劉若晨

（國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091）

以國家安全為視角論新聞自由的法律規(guī)制

劉若晨

（國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091）

新聞自由是作為法人的新聞媒體所享有的對于事實真相客觀公正地報道不受阻礙的權(quán)利，新聞傳播對于國家安全有著巨大的影響，如果新聞自由被濫用，會對一國的國家安全產(chǎn)生負(fù)面影響，威脅一國的國家安全。中國現(xiàn)有的對于新聞自由的限制性、禁止性規(guī)定較為分散，未形成系統(tǒng)的法律規(guī)范，且法律效力較低。因此，應(yīng)當(dāng)完善我國的立法，制定效力更高、更為系統(tǒng)的法律規(guī)定，以維護(hù)我國的國家安全。

國家安全；新聞傳播；新聞自由；新聞自由限制

伴隨著傳播技術(shù)的高速進(jìn)步，現(xiàn)如今對于國家主權(quán)的捍衛(wèi)以及國家安全的維護(hù)已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)概念，一個國家對于主權(quán)的行使也不再拘泥于領(lǐng)土、領(lǐng)海以及領(lǐng)空的范圍內(nèi)。諸多妄圖分裂中國的不法分子利用新聞的傳播，試圖獲取我國的國家機密以及破壞我國的主權(quán)及安全，一個現(xiàn)實的結(jié)論擺在大家面前，那就是愈加發(fā)達(dá)的新聞傳播方式給維護(hù)國家安全帶來了新的挑戰(zhàn)，因此對于新聞自由與國家安全間關(guān)系的討論與平衡至關(guān)重要。

一、新聞自由的概念

（一）“新聞自由”的界定

1951年，國際新聞協(xié)會將“新聞自由”的定義界定為對于信息的自由接近、傳播、發(fā)行以及意見的自由表達(dá)這四個角度。我國學(xué)者對于“新聞自由”定義的界定基本可以分為兩大類：第一類的學(xué)者將新聞自由視為媒體的專有權(quán)利，其主體為一個單位組織，新聞自由不屬于公民個人的權(quán)利，而是代表公民的新聞工作者所享有的對于新聞報道以及新聞采訪的自由。另一類的學(xué)者將新聞自由界定為屬于每一個公民，能夠?qū)τ谏鐣F(xiàn)象、事件自由地進(jìn)行真實地采訪、報道以及評論的權(quán)利。其外在形式包括報紙期刊的自由發(fā)行、電臺節(jié)目不受限制的播放、新聞采訪和報道方面的自由，以及公民發(fā)表新聞言論的自由。[1]這一類觀點認(rèn)為新聞自由是一種群體性的權(quán)利，這一權(quán)利屬于公民每一個人。

我國對于言論自由明確規(guī)定了公民的憲法權(quán)利，但是對于新聞自由并未有明確地規(guī)定，只是將《憲法》第三十五條所規(guī)定公民所享有的言論自由進(jìn)行擴大解釋，將新聞自由包括在言論自由的范圍內(nèi)。

（二）新聞自由的主體

雖然新聞自由適用《憲法》第三十五條規(guī)定的擴大解釋，然而筆者認(rèn)為新聞自由不能等同于言論自由，新聞自由的主體不包括自然人，其主體只是作為法人的媒體，即使是私人媒體、電視臺等其身份也是法人而不是單純的個人。批準(zhǔn)登記制是我國新聞傳播事業(yè)實行行政管理的重要手段，設(shè)立新聞傳播媒體、建立新聞傳播網(wǎng)站等都須要向相應(yīng)的政府部門進(jìn)行申請，獲得許可，未經(jīng)批準(zhǔn)的不具備新聞傳播的資格。由此可以證明，只有經(jīng)過批準(zhǔn)的作為法人的媒體才具有進(jìn)行新聞傳播的資格，并且享有新聞自由的權(quán)利，因此欣慰自由的主體只是法人而不包括自然人。

