邢銘強(qiáng)（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

環(huán)境審計(jì)的制約因素分析及對策思考

邢銘強(qiáng)
（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

審計(jì)作為中國政府、經(jīng)濟(jì)組織開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的摘要重要職能，在保障中國經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高方面發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵性作用，但是長久以來中國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下使得環(huán)境審計(jì)工作長期處于停滯發(fā)展?fàn)顟B(tài)。隨著中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重新認(rèn)識(shí)環(huán)境審計(jì)工作對于促進(jìn)節(jié)能減排、提高資源利用效率都有非常重大的意義。拙文圍繞環(huán)境審計(jì)的不利因素展開分析，在剖析現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)存在的問題的基礎(chǔ)上，針對這些問題筆者總結(jié)自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并融合前輩的研究成果的基礎(chǔ)上提出自己的思考和見解，以期促進(jìn)中國環(huán)境審計(jì)的健康發(fā)展。

環(huán)境審計(jì)；制約因素；問題分析；對策探究

環(huán)境審計(jì)作為一國審計(jì)的重要環(huán)節(jié)，其對于保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提升積極效率都有不可忽視的隱形影響。在新中國建立初期的幾次經(jīng)濟(jì)政策失誤中，環(huán)境破壞非常嚴(yán)重，給我經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的后果，加上缺乏獨(dú)立的審計(jì)機(jī)制使得環(huán)境審計(jì)工作缺位造成環(huán)境破壞程度雪上加霜。中國環(huán)境審計(jì)工作在歷史上隨著對外開放從國外直接引入，在歷史上長期處于停滯、被遺忘狀態(tài)，究其緣由無外乎中國連基本的溫飽都沒有解決沒有物質(zhì)基礎(chǔ)作為開展審計(jì)工作都是空談。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)在改革開放后取得舉世矚目的成就，尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制在中國逐步確立為根本經(jīng)濟(jì)制度，市場化浪潮從根本上推動(dòng)審計(jì)工作的發(fā)展。但是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得斐然成就的同時(shí)也要看到其發(fā)展對于環(huán)境的破壞也是非常嚴(yán)重的，最近幾年在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)重的霧霾就是這種粗獷型經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的惡果。作為以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境之間關(guān)系協(xié)調(diào)的環(huán)境審計(jì)基于這樣的時(shí)代背景呼之欲出，成為拙文研究的對象。全文以中國現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)所處的基本環(huán)境入手，研究中國環(huán)境審計(jì)中所存在的基本問題，并提出一些筆者的見解和思考，以期對中國環(huán)境審計(jì)工作效率和水平的提高有所裨益。

一、環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀分析

審計(jì)是指由專設(shè)機(jī)關(guān)依照法律對國家各級政府及金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織的重大項(xiàng)目和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行事前和事后的審查的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。環(huán)境審計(jì)，顧名思義就是以經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之與環(huán)境的影響作為審計(jì)的對象，通過對濟(jì)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對于環(huán)境的造成影響進(jìn)行制約和監(jiān)督，以達(dá)到保護(hù)森林和土地資源、預(yù)防空氣污染和環(huán)境破壞。中國從上世紀(jì)七十年代開始在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也關(guān)注環(huán)境保護(hù)問題，國家通過頒布一系列的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)為環(huán)境審計(jì)工作打下了必要的法律基礎(chǔ)。從改革開放至今，中國環(huán)境審計(jì)無論是在學(xué)科建設(shè)、技術(shù)研發(fā)等等方面都取得斐然成就，特別是隨著中國社會(huì)對環(huán)境問題的關(guān)注度的逐步提升，環(huán)境審計(jì)工作越來越成為社會(huì)關(guān)注的一大焦點(diǎn)，也推動(dòng)了環(huán)境審計(jì)工作的發(fā)展。以國家審計(jì)署為代表的政府的機(jī)構(gòu)在日常行政科研活動(dòng)中積極開展環(huán)境審計(jì)工作，對促進(jìn)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展做出了卓越的貢獻(xiàn)，尤其是在1998年在審計(jì)署的推動(dòng)下編寫了中國審計(jì)工作的環(huán)境審計(jì)的法律藍(lán)本《環(huán)境審計(jì)》，為環(huán)境審計(jì)工作的開展打下了必要的法律和理論基礎(chǔ)。中國環(huán)境審計(jì)工作從誕生到現(xiàn)在依靠審計(jì)工作人不懈努力和艱辛的付出，在條件如此打不開局面的情況下，運(yùn)用審計(jì)手段在環(huán)境保護(hù)尤其是在工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)等開展環(huán)境審計(jì)評估，都取得了一定的成效。

