馬宇飛

（1.云南大學公共管理學院，云南昆明650091；2.榆林學院政法學院，陜西榆林719000）

論黨政軍警民合力治邊體系

馬宇飛1，2

（1.云南大學公共管理學院，云南昆明650091；2.榆林學院政法學院，陜西榆林719000）

邊疆是個具有地理、政治、歷史、文化意義的動態(tài)性存在，而陸疆長期是中國邊疆治理的重心。中國陸地邊疆面積廣袤且治理生態(tài)特殊，這是構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的現(xiàn)實依據(jù)，同時，該機制的構(gòu)建又具有理論依據(jù)。此外，明晰合力治邊體系中各主體的角色定位，明確治邊體系在陸疆治理中的功能，有助于人們在深化正確認知的同時，更充分、有效地運用“合力治邊”的工具性手段，以達至中國陸地邊疆“善治”的目的。

黨政軍警民“合力治邊”；陸疆；陸疆治理

治國必治邊，邊疆是個具有地理、政治、歷史、文化意義的動態(tài)性存在，在中國邊疆發(fā)展史上，陸地邊疆長期是邊疆的主要形式。因此，陸疆治理構(gòu)成了邊疆治理的主要內(nèi)容[1]22。廣義上，當代中國陸地邊疆是指具有陸地邊境線的省級行政區(qū)的總和。分別是分布在中國領(lǐng)土邊緣的：黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西等九個省區(qū)。隨著長期持續(xù)的陸疆治理，使內(nèi)地與陸疆相鄰區(qū)域的異質(zhì)性逐漸減小，進而使內(nèi)地與陸疆的分界線向外漸次推移，隨之壓縮了傳統(tǒng)的陸疆范圍。因此，根據(jù)目前的實際，狹義上，將具有邊界線的邊境縣、市及生產(chǎn)建設兵團的團場確定為陸地邊疆是比較可行的。依據(jù)當代中國的行政區(qū)劃，全國現(xiàn)有陸地邊界的縣、旗、市和市轄區(qū)共有136個，新疆生產(chǎn)建設兵團的邊境團場共有58個，這192個縣一級的行政區(qū)域可以作為實施陸疆治理的基本區(qū)域。本文采用“廣義陸疆”的界定。另外，“陸疆治理”是一個運用國家權(quán)力并動員社會力量解決陸疆問題的過程。同時，這不是一個“去中心”化的治理過程，而是陸疆各級黨委和政府要承擔“元治理”的角色，即搭建多元治理的平臺，組織并引領(lǐng)各類陸疆治理的力量。

一、構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的依據(jù)

（一）構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的現(xiàn)實依據(jù)

上述陸疆區(qū)域空間上遠離國家的政治中心、經(jīng)濟中心和文化中心，表現(xiàn)出較特殊的治理生態(tài)：即邊疆、山區(qū)、貧困、民族，具體而言：自然地理環(huán)境相對惡劣，生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱；基礎設施相對落后，經(jīng)濟發(fā)展水平整體滯后，教育科技水平普遍不高，貧困面大；民族關(guān)系錯綜復雜，宗教信仰多樣且敏感，邊境地區(qū)治安形勢復雜、管控難度大，加之地緣政治和政治地理關(guān)系復雜，威脅國家安全的隱患多；邊疆社會發(fā)育程度低，治理體系不完善，治理能力有限等等。陸地邊疆的這一特殊治理生態(tài)，必然呼喚特殊治理方法的使用和模式建構(gòu)。而黨政軍警民合力治邊體系是中國陸地邊疆治理的一種重要工具性方法。

（二）構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的理論依據(jù)