由于新聞自由的主體只能是作為法人的媒體，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“新聞自由”的定義界定為，新聞媒體對于公民大眾客觀、公正地報道事實真相的自由，新聞自由一方面賦予媒體對于事實真相客觀公正地報道不受阻礙的權(quán)利，另一方面要求媒體對于“新聞”的報道必須是客觀公正的，所報道的內(nèi)容為事實真相，“報道”是對于事實真相的“描述”而非對于事件的“分析、判斷、評論”。正如韋爾伯.斯拉姆所述：“新聞是單純的紀(jì)事，新聞記者是當(dāng)代爭論的旁觀者而并不參與其中，他們對于工作需要一種超然的態(tài)度?！盵2]專家、學(xué)者或是普通民眾在報紙、電臺、電視臺等媒體上對于發(fā)生的新聞事件所發(fā)表的評論以及意見的行為屬于言論自由所規(guī)定的范圍，并不涵蓋于新聞自由的范圍內(nèi)。

二、新聞傳播與國家安全的關(guān)系

新聞傳播速度快且影響大，民眾通過新聞媒體掌握消息，新聞也是世界上各國獲取其他國家信息、情報的重要途徑，因此新聞傳播與國家安全之間有著不可小覷的聯(lián)系。

一方面，由于新聞是國內(nèi)民眾掌握消息的重要途徑，新聞是否得以公正、客觀地報道對于一國國內(nèi)的安定有著巨大的影響，如果新聞報道有所偏倚，將會對國內(nèi)民眾造成誤導(dǎo)，極大地影響國內(nèi)民眾對于事件的判斷，這種對于事件的誤解可能會導(dǎo)致國內(nèi)民眾的恐慌，也可能會將事件朝著消極的方向發(fā)展從而損害政府的公信力，無論是哪一種可能毫無疑問都會對國家安全造成影響。例如最近引起強烈討論的南海仲裁事件，如果不對該事件進(jìn)行報道，不僅損害了新聞媒體的新聞自由，而且使得國際社會無法聽到我國的聲音。但如若對于該事件不客觀、不公正地報道，只報道我國我未出席仲裁的情況，甚至試圖妄加不實地評論的話，國內(nèi)民眾在很大程度上會受到誤導(dǎo)。無法了解到南海仲裁案的仲裁庭并不具有管轄權(quán)，因此該仲裁并不合法，也無法了解到國家對于該事件“不承認(rèn)、不接受、不執(zhí)行”的強硬態(tài)度，可能使得我國民眾認(rèn)為我國在國家主權(quán)、領(lǐng)土主權(quán)受到踐踏時未積極采取措施，從而產(chǎn)生不必要的恐慌，甚至于引起騷亂事件而影響國內(nèi)安全。現(xiàn)如今對于該事件客觀地、全面地報道，使得國內(nèi)民眾以及世界各地的華人了解到中國對于國家、領(lǐng)土主權(quán)不容侵犯的強硬態(tài)度，在很大程度上鞏固了民心，在這一程度上也保障了我國的國家安全。

另一方面，隨著新聞傳播技術(shù)的不斷發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，各國之間對于他國信息掌控的途徑愈來愈多也愈來愈便捷，而新聞的傳播也涵蓋在這條便捷的途徑之中。例如對于國內(nèi)事件的報道，對于閱兵等大事件的宣傳等等皆有可能給居心叵測的人留有可趁之機，他國的某些媒體可能會惡意宣傳中國所發(fā)生的事件影響中國在世界上的形象與地位，而對于國內(nèi)新型武器、技術(shù)的報道則可能泄露了國家機密，這也使得國家安全易受到挑戰(zhàn)。在這一方面又不得不提到前文所述的南海仲裁事件，我國新聞媒體對于新聞的客觀、全面的報道，也使得國際社會聽到我國的聲音，從而獲得了諸多國家的支持。而如果對于該事件進(jìn)行不實地報道，無論是宣傳負(fù)面的評述還是一味地恭維我國不出席的做法都是無法獲得國際社會的支持的，只有公正、全面地對于該事件進(jìn)行客觀陳述，講事實，才有著現(xiàn)今所獲的支持。由于新聞傳播對于一國的國家安全有著不可忽視的影響，因此對于新聞自由應(yīng)有一定程度的制約與限制，從而使得我國的國家安全不會受到影響與挑戰(zhàn)。