中國環(huán)境審計(jì)工作在歷史淵源上的滯后性反映到現(xiàn)實(shí)生活中就是環(huán)境審計(jì)工作對企業(yè)和政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對于環(huán)境的影響評估缺乏實(shí)質(zhì)性的約束，如國有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中對環(huán)境造成的破壞每有一個(gè)批判的標(biāo)準(zhǔn)，加上其本身就是國有，在司法不夠獨(dú)立、法制法規(guī)缺失的情況下，環(huán)境審計(jì)工作形同虛設(shè)，對政府和企業(yè)都缺乏實(shí)質(zhì)性的約束，在大部分環(huán)境審計(jì)應(yīng)有的職能中環(huán)境審計(jì)因種種原因這些職能基本處于空白狀態(tài)。中國環(huán)境審計(jì)工作還沒有達(dá)到西方國家對促進(jìn)環(huán)境生態(tài)建設(shè)、保護(hù)生物多樣性的作用，更多的是處于被動(dòng)監(jiān)督審查，其職能更多的消極防范，而不是積極監(jiān)督引導(dǎo)。這樣的環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀既不利于中國在全國范圍內(nèi)開展環(huán)境審計(jì)工作，這些不利因素的存在極大的扼殺了中國環(huán)境審計(jì)工作的創(chuàng)新和發(fā)展，對中國環(huán)境保護(hù)和社會(huì)環(huán)保意識(shí)的崛起起不到任何實(shí)質(zhì)性的引導(dǎo)和保護(hù)作用，因此政府和社會(huì)都應(yīng)該對環(huán)境審計(jì)工作予以相應(yīng)重視。

二、環(huán)境審計(jì)工作中存在的主要制約因素

中國環(huán)境審計(jì)工作雖然在新的歷史時(shí)期賦予其更多的時(shí)代內(nèi)涵，使環(huán)境審計(jì)工作出現(xiàn)許多令人欣喜的良性變化，為中國環(huán)境審計(jì)工作打開新的工作局面注入了新的生命力和活力。如前所述，中國環(huán)境審計(jì)工作的改進(jìn)仍然有很長的路要走，其中存在的問題也異常嚴(yán)重，筆者結(jié)合自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)前輩所述得出了中國現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)工作中存在的主要問題。

（一）環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱使得整個(gè)社會(huì)、政府對環(huán)境審計(jì)認(rèn)識(shí)不足

