助政府發(fā)現(xiàn)問題、找到差距，推動政策實實在在地得到落實。

從國外的情況來看，第三方評估已經(jīng)成為基本常態(tài)和程序式表達，并因為客觀科學性而引導決策更科學、改革政策更符合實際、政策更好地落地，也最大化地實現(xiàn)了對政府自身的監(jiān)督。在我國的政府管理中，一些地方政府也探索實行了委托評估的形式，比如地方政府委托高校評估的“蘭州模式”，委托商業(yè)公司評估的“武漢模式”“杭州模式”、廈門“思明模式”等。但是這些委托評估形式大多數(shù)還不是真正的“模式”，因為它們的持續(xù)性、可復制性還不夠。③

雖然第三方評估并非新生事物，但其在我國也剛剛開始實施，相關的制度機制尚在探索之中，還達不到在各個層面不同領域全面推行的程度，地市級政府在加強第三方評估工作方面還有相當長的一段路要走。地市級政府應主動積極貫徹落實中央、省政府關于對第三方評估工作的要求，加強第三方評估，在評估主體、范圍、程序、過程、方法、結果等方面，提出符合本級政府的具體實施做法，出臺相應的指導性意見，完善相應的配套制度。結合當?shù)貙嶋H情況，不斷進行自我加強、改進與完善，充分發(fā)揮第三方評估在地市級政府管理方面的真正作用，不斷推動本級政府治理能力不斷提升，使第三方評估成為推動提高政府績效、落實政府政策的利器。

1.科學劃定評估內容

劃定第三方評估的工作范圍，全力配合省政府的工作部署，選取一些對省、市出臺的重大政策措施的實施情況，對社會影響力大、群眾關注度高的重要政策舉措的落實情況開展第三方評估工作。擇優(yōu)選擇評估機構。結合當?shù)貙嶋H，建議重點考慮高?；蜓芯繖C構專家評估模式和專業(yè)機構評估模式，深度參與政府委托第三方開展績效評估和管理工作，打造科學規(guī)范的第三方評估的特色模式。也可按照公開公平公正的原則，向社會公開評估的項目、內容、周期、評審流程、資質要求等，通過招標、邀標等方式，面向全國招標并由國家級的機構承辦。規(guī)范評估協(xié)議要求。對第三方評估機構的資質和人員提出相應的評估要求。在評估范圍、主體、評估者的資質、委托的方式、評估的公開等方面做出規(guī)范。明確第三方評估機構的服務內容、服務期限、權利義務、違約責任、評估驗收、合同兌現(xiàn)，通過合同等形式確立雙方的權利義務關系。

2.注重持續(xù)跟蹤評估

啟動優(yōu)勝劣汰的動態(tài)監(jiān)督管理模式，依據(jù)評估項目和要求，定期檢查第三方評估過程的相關資料記錄，調查了解第三方評估結果的社會認可度，確保評估流程規(guī)范有序，評估過程客觀公正。第三方評估機構應自覺接受評估對象和社會公眾的監(jiān)督，防范利益攸關方的干擾甚至收買，保證評估結果客觀公正獨立。合理運用評估結果。面向社會公開，接受社會監(jiān)督，通過網(wǎng)站和新聞媒體及時公開評估結果，提高評估工作透明度，加強評估結果的正確使用，促使政府部門結合評估反映出的問題，逐條研究、逐項分解，即知即改、自我糾錯，將評估結果作為政府績效管理和行政問責的重要參照依據(jù)。完善評估后續(xù)激勵政策，根據(jù)評估反饋劃分評估等級，建立獎優(yōu)罰劣的競爭機制，提高評估機構參評積極性，激發(fā)第三方評估整體活力。試點先行逐步推廣。第三方評估工作在絕大多數(shù)地市級政府尚屬于全新課題，沒有先例可循，尤其需要堅持先行試點，示范引導，探索路徑，創(chuàng)新突破，有計劃有步驟地組織實施，待積累經(jīng)驗后再擇機逐步擴大評估工作范圍，豐富評估內容。

3.建立資金保障機制

將第三方評估工作納入政府購買服務目錄，確保穩(wěn)定的經(jīng)費來源，保障評估工作順利開展。不斷拓展資金來源渠道，倡導社會力量對評估工作予以捐助，彌補資金不足。規(guī)范管理評估資金的使用，完善評估資金信用管理，有效提升資金使用效益。建立政策支持機制。在第三方評估工作過程中，政府應協(xié)助第三方評估機構，出臺相關政策，按規(guī)定提供評估所需要的政策文件、工作情況、數(shù)據(jù)資料等，為第三方評估工作開展提供最大力度的支持。④建立保密制度機制。與選定的評估機構和人員簽訂保密協(xié)議，未經(jīng)批準不得對外透露任何涉及評估工作的信息，不得接受任何媒體采訪或以個人名義對外發(fā)表與評估內容相關的言論和文章。嚴格遵守評估工作紀律，不得利用評估謀取不正當利益，不得弄虛作假、徇私舞弊。在整理評估素材時，要采取技術上的處理，保護好被訪人員。

4.加強組織領導

各級政府、各部門要高度重視第三方評估工作，將第三方評估列入重要工作日程，加快建立由主要領導牽頭、部門協(xié)同配合的運行機制，加強對相關重大事項政策第三方評估的組織領導與統(tǒng)籌謀劃，認真總結評估經(jīng)驗，推動重大舉措第三方評估工作有效開展，使第三方評估成為今后本級政府工作的常規(guī)機制。加大宣傳力度。多措并舉營造良好的輿論氛圍，提高第三方評估工作的公信力和影響力，征得廣大群眾的認可與理解，吸納更加廣泛的社會力量積極參與，進一步放大這一政府部門自我糾錯機制的社會效應，扎實有效推進地市級政府第三方評估工作開展，形成自下而上的制約監(jiān)督，使評估更加客觀、科學、實事求是、卓有成效。加強政府間的交流。加強地市級政府間關于第三方評估工作的學習與探討，就評估過程中出現(xiàn)的問題進行溝通交流，為更好地開展第三方評估搭建交流平臺，提升本級政府第三方評估工作的水平，促進地市級政府評估工作的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