三、我國對于新聞傳播的管理與規(guī)定

正如前文所提及的，批準(zhǔn)登記制是我國新聞傳播事業(yè)實行行政管理的重要手段，審批制是我國網(wǎng)絡(luò)新聞管理的基調(diào)。通過實行事前審查批準(zhǔn)以及頒發(fā)許可證的途徑，政府較好地把住了新聞信息發(fā)布的市場準(zhǔn)入關(guān)，控制了新聞信息的采編與發(fā)布，從而保證新聞信息的傳播來自體制內(nèi)的新聞媒體，這使得政府更好地實行管理的目的。

除了制度上的管理，我國對于新聞傳播在立法方面也有規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）賦予了媒體新聞自由的權(quán)利，但這一權(quán)利在《憲法》第五十一條①《憲法》第五十一條：中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。中被明確地進(jìn)行了限制。雖然這條規(guī)定是對于公民權(quán)利的限制，但作為法人的新聞媒體也屬于權(quán)利的主體，因此也應(yīng)受到限制?！吨腥A人民共和國國家安全法》（以下簡稱 《國家安全法》）第七十六條②《國家安全法》第七十六條：國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強全民國家安全意識。的規(guī)定雖然不是對于新聞傳播的限制，但其關(guān)于“國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)”的規(guī)定也證明了新聞傳播對于國家安全的重要性與影響力。此外《國家安全法》第七十七條中規(guī)定了公民和組織應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國家安全的義務(wù)，其中包括遵守憲法、法律法規(guī)關(guān)于國家安全的有關(guān)規(guī)定以及保守所知悉的國家秘密，這一項規(guī)定在一定程度上對于新聞傳播進(jìn)行了限制。我國新聞傳播領(lǐng)域的行政法規(guī)對于以言論煽動危害國家安全的新聞傳播行為也做出了禁止性規(guī)定?！冻霭婀芾項l例》第二十五條以及《廣播電視管理條例》第三十二條均規(guī)定了出版物以及制作和播放的節(jié)目中不得含有 “危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整”，“危害國家的安全、榮譽和利益”，“泄露國家秘密”以及“破壞民族團(tuán)結(jié)”的內(nèi)容。我國對于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)的危害國家安全的新聞傳播也做出了禁止性規(guī)定?！吨腥A人民共和國電信條例》第五十六條以及 《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第十五條都規(guī)定不得利用網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有“危害國家安全，泄露國家秘密，顛覆國家政權(quán)，破壞國家統(tǒng)一”、“損害國家榮譽和利益”以及“煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)”的信息?！痘ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第十九條也規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位登載、發(fā)送的新聞信息或者提供的時政類電子公告服務(wù)時不得含有以上禁止性規(guī)定中所包含的危害國家安全等一系列行為的內(nèi)容。根據(jù)以上列舉的法條，我們不難發(fā)現(xiàn)我國對于新聞信息的管理主要體現(xiàn)在政府主導(dǎo)下的效力等級較低的行政部門立法，而這些立法內(nèi)容基本上相似，這便易形成多頭管理的模式，從而造成管理上的疏漏。