目前現(xiàn)階段中國環(huán)境審計(jì)工作的開展仍然需要政府牽頭，帶動(dòng)民間獨(dú)立法人團(tuán)體參與到環(huán)境審計(jì)工作中，政府在中國環(huán)境審計(jì)工作中應(yīng)該在法律法規(guī)制定、審計(jì)技術(shù)引進(jìn)、理論研究、審計(jì)報(bào)告結(jié)果處理等等方面扮演引路人角色，并逐步引導(dǎo)民間環(huán)境審計(jì)工作的開展并培育出一批獨(dú)立而擁有較強(qiáng)實(shí)力的社會(huì)環(huán)境審計(jì)團(tuán)體。但是現(xiàn)階段中國社會(huì)以及政府機(jī)構(gòu)對環(huán)境審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，環(huán)保意識(shí)薄弱從根源上扼殺了環(huán)境審計(jì)工作開展的思想意識(shí)“源泉”，這樣的不利因素反映到現(xiàn)實(shí)生活中就是企業(yè)對環(huán)境審計(jì)工作都持不支持、甚至于抵制的態(tài)度，不配合環(huán)境審計(jì)工作的開展，廣大社會(huì)公民環(huán)保意識(shí)薄弱，不利于開展環(huán)境審計(jì)工作。最近幾年社會(huì)對環(huán)境保護(hù)的意識(shí)教育有所加強(qiáng)，但是人們?nèi)狈Νh(huán)保意識(shí)、環(huán)保知識(shí)缺失、參與環(huán)保活動(dòng)熱情不夠，環(huán)境保護(hù)沒法在社會(huì)上形成一股強(qiáng)烈的推動(dòng)潮流，使得環(huán)境審計(jì)的監(jiān)督引導(dǎo)職能得不到有效發(fā)揮

（二）法制和法規(guī)缺失，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)空白

法制法規(guī)的缺失可以說是中國環(huán)境審計(jì)工作中存在的做主要也是最為嚴(yán)重的問題，法制法規(guī)缺位使得環(huán)境審計(jì)工作的開展缺乏國家強(qiáng)制力的保護(hù)，及時(shí)在環(huán)境審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)問題，也沒有一個(gè)合乎法律的標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施，使環(huán)境審計(jì)工作成為一個(gè)只要報(bào)告、沒有起到任何引導(dǎo)作用的機(jī)制。中國在環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)體系現(xiàn)階段由六部環(huán)境保護(hù)法規(guī)，以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的十三部共計(jì)395項(xiàng)法律標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)建一套看起來完整的法規(guī)體系。但是中國現(xiàn)階段的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)現(xiàn)對于不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)而言，明顯存在漏洞，缺乏環(huán)境審計(jì)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的行為規(guī)范，缺乏一部專門的法律法規(guī)對環(huán)境審計(jì)工作加以規(guī)范。

（三）環(huán)境審計(jì)主體過于單一，政府牽頭對錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境審計(jì)工作難以從心

中國現(xiàn)階段的環(huán)境審計(jì)工作仍然倚重與政府牽頭，大部分環(huán)境審計(jì)工作由以審計(jì)署為代表的國家行政機(jī)構(gòu)開展，民間缺乏參與度。中國環(huán)境審計(jì)主體過于單一的原因筆者認(rèn)為是多方面的，除了政府機(jī)構(gòu)缺乏合作誠意以外，民間沒有參與環(huán)境審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件也是一個(gè)客觀原因。政府在環(huán)境審計(jì)工作中一家獨(dú)大的現(xiàn)狀使得政府在面對環(huán)境審計(jì)工作中錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境審計(jì)工作顯得力不從心，尤其是伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及環(huán)保意識(shí)的崛起，無疑加大了環(huán)境審計(jì)工作的難度，審計(jì)主體的單一化帶來的嚴(yán)重后果在今后的環(huán)境審計(jì)工作將得到凸顯。

三、提高環(huán)境審計(jì)工作效率和質(zhì)量策略研究

針對中國現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)工作中存在的主要問題，筆者將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理論上的研究分析，探討在中國現(xiàn)行審計(jì)環(huán)境的審計(jì)體制下如何才能更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)工作效率和水平的提高。

（一）健全法律法規(guī)體系，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)立法工作，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)信息化建設(shè)