1.治理理論

治理是各種組織或個人管理其共同事務的諸多方式總和，它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且釆取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。其基本特征：（1）治理的主體具有多元性，除政府外，還包括企業(yè)、社會組織和居民自治組織等，即強調(diào)把原來由政府獨自承擔的部分責任轉(zhuǎn)移給公民社會；（2）治理的權(quán)威可以是強制性的，但主要是同意自愿，多是協(xié)商性的；（3）治理的權(quán)威除源于國家法律，還包括各種不具有國家強制性的契約；（4）治理權(quán)力運行的向度，可以是自上而下，但更多是橫向的；（5）政府在管理社會公共事務方面可以而且應當使用多種方法與手段。以治理代替統(tǒng)治，是基于“政府失靈”和“市場失靈”雙重失靈。但“治理”不享有合法使用暴力的權(quán)力，也不能像市場對資源配置發(fā)揮決定性作用，因此，基于治理也可能會出現(xiàn)失靈，學界提出了“政府元治理”理論，即政府要提供基本規(guī)則，保證治理機制中多元主體行動目標一致，保證各主體的話語權(quán)，組織協(xié)調(diào)各主體訂立合約、遵守規(guī)則。

2.合作治理

恩格斯說，合作是許多人協(xié)作，許多力量溶合為一個總力量，即造就“新的力量”，這種力量和逐個力量簡單相加的總和有本質(zhì)差別。因此，合作所產(chǎn)生的整體力量要大于逐個力量簡單的相加。因此，合作治理：首先，基于中國陸疆特殊的政治、經(jīng)濟、社會、文化和自然地理等治理生態(tài)，基于協(xié)同精神將政府、社會、企業(yè)和陸疆各族民眾等多元分散型力量融合成一個目標與行動相一致的陸疆合作治理的組織體系。其次，憑借各治理主體各自資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和能力優(yōu)勢的兼容并蓄與優(yōu)勢互補，秉持互利、共享、平等、協(xié)商、妥協(xié)等合作精神，建立健全合作治理的規(guī)則制度體系；再次，在維護國家利益和陸疆各族群眾共同利益的目標指引下，陸疆合作治理中的各個主體，通過彼此之間物質(zhì)、能量和信息的“輸入—綜合—轉(zhuǎn)換—輸出”的循環(huán)往復，形成一個內(nèi)外結(jié)合、上下互動、閉合自如的陸疆治理合作治理系統(tǒng)。簡言之，即立足目標一致與合作精神，統(tǒng)合多元陸疆治理主體獨立發(fā)揮作用的分散資源，利用優(yōu)勢資源并挖掘尚未顯現(xiàn)的隱性資源，通過多元治理主體各自信息資源、技術(shù)資源和人力資源等治理要素的有機融合，不斷實現(xiàn)各類治理資源配置的帕累托改進，并趨向于帕累托最優(yōu)的資源配置狀態(tài)，同時亦在不斷優(yōu)化、最大化的整體性治理效能，最終實現(xiàn)陸疆的“善治”。

人類的實踐活動不同于動物的本能活動，其受人的主觀認識支配，認識尤其是真理性認識，可以使人類了解把握主觀和客觀相互作用的規(guī)律，指導人類自覺按照客觀規(guī)律，能動地、社會性地探索客觀世界、改造現(xiàn)實世界。“治理理論”和“合作治理理論”作為源于實踐的正確認識，又將反作用于實踐、指導實踐，此“實踐”形式之一，即黨政軍警民合力治邊體系。

二、黨政軍警民合力治邊體系的含義與角色分析

（一）黨政軍警民合力治邊體系的基本含義

黨政軍警民合力治邊體系是以國家邊防政策、邊境法規(guī)為依據(jù)，以興邊富民、固疆治邊、長治久安為目標，在地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導協(xié)調(diào)下，綜合黨政軍警民各自的職能作用，合力解決邊境地區(qū)各類突出問題，維護和保持邊境穩(wěn)定的秩序，營造良好的邊境地區(qū)經(jīng)濟社會環(huán)境，全面構(gòu)筑厚重穩(wěn)固的邊防長城。其具有如下特征：

1.黨政軍警民合力治邊體系的規(guī)范性

（1）理念設計上體現(xiàn)規(guī)范性：其是在陸疆各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導協(xié)調(diào)下，以國家邊防政策、邊境法規(guī)為依據(jù)，綜合黨政軍警民各自的職能作用，合力解決邊境地區(qū)各類突出問題。（2）實際運作上體現(xiàn)規(guī)范性：一是，搭建由各陸疆省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主導的綜合平臺，成立合力治邊領(lǐng)導小組，且將各級領(lǐng)導干部落實合力治邊的工作情況納入政績考核的范圍，即提供組織保障和人員保障；二是，陸疆各級政府將邊防業(yè)務經(jīng)費納入財政預算，劃撥專項邊防業(yè)務經(jīng)費用于邊境管控，即提供財力保障和科技保障。三是，陸疆各級黨委、政府分別下發(fā)“通知、意見、實施綱要、細則”等文件，制定合力治邊的目標責任制、責任倒查制、一票否決制、聯(lián)席（聯(lián)動）制等制度規(guī)范，即提供科學完備且長效性制度保障。