四、域外立法借鑒

（一）瑞典立法例

瑞典是西方最早訂立新聞自由與信息公開的國家，其于1766年制定的《新聞出版自由法》一方面使新聞自由得以保障，另一方面又賦予了教會事先審查的權(quán)能，后隨著歷史的發(fā)展，社會的進(jìn)步，這部法律被廢除，《出版自由法》以及《表達(dá)自由法》被制定。《出版自由法》主要針對報紙、期刊雜志等印刷媒體的新聞自由的保護(hù)，《表達(dá)自由法》則是對于電子音像媒體以及互聯(lián)網(wǎng)媒體新聞自由的保護(hù)。雖然兩部法律被制定所基于的基本原則相一致，但對于新聞自由的預(yù)先審查的禁止程度有所區(qū)分。瑞典絕對禁止政府部門對于印刷媒體進(jìn)行預(yù)先審查，但對于電子音像媒體的預(yù)先審查則是相對禁止的，國會被允許通過立法對于須經(jīng)政府預(yù)先審查批準(zhǔn)的事項進(jìn)行具體的規(guī)定。[3]對于音像媒體的具體預(yù)先審查主要體現(xiàn)在兩個方面，一是對于無線電頻率的使用限制，二是對于電影內(nèi)容的審查。除了法律上的規(guī)定，瑞典還建立了新聞業(yè)自律組織以及一套系統(tǒng)的職業(yè)道德制度，對于新聞自由進(jìn)行限制而得以促進(jìn)對于新聞自由的保護(hù)，例如建立瑞典新聞出版理事會以及創(chuàng)設(shè)新聞職業(yè)道德準(zhǔn)則等。

（二）美國立法例

雖然美國憲法第一修正案規(guī)定：“國會不得立法剝奪言論自由”，但依照美國聯(lián)邦法院在以往判例中的解釋，可以發(fā)現(xiàn)美國政府在涉及國家安全的問題上對于新聞自由也予以了一定的限制，如言論自由的運用不得妨礙美國憲法規(guī)定，任何出版物的刊行不得惡意誹謗政府或企圖顛覆政府。此外，美國規(guī)定對于不實的媒體報道可以請求法院發(fā)布禁令，請總統(tǒng)令，或者由行政機關(guān)發(fā)出“終止令”，這些都對于新聞自由進(jìn)行了一定的限制。

美國在國家安全受到危害時，在具體實踐中美國政府對于新聞媒體的新聞自由也進(jìn)行了限制?！?.11”事件發(fā)生后，美國政府為了維護(hù)國家安全，采取了“先發(fā)制人”的戰(zhàn)略，在進(jìn)行大規(guī)模軍事行動的同時以維護(hù)國家安全為由嚴(yán)格限制了媒體對于新聞的傳播。時任美國白宮國家安全顧問的賴斯與美國五大電視臺新聞部的主管即時進(jìn)行了電話會議，他在會中警告這些新聞主管，他們?nèi)绻诓唤?jīng)任何剪輯并且未對將要播放內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格地審查的情況下，就將本·拉登及其助手的電視錄像帶進(jìn)行播出，將大大可能影響美國的國家安全，會對美國民眾及社會造成恐慌，會煽動其他國家的民眾參與到反對美國的隊伍中，還有可能間接幫助本·拉登傳遞了消息。為了維護(hù)美國的國家安全，這五家電視臺史無前例地承諾，不會在毫無審查、剪輯的狀況下進(jìn)行新聞傳播。

五、完善我國新聞立法的建議

與西方以法律來規(guī)范新聞媒體的制度相比，我國對于新聞媒體的管理更偏重于政府的控制，正如前文所述，我國對于新聞信息的管理主要體現(xiàn)在政府主導(dǎo)下的效力等級較低的行政部門立法，而這些立法內(nèi)容基本上相似，這樣的立法容易形成多頭管理的模式，從而造成管理上的缺失，因此應(yīng)對我國現(xiàn)行立法加以完善。

首先，由于我國在諸多與新聞信息管理上的部門立法內(nèi)容基本上相一致，易造成多頭管理的模式，筆者認(rèn)為，各行政部門應(yīng)更加明確自己的監(jiān)管范圍，并在其部門立法中明確的表示出來，使得管理上更為明確與完善，有的相互重疊的監(jiān)管內(nèi)容可以由一部部門法進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。