健全環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)是適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高中國環(huán)境審計(jì)整體效率和水平的重中之重。中國現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)工作存在的諸多弊病都應(yīng)歸結(jié)于中國環(huán)境審計(jì)法制法規(guī)的缺位，使得中國環(huán)境審計(jì)工作無法可依，同時(shí)也使得環(huán)境審計(jì)報(bào)告缺乏強(qiáng)制力。必須加強(qiáng)立法工作，加快建設(shè)環(huán)境審計(jì)規(guī)范和評估標(biāo)準(zhǔn)制定，以立法的形式來確定環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容、范圍、方法，程序、具體操作標(biāo)準(zhǔn)等等，使得環(huán)境審計(jì)組織工作在環(huán)境監(jiān)督、管理中能夠擁有一定職權(quán)，充分發(fā)揮環(huán)境審計(jì)保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)的職能和作用。

在加強(qiáng)立法工作的同時(shí)要嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī)的執(zhí)行，使法律法規(guī)一經(jīng)制定對中國環(huán)境審計(jì)工作的開展起到一定的促進(jìn)和規(guī)范作用。加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)信息化建設(shè)步伐，通過新的信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)在審計(jì)技術(shù)上的突破與創(chuàng)新，豐富中國環(huán)境審計(jì)工作的具體操作工具，以期到達(dá)環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)效率提高。加快信息化建設(shè)步伐，需要整合現(xiàn)有審計(jì)資源，實(shí)行科學(xué)的審計(jì)管理體系，加快建設(shè)應(yīng)用系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源共享系統(tǒng)的建設(shè)，將在日常環(huán)境審計(jì)工作中的有關(guān)環(huán)境的所有數(shù)據(jù)納入到信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)信息的全程跟蹤，提高環(huán)境審計(jì)信息資源的利用效率。

（二）提高社會(huì)環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)環(huán)保意識(shí)教育與宣傳工作

中國公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)在最近幾年伴隨著中國社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境問題而生，尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的爆表式的空氣污染、惡臭熏天的江河湖泊給民眾生活質(zhì)量的提升帶來嚴(yán)重的不利后果而日漸使社會(huì)明白環(huán)境保護(hù)對于社會(huì)進(jìn)步的重要性。中國環(huán)境保護(hù)工作起步時(shí)間相對于西方而言較晚，公眾缺乏基本的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，整個(gè)社會(huì)對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)沒有得到相應(yīng)的重視。環(huán)境審計(jì)工作作為一種新的社會(huì)環(huán)境保護(hù)措施對于普通民眾而言無異于是新鮮事物，同時(shí)也缺乏更多的專業(yè)環(huán)境審計(jì)人員，中國社會(huì)從環(huán)境審計(jì)發(fā)展的角度來看還缺乏基本的發(fā)展條件。為此筆者認(rèn)為為建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)、促進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作的開展，必須加強(qiáng)對社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)的宣傳，加大對公眾、各級政府機(jī)關(guān)、企業(yè)團(tuán)體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)宣傳工作，為環(huán)境審計(jì)工作的開展打下必要的社會(huì)基礎(chǔ)。

提高社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)反映到現(xiàn)實(shí)生活中，我們可以采取的具體措施筆者認(rèn)為最有效的還是要通過上文已述的立法程序來引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、提升公民個(gè)人環(huán)保意識(shí)。例如淘汰落后產(chǎn)能、促進(jìn)新能源綠色產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展、培養(yǎng)公民垃圾分類意識(shí)等等，我們可供選擇的手段隨著社會(huì)的進(jìn)步而與日俱增。

（三）綜合運(yùn)用多種手段促進(jìn)環(huán)境審計(jì)主體多元化，引導(dǎo)民間積極參與其中

環(huán)境審計(jì)主體的多元化可以有效緩解中國現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)工作中出現(xiàn)的政府審計(jì)工作力不從心、審計(jì)需求與實(shí)際投入之間的巨大鴻溝。多元化的審計(jì)主體不僅僅在于緩解環(huán)境審計(jì)所面臨的壓力，通常而言政府工作缺乏創(chuàng)新性，其本職工作是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而生，但是環(huán)境審計(jì)工作卻要求不斷發(fā)展創(chuàng)新，唯有在不斷地發(fā)展創(chuàng)新之中才能找到引導(dǎo)社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)崛起的措施和方法，因此兩者之間存在不可調(diào)和的矛盾就需要引入多元化的審計(jì)主體機(jī)制。