2.黨政軍警民合力治邊體系的互補性

黨政軍警民的合力治邊體系是一套互為補充的“組合拳”。各陸疆省份在黨政主導下，各職能部門共同參與、齊抓共管、明晰職責、理順關(guān)系、信息共享、協(xié)同作戰(zhàn)、整體性聯(lián)動、全民性聯(lián)防，形成各部門同力協(xié)作有機互補的綜治維穩(wěn)治理體系。例如，公安機關(guān)通過擬定或完善制度規(guī)范，明確不同警種的職能作用；解放軍邊防部隊通過聯(lián)席會議和情況通報等形式，實現(xiàn)與其他相關(guān)職能部門的互信互通、互幫互助；邊境各村屯寨通過“護村隊、聯(lián)防隊”、“警官擔任村干部”等形式，變公安邊防部隊一家的“獨角戲”為黨政軍警民的“大合唱”，變相關(guān)職能部門的“單打獨斗”為相互配合、優(yōu)勢互補的“彈鋼琴”。

3.黨政軍警民合力治邊體系的系統(tǒng)性

根據(jù)《公安邊防部隊邊防管控體系建設規(guī)劃》，黨政軍警民合力治邊體系是依托各管控主體的資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和能力優(yōu)勢，兼容并蓄、整合優(yōu)化現(xiàn)有的各類邊防管控資源，建立健全各項工作機制，形成統(tǒng)一領(lǐng)導、各方協(xié)調(diào)，反應迅速、資源共享、平戰(zhàn)結(jié)合、黨政軍警民一體化的管邊控邊治邊格局。即著力完善點線面相結(jié)合、人防物防和技防相融合、專業(yè)力量和群防群治力量相配合，推動形成“打防管控”一體化、系統(tǒng)化的邊防管控網(wǎng)絡。

（二）黨政軍警民合力治邊體系的角色分析

“黨”是黨委領(lǐng)導，主抓政治安邊，協(xié)調(diào)好、統(tǒng)籌好邊境地區(qū)治邊管邊的各支力量。中國政治權(quán)力運行實際呈傘狀，即執(zhí)政黨處于國家權(quán)力的頂端，這個最高權(quán)力自上而下地統(tǒng)率并指揮著行政、立法和司法等機關(guān)。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導國家和引領(lǐng)社會的“總舵手”，其通過思想引導、利益聚合、社會動員和組織保障等方式，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導核心作用。陸疆省份的各級黨委，通過黨政軍警民合力治邊體系，從宏觀層面整合潛藏在陸疆社會內(nèi)部外部的思想資源、人力資源和組織資源，壓縮不利于國家安全與陸疆繁榮穩(wěn)定的異質(zhì)資源，吸收并凝聚有利于國家安全和陸疆繁榮穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)資源。同時，合力治邊體系必須得到陸疆省份各級黨委在政治、組織與思想等方面的領(lǐng)導，通過“主心骨”各級黨委的強力支持，使得合力治邊體系中的政府、市場、社會和公眾等多元治理主體“各司其職、各盡其責”。

“政”是政府負責，陸疆省份各級地方政府要敢于并善于承擔陸疆治理的責任主體角色，根據(jù)黨委的指導，對政府內(nèi)部：圍繞信息化管控系統(tǒng)融合、信息情報共享、聯(lián)合執(zhí)法機制建設、矛盾糾紛化解體系構(gòu)建、維穩(wěn)救援機制強化等方面，加強橫向協(xié)調(diào)，組織協(xié)調(diào)各部門，以在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府內(nèi)部分別成立“合力治邊領(lǐng)導小組”為組織保障，強化綜治、維穩(wěn)、信訪和司法等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，變各職能部門的“單打獨斗”為相互配合的“彈鋼琴”。對政府外部：規(guī)范陸疆各省份市場體系的建設、促進民間組織有序發(fā)展、提升陸疆各族民眾的公民意識，循序漸進地挖掘并培育公共權(quán)力之外的陸疆治理的多元力量，為有效實施黨政軍警民的合力治邊體系奠定多元性主體力量?？傊?，“作為建構(gòu)社會管理體制的動力原點，政府的重要角色在于創(chuàng)造多元平等、互動參與、協(xié)同合作的公共價值，激活整個社會的多重要素，使之相互連接成為社會合作治理的網(wǎng)絡”[2]92。