三、穩(wěn)步推進地市級政府管理方式創(chuàng)新

只有扎實有效地深入推進地市級政府的第三方評估工作，才能打通從決策到落實的整個過程：從“最先一公里”到“最后一公里”，才能確保政令暢通、令行禁止，從而推動各項政策部署和政策措施盡快落到實處、取得實效，深化政府管理方式創(chuàng)新，推動政府治理能力不斷提升，實現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化。

1.逐步加快新型智庫的建設工作

發(fā)揮好新型智庫對重大政策的第三方評估作用，有效推動相關政策措施的落實，推動政策決策的科學化。創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制。通過將內部培養(yǎng)和外部引進相結合，重點培養(yǎng)關鍵性領域的領軍型人才，培養(yǎng)和吸納智庫所需的高端智囊人才、獨立研究型人才和新型綜合性人才，打造一批國內領先、國際知名的專業(yè)梯隊，提升智庫對優(yōu)秀人才的吸引力。鼓勵開展研究競爭。堅持實事求是、科學嚴謹、勇于創(chuàng)新的研究精神，形成既堅持原則又寬松活躍的研究氛圍，加大對優(yōu)秀研究隊伍與研究工作的支持力度，科學化管理，現(xiàn)代化運營，釋放更多潛力，提升軟實力，充分發(fā)揮新型智庫的智力支撐作用。積極培育評估機構。加強與地方院校、科研機構的合作，盡快扶持一批專業(yè)性強、有資質，在政策方面有較多研究，熟知重大政策，具有參與評估基礎和能力的評估機構，將更多社會化專業(yè)力量引入第三方評估；與國內外知名研究機構開展長期、有明確指向性的交流，形成研究合作網(wǎng)絡，對地方的改革探索、指導、幫助、梳理和總結經(jīng)驗和做法，進行更具有前沿性的研究，提出更具前瞻性的建議。

2.逐步建立第三方評估長效化工作機制

大力推進第三方評估的力度和廣度，大力加強第三方評估的制度化和規(guī)范化，充分發(fā)揮第三方評估的獨有作用。規(guī)范評估。第三方評估從無到有，再從有到優(yōu)，這是一個遞進的過程，評估只是其中的一個重要環(huán)節(jié)，評估本身不是目的，通過評估反映問題、改進工作才是最終的目的，只有規(guī)范化和制度化的第三方評估才能有效促進政府改革。普及評估。建立長效機制還需要多方面摸索實踐，積累經(jīng)驗，要及時總結第三方評估的工作規(guī)律，在實踐過程中不斷完善成熟，出臺相關指導性文件，通過政府的法律法規(guī)保障，推動第三方評估的規(guī)范化和普及化，保證第三方評估機構的獨立性，完善評估行業(yè)規(guī)則，建立監(jiān)管分離的行業(yè)發(fā)展機制，形成評估需求相匹配的制度體系，使開展第三方評估工作有章可循。全程評估。加強政府決策事前、事中、事后全過程的第三方評估，推動政策舉措進入“執(zhí)行—評估—改進—再評估—再改進”的良性循環(huán)，提高評估的質量。

3.逐步建立多重政府績效評估體系

科學高效的政府績效管理體系對加快政府職能轉變，建立服務型政府，提高政府公信力，具有非常重要的意義。健全監(jiān)督評價體系。要加大政策落實政府自查與第三方評估相結合的力度，力求評估主體多元化，評估過程科學化，增加評估的真實性和準確性，完善政府績效評估體系，改進政府績效評估實效。重視社會公眾評價。開啟大眾智慧，推進政府信息公開，提高社會與民眾參與度，暢通民意表達渠道，積極主動建言獻策，增強公眾對社會組織的關注，充分發(fā)揮社會力量的專業(yè)優(yōu)勢。關注服務創(chuàng)新模式。準確把握提高政府行政能力的新動力、新走向，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的特點與優(yōu)勢，實現(xiàn)公共服務的信息化、智能化、即時化，提高政府績效評價的效率和準確性，促進政府公共服務水平提升，幫政府找到差距，改進政府工作作風，進一步推進政府管理的改革創(chuàng)新。

引文注釋

①國家行政學院評估“取消和下放行政審批事項、激發(fā)企業(yè)和市場活力”的落實情況；工商聯(lián)評估“向非國有資本推出一批投資項目”；中科院評估“重大水利工程及農村飲水安全”。國研中心則承擔了兩項評估任務，分別是“加快棚戶區(qū)改造”和“實行精準扶貧”.

②第三方評估：以制度創(chuàng)新避免“自拉自唱”［N］.光明日報，2015-10-11..

③徐雙敏，翟玥.國外地方政府委托評估模式比較研究［J］.學習與實踐，2012（8）.

④貴州省辦公廳要求，在第三方評估工作過程中，如需提供幫助，各市、自治州人民政府，貴安新區(qū)管委會，省政府各部門、各直屬機構要積極給予支持，按規(guī)定提供評估所需要的政策文件、工作情況、數(shù)據(jù)資料等，為第三方評估工作開展提供最大力度的支持.

（作者單位：鹽城市人民政府研究室經(jīng)濟研究處）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.001