多元化的審計(jì)主體的引入在提高中國環(huán)境審計(jì)效率方面將發(fā)揮更大作用，現(xiàn)階段中國環(huán)境審計(jì)主體的單一化，造成的一大嚴(yán)重后果就是審計(jì)主體缺乏獨(dú)立性，而環(huán)境審計(jì)活動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)一旦其缺乏獨(dú)立性則喪失其生命力，環(huán)境審計(jì)工作能夠有效地開展將成為一大疑問。

（四）加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)人員培訓(xùn)教育工作，提高環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)

中國現(xiàn)階段環(huán)境審計(jì)工作中存在的諸多問題很大程度上要?dú)w結(jié)于環(huán)境審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高，對環(huán)境審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)不夠全面和深刻，同時(shí)其道德素質(zhì)水平亟待提高，加上中國環(huán)境審計(jì)法規(guī)的缺失，使得環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員道德風(fēng)險(xiǎn)被無限地?cái)U(kuò)大。加強(qiáng)對中國環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員的再教育和再培訓(xùn)工作是提高中國環(huán)境審計(jì)人員綜合素質(zhì)的必要舉措，同時(shí)也是減少道德風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)違法風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員的再教育工作，除了專業(yè)技能和知識(shí)的培訓(xùn)工作外，還需要加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員的道德文化素質(zhì)，唯有通過專業(yè)技能和道德素質(zhì)教育的雙管齊下才能有效地達(dá)到提高環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員綜合素質(zhì)的目標(biāo)。

隨著中國工業(yè)技術(shù)和創(chuàng)新科技的不斷發(fā)展進(jìn)步，許多新的高科技專業(yè)設(shè)備運(yùn)用到環(huán)境審計(jì)工作中，這對于傳統(tǒng)的環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員而言無疑是一大挑戰(zhàn)，強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)人員再教育工作也是應(yīng)時(shí)代發(fā)展進(jìn)步所需。任何科學(xué)設(shè)備與落后的從業(yè)人員、管理體系之間，只是存其一，要么是更加高級的科學(xué)知識(shí)推動(dòng)管理水平和體制日臻精細(xì)、專業(yè)從業(yè)人員綜合素質(zhì)的提高，要么就是高階段的科學(xué)設(shè)備被白白浪費(fèi)，除此以外無他途。因而提高中國環(huán)境審計(jì)從業(yè)人員綜合素質(zhì)，加強(qiáng)再教育再培訓(xùn)工作是提高中國環(huán)境審計(jì)效率和水平的關(guān)鍵。

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Thought on Countermeasures and Analysis on Constraints of Environmental Audit

XING Ming-qiang
( Lanzhou University of Finance and Economics,Gansu Lanzhou,730000)

In order to safeguard China's economic growth and promote economic efficiency,audit,as the important function of carrying out economic activities or the summary of economic supervision of China's government and economic organizations,plays an irreplaceable key role.But,since China has long been under the planned economy,environmental audit is in the state of long-term stagnation of development.With the development of China's national economy,the recognition of environmental audit work has great significance in the promotion of energy conservation and efficiency of resource utilization.With the analysis on the unfavorable factors of environmental audit and the problems at this stage,this paper summarizes the experience and puts forward the author's thoughts and opinions based on the research results of predecessors,to promote the healthy development of environmental auditing in China.

environmental audit,constraint,problem analysis,inquiry for countermeasures

F239

A

1674-8891（2016）01-0047-03

2015-11-09

該文為《甘肅省審計(jì)監(jiān)督全覆蓋路徑研究》甘肅省審計(jì)廳2014至2015年度重點(diǎn)科研課題，課題編號為14SJT502。

邢銘強(qiáng)（1979—），男，甘肅會(huì)寧人，博士，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)槠髽I(yè)會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)。

謝雪蓮