“軍”和“警”是解放軍邊防部隊和公安邊防部隊，主抓軍事強邊、依法管邊，按照“分工負責、各司其職、相互配合、密切合作”的原則，一方面，解放軍邊防部隊和公安邊防部隊的協(xié)調(diào)配合，強化軍警各部門協(xié)調(diào)配合的“例會”制度，構(gòu)建軍警雙方“聯(lián)管聯(lián)控、聯(lián)勤聯(lián)動”模式，持續(xù)增強聯(lián)合管控能力。另一方面，解放軍邊防部隊與陸疆各省份省軍區(qū)、軍分區(qū)分別制定工作聯(lián)系制度，強化在邊界執(zhí)勤防衛(wèi)、邊境違法打擊等活動中的配合，公安邊防部隊與陸疆各省份海關(guān)、安全、國保、外事等單位建立情報信息分享研判體系，加強在專項整治、社會巡邏防控、堵截查控、反恐維穩(wěn)等工作中聯(lián)勤聯(lián)動。即軍警雙方與合力治邊單位建立協(xié)同作戰(zhàn)、多方聯(lián)動的扁平化、高效化綜合性“打防管控”體系。

“民”是人民群眾，堅持以各族民眾為基礎，廣泛發(fā)動陸疆各族民眾守邊護邊，促使其愛邊固邊，形成人人是衛(wèi)士、家家是哨所、村村是堡壘、處處有防范的“聯(lián)防聯(lián)治”模式和“參與型”邊境邊防管控格局?！爸鲝埞窬竦睦碚摷叶颊J為，見多識廣、充滿活力的公民是有效的政府管理的基礎所在”[3]37。因此，要深入推進陸疆地區(qū)群防群治的力量建設，在各邊境村屯發(fā)動群眾建設“十戶聯(lián)防”“護村隊”“聯(lián)防隊”“護寨隊”等隊伍，調(diào)動群眾參與邊境管控積極性，定期召開群眾治安聯(lián)席會，通報各邊境轄區(qū)的治安情況，以便有針對性地做好各項預防措施。

黨政軍警民合力治邊體系中所呈現(xiàn)的多元性治理主體角色，契合奧斯特羅姆的多中心秩序集體治理理論：即在政府秩序和市場秩序之外，還存在著社會運轉(zhuǎn)的多中心秩序，對各類公共事務可以采用多種組織和多種機制實現(xiàn)治理。這也符合黨的十八大報告精神：即圍繞構(gòu)建有中國特色的社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制；加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理體制。

三、黨政軍警民合力治邊體系在陸疆治理中的功能

（一）實現(xiàn)治安管控的常態(tài)化、高效化，建設平安陸疆

習近平在第五次“邊海防”工作會議上指出：“要發(fā)揮軍警民聯(lián)防的特點與優(yōu)勢，發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，不斷增強新形勢下防衛(wèi)管控能力”。黨政軍警民合力治邊體系正是適合當下世情、中國國情、陸地邊疆省情，能夠發(fā)揮軍警民聯(lián)防的特點與優(yōu)勢，且經(jīng)過實踐檢驗過的有效機制。平安陸疆的核心是陸疆防務，正如費孝通所言：“在兩千多年的時間里，有一個重要的歷史現(xiàn)象：天下未亂邊先亂，天下已定邊未定。觀察陸疆治亂興衰，可知國家統(tǒng)一還是分裂，國力強盛還是貧弱，民族和睦還是紛爭，都有邊防有著密切的聯(lián)系”[4]8。