其次，《中華人民共和國國家安全法》中對于新聞媒體所享有的新聞自由的權(quán)利未進(jìn)行明確的限定，這一項立法上的缺失使得國家安全在新聞傳播領(lǐng)域未能取得較高效力的保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將《國家安全法》中添加對于新聞傳播的禁止性規(guī)定，新聞媒體不得出版、制作、播放含有危害國家的統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的，危害國家的安全、榮譽和利益的，泄露國家秘密的，以及煽動民族分裂，破壞民族團(tuán)結(jié)的信息，以及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位也應(yīng)被立法加以限制不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有以上影響國家安全的內(nèi)容的信息。通過對于《國家安全法》中新聞媒體禁止性規(guī)定的添加，能夠使得我國國家安全在新聞傳播領(lǐng)域獲得較強的法律效力的保障，使得對于新聞媒體的管理不再限于較低的行政部門的立法，也能夠避免多頭管理而造成的監(jiān)管上的缺失，從而更好地維護(hù)我國的國家國家安全。

最后，由于《中華人民共和國憲法》第五十一條對于公民的權(quán)利進(jìn)行了一定的限制，規(guī)定公民對于自身自由和權(quán)利的行使不得損害國家的利益，但這項規(guī)定未將組織包括進(jìn)去，筆者認(rèn)為可以將范圍擴大，將組織也包含進(jìn)去，對于媒體組織的新聞自由的行使進(jìn)行限制。

六、結(jié)論

新聞可以使得民眾的知情權(quán)得以滿足，民眾通過新聞能夠了解國內(nèi)外發(fā)生的事件，而這一切都須要對新聞自由的保障。但是在重視對于新聞自由保障的同時，我們也不能忽視新聞自由被濫用所產(chǎn)生的負(fù)面影響，不能忽視不受制約的新聞自由可能會對國家安全造成威脅。新聞自由是一個相對的概念，對于新聞自由進(jìn)行一定的制約與限制，使得新聞自由在法律規(guī)范下被行使，公正客觀地進(jìn)行新聞傳播，這才是真正的新聞自由。我國并沒有對于新聞自由立定系統(tǒng)的限制性、禁止性規(guī)定，此外，現(xiàn)有的對于新聞傳播的禁止性規(guī)定的法律效力較低，因此我國應(yīng)當(dāng)完善對于新聞自由的限制性、禁止性規(guī)定，使得新聞更為公正、更為客觀地傳播，從而更好地維護(hù)我國的國家安全。

[1]周葉中,韓大元.憲法[M].北京:法律出版社,2006:205.

[2][美]韋爾伯·斯拉姆.報刊的四種理論[M].北京:新華出版社, 1980:71.

[3]中國人民大學(xué)憲法與行政法治研究中心.憲法與行政法治研究：徐崇德教授執(zhí)教五十年祝賀文集[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003:235.

On Legal Regulation of Freedom of the Press from National Security Perspective

Liu Ruochen
(University of International Relations,Beijing 100091)

Freedom of the press is the right of the news media to report the truth objectively and fairly.News dissemination has a huge impact on national security.Once freedom of press has been abused,having a negative impact on the country's national security and country's national security must be threatened.China's existing restrictive provision and the rule of injunction on the freedom of the press is more scattered,has not formed a unified,overall,systemic legal norm,and the force of legal is very weak.Therefore,we should improve the legislation of our country,make the law more strong and more systemic,to safeguard our country's national security.

national security；news dissemination；freedom of the press；restriction of news freedom

D922.8

A

1671-5101(2016)05-0033-04

（責(zé)任編輯：陶政）

2016-08-15

劉若晨（1993-），女，安徽黃山人，國際關(guān)系學(xué)院法律系2015級法律碩士專業(yè)研究生。