在保境安民、社會治安、綜合治理，即平安邊疆建設方面：該機制能夠（1）推動形成統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)合力、資源共享、平戰(zhàn)結(jié)合、反應迅速、軍警民一體的依法管邊、控邊和治邊的格局。（2）堅持整體防控與專項打擊相結(jié)合、包保與聯(lián)保相結(jié)合，強化合力治邊行動的整體效能，創(chuàng)新邊境社會綜合治安管控模式，完善治安防控體系。（3）堅持源頭治理與應急處置相結(jié)合，強化風險預警評估并及時修訂各項應急預案，深入排查化解矛盾，適時開展聯(lián)合清查和應急演練，提升應急處突能力，力爭實現(xiàn)第一時間掌握信息、第一時間報告情況、第一時間推動化解。（4）堅持宣傳教育與打擊懲戒相結(jié)合、管理與服務相結(jié)合，讓各陸疆轄區(qū)種族民眾居家更安心、出行更放心、生活更舒心，使陸疆各族民眾齊心協(xié)力、奮力發(fā)展，推進平安邊疆建設。其具體做法有：一是陸疆省級政府成立了黨政軍警民“合力治邊”領(lǐng)導小組，每月召開一次例會；成立了“合力治邊”聯(lián)合指揮中心，每季度召開一次“合力治邊”形勢分析、工作部署會。二是強化群防群治工作，在陸疆各邊境縣綜治辦增設“督察室”，并選配搭建負責網(wǎng)格化社會治安巡邏的專職治安員隊伍，其分布在縣城各社區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點治安地區(qū)，且在社會治安特別復雜的地區(qū)加設“民兵邊防駐勤哨所”；各邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府：一方面，在組建“相應的綜治辦事機構(gòu)”的同時，全力配合各戍邊部隊和邊防派出所開展工作，全力支持警務建設、執(zhí)勤卡點建設等。另一方面，加大宣傳力度，教育陸疆各族民眾提高防范意識和自我保護意識，自覺遵守邊境管理法律法規(guī)，使其在了解邊境管理工作的同時，能夠積極參與陸疆維穩(wěn)、護邊工作。在陸疆各村（寨）和社區(qū)增設“綜治維穩(wěn)”工作站，在行政村建立“民兵義務巡邏隊”和“護村隊”等隊伍，并視情況設立“警務室”，以進一步加強巡護能力。例如，2014年，公安邊防部隊基于維護邊境地區(qū)安全穩(wěn)定的職責，依托“黨政軍警民五位一體合力治邊體系”深入推進邊防管控體系建設。全年走訪群眾732.8萬戶（2391萬人），建立幫扶對子1.01萬余個，動員社會力量解決群眾現(xiàn)實困難3.3萬起，為群眾做好事實事27.3萬件。建立完善“邊境110、護邊員、路長、蒙古包哨所、牧民哨兵”等各具特色的群防群治組織2.2萬個，先后協(xié)助查破案件1萬余起、抓獲違法犯罪嫌疑人8000余人。推動“聯(lián)合調(diào)解”模式，實施重大矛盾基礎調(diào)查和社會矛盾化解攻堅，全年共推動邊防地區(qū)98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了1361個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心、邊防地區(qū)90%的村居建立了調(diào)解組織1萬余個，化解各類矛盾糾紛5.84萬余起，化解率達97%，其中重大社會矛盾化解276起、穩(wěn)控383起。公安邊防轄區(qū)的行政村，有36%實現(xiàn)刑事案件零發(fā)案、25%實現(xiàn)治安案件零發(fā)案、54%實現(xiàn)零上訪。

（二）優(yōu)化社會管理和公共服務，建設幸福陸疆

中國現(xiàn)代化之路不同于西方：西方走的是“社會造國家，國家造政黨之路”，而中國走的是“政黨造國家，國家造社會之路”。借用亨廷頓的觀點：現(xiàn)代化國家所需要政治安定需要國家公共權(quán)威來保障，公共權(quán)威又植根于強大的政黨，即強大的政黨以強有力的組織力量保證了公共權(quán)力運行的權(quán)威性。而“黨建國家”的重要特征是：政黨在掌握國家政權(quán)的同時成為整個社會的中心。正如福山的觀點，秩序良好的社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責制，其中強政府是首位，而強大的政府正是中國家最重要的發(fā)展優(yōu)勢。后發(fā)展地區(qū)，如中國陸疆地區(qū)，在遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的前提下，更不可忽視“政府主導”這只“看得見的手”的巨大作用。而“合力治邊”體系中，陸疆各級黨委和政府承擔的正是“元治理”的角色。

但這里并非倡導“全能型政府”，陸疆各級黨委和政府要“有所為，有所不為”，不能既當“裁判員”又當“運動員”，其職能范圍界定于市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務等領(lǐng)域，黨政軍警民的合力治邊體系正是上述陸疆各級黨委和政府職能優(yōu)化的具體體現(xiàn)。

其所呈現(xiàn)的合作治理理念，要求維護穩(wěn)定與服務民生相結(jié)合：維護穩(wěn)定方面，解放軍邊防部隊、公安邊防部隊擔負邊境一線、二線治安防控任務，邊防派出所負責邊境治安管理，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)屯寨負責“群防群治”的開展；服務民生方面，推進“警官兼任村干部”工程、創(chuàng)建“愛民固邊”模范村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市），實施“關(guān)愛困難兒童、幫扶弱勢群體和特殊人群”工程，參與“興邊富民”工程等?！昂狭χ芜叀斌w系在護邊固邊、守邊穩(wěn)邊、管邊控邊，筑牢陸疆社會穩(wěn)定根基的同時，又愛邊興邊、強邊富邊，跟進服務陸疆地區(qū)的開放開發(fā)，關(guān)注民情、服務民生，優(yōu)化陸疆各級政府社會管理和公共服務職能，整合并優(yōu)化了各方資源，提升了陸疆各級政府的行政效率和社會治理效益，推動了陸疆地區(qū)經(jīng)濟與社會的持續(xù)發(fā)展，不斷提高陸疆地區(qū)各族民眾的生活滿意指數(shù)，推進了幸福邊疆建設。

（三）體現(xiàn)黨執(zhí)政宗旨和軍警民團結(jié)，建設和諧陸疆

一切為了人民，一切依靠人民，堅持群眾路線是中共的優(yōu)良傳統(tǒng)。中共之所以能夠由小到大、由弱到強，原因之一是其高舉了“人民與民主”的旗幟?！包h和政”是人民的公仆，要全心全意為人民服務；“軍和警”既源自人民，又是人民子弟兵；而“民”既有民心所向，也有民力無窮之意：對于“民心”，“合力治邊”體系給予人民一種制度化或體制內(nèi)的參政渠道，在人民參政愿望與參政能力之間架構(gòu)了橋梁，在陸疆地區(qū)展現(xiàn)一種具有延展性和收縮性的“彈性穩(wěn)定”格局，而非一種潛藏著巨大裂度與深刻危機的“剛性穩(wěn)定”格局。對于“民力”，其具有兩面性，所謂能載舟亦能覆舟，如果是“堵”，將可能是“洪水猛獸”，如果是“疏”，將是不可估量的社會資本，“社會資本好比社會治理的黏合劑。社會資本的這種力量可以使公民產(chǎn)生合作、理解、信任的共鳴，可以提高社會凝聚力，把人們轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕?、責任共擔和有社會公益感的社會成員?！盵5]47而“合力治邊”體系正是民力“疏”的生動體現(xiàn)。

“合力治邊”體系中，一方面，各級陸疆黨委、政府把關(guān)心和支持國防與軍隊建設當作分內(nèi)之事，滿腔熱情地為廣大軍隊、公安邊防官兵排憂解難。另一方面，軍隊、公安邊防官兵也在強化宗旨意識和群眾觀念，積極地參加和支援陸疆地區(qū)的經(jīng)濟、社會建設，在以實際行動為陸疆地區(qū)各族民眾興利造福。政軍、軍民團結(jié)，以及軍愛民、民擁軍的光榮傳統(tǒng)，是中共的政治優(yōu)勢，也是寶貴的陸疆社會治理資源。而陸疆地區(qū)堅如磐石的政軍、軍警民關(guān)系，亦是和諧陸疆建設的有機組成部分。

再如，以云南省西雙版納州勐海縣打洛鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)與緬甸接壤，邊境線長，無天然屏障，特殊的地理位置成了境外毒品、走私販運等違法犯罪人員潛入潛出的“理想”路徑，為了有效堵源截流、打擊販毒分子，打洛鎮(zhèn)堅持“以人為本、突出重點、廣泛參與、面向全民、貼近群眾、注重實效”的方針，建立健全鎮(zhèn)、村、組三級防控網(wǎng)絡，形成橫向到邊、縱向到底的“黨政軍警民”人人參與的社會維穩(wěn)格局。

其中，打洛鎮(zhèn)勐板城子村成立了“黨員護村隊”，黨員護村隊在創(chuàng)建基層服務型黨組織的過程中，充分挖掘黨員力量，維護村民安全，配合公安機關(guān)打擊違法犯罪，構(gòu)建基層治安防控體系，有力地打擊了各類違法犯罪活動。改善了村內(nèi)治安環(huán)境，成為農(nóng)村社會治安綜合治理的重要力量和公安機關(guān)等職能部門的得力助手。

“合力治邊”體系給城子村帶來的變化具體表現(xiàn)在：一是形成了群眾學法、懂法、用法的良好氛圍，村民法律意識普遍增強。即：遵紀守法的多了，違法亂紀的少了；勤勞致富的多了，喝酒打架的少了；尊老愛幼的多了，賭博鬧事的少了。二是村組干部作風日漸轉(zhuǎn)變，村組干部工作愈加積極認真，出現(xiàn)了由村組干部調(diào)解農(nóng)村各類矛盾和問題新氣象。三是村風得以好轉(zhuǎn)，全村經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭喜人。總之，黨政軍警民“合力治邊”體系，調(diào)節(jié)民意、舒緩民情，保境安民顯神威。

結(jié)語

雖然邊疆的概念在擴展，如高邊疆、底土邊疆、利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆等，但陸地邊疆長期是中國邊疆治理的重心?；谥袊懙剡吔厥獾闹卫砩鷳B(tài)，黨政軍警民合力治邊體系是適合當下世情、中國國情、陸地邊疆省情的，且經(jīng)過實踐檢驗有效的工具性機制。該機制將進一步推進我國邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是習近平“治國必治邊”治國理政理念的具體化。當然，該體系并非完美，拋磚引玉之余，期待后續(xù)理論上的進一步周嚴和實踐過程中的進一步檢驗與完善。

[1]周平.陸疆治理：從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”[J].國家行政學院學報，2015(6)．

[2]徐詢，王自亮.從美國網(wǎng)絡化社會合作治理經(jīng)驗看社會管理體制創(chuàng)新[J].浙江社會科學，2011(6).

[3]喬治·費雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[4]費孝通.致“興邊富民”領(lǐng)導小組的一封信[J].民族團結(jié)，2000(3).

[5]肯尼斯·紐頓，楊松.社會資本與民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2000(2).

責任編輯：謝雪蓮

One System of Frontier Governance of the Party,Government,Military,Police,and People

MA Yu-Fei1，2
(1.Yunnan University,Kunming,650091;2.Yulin College,Yulin,719000)

Frontier is geographical,political,historical,cultural and dynamic existence.China focuses on the governance of frontier for a long time.China's frontier is vast and there is special governance ecology in it,which is the realistic basis of building the mode of frontier governance of Party,Government,Military,Police,and People.At the same time,the system has a theoretical basis.In addition,being clear about the role of the governance system,and its function will help us more fully understand and more effectively use the system,in order to achieve the purposes of good governance of land frontier.

frontier governance of the Party,Government,Military,Police,and People,land frontier,land frontier governance

C916

A

1674-8891（2016）05-0016-04

2016-06-20

2015年國家社會科學基金特別委托項目“云南邊疆民族地區(qū)治理體系建設實踐經(jīng)驗研究”（15@ZH056）的階段性成果；2015年云南省哲學社會科學學科建設項目“云南邊疆多民族地區(qū)安全治理的基本經(jīng)驗研究”（項目編號XKJS201502）階段性成果。

馬宇飛（1982—），男，吉林長春人，云南大學公共管理學院政治學在讀博士，講師，主要研究方向為邊疆治理。