承　怡

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州　215000)

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我國城市現(xiàn)代化治理中的法治問題及對策

承怡

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215000)

法治與現(xiàn)代城市具有同構(gòu)性，法治化是現(xiàn)代城市治理的必然要求。針對我國城市治理中存在的法治意識薄弱、立法進(jìn)程緩慢、執(zhí)法不嚴(yán)以及缺乏法律監(jiān)督等問題，提出應(yīng)當(dāng)重塑法律價值、加快立法進(jìn)程并重視軟法之治，全面推進(jìn)城市治理法治化的建設(shè)。

現(xiàn)代化；城市化；法治價值；軟法之治

城市的現(xiàn)代化發(fā)展給城市治理帶來了諸多矛盾和挑戰(zhàn)，全面推進(jìn)現(xiàn)代城市法治化進(jìn)程是為題中之義。當(dāng)今中國城市化水平逐漸提升，卻存在著法治滯后、與現(xiàn)代化進(jìn)程不相適應(yīng)等問題。因此，現(xiàn)代城市法治化治理是亟須解決的重要議題。

一、城市法治研究動態(tài)

治理理論的興起和發(fā)展帶動了全球范圍內(nèi)城市治理相關(guān)研究，而城市治理理論起源于西方政府改革運動和新公共管理理論的誕生。20世紀(jì)90年代，城市治理理論逐漸成為政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)以及社會學(xué)等領(lǐng)域內(nèi)的熱點問題。2000年以來，我國學(xué)者開始關(guān)注并研究城市治理問題，陳振光、顧朝林、胡燕、易曉峰等學(xué)者都先后撰文進(jìn)行探討。近年來，相關(guān)領(lǐng)域的研究更是突破了理論引介的范圍，逐漸拓展到更為深入具體的實踐探索中。

現(xiàn)代意義上的城市治理是一個綜合概念，城市法治化治理正是其中之一?！胺ㄖ问菍崿F(xiàn)良好城市治理的重要手段和途徑”[1]，黨的十八屆四中全會提出深入推進(jìn)依法行政，按照權(quán)責(zé)法定的原則推動政府職能轉(zhuǎn)變、加快建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府，說明“當(dāng)前我國法治政府建設(shè)重心已從立法主導(dǎo)的法律制度建設(shè)向發(fā)揮實效的‘法治實施體系’建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”[2]，治國理政框架更加完整，日臻成熟。由“管”變“治”，是我國城市治理法治化的體現(xiàn)，“從法治的維度審視現(xiàn)代城市治理, 通過法治謀求善治”[3], 符合時代的要求。城市治理法治化，需要“確立民主化、社會化和科學(xué)化原則，平衡立法、執(zhí)法和守法，處理好各個主體參與城市治理的協(xié)同性關(guān)系”[4]；需要“運用法治，構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局、生態(tài)發(fā)展道路和以人為本的網(wǎng)絡(luò)化、智能化、個性化發(fā)展理念”[5]；需要“用法治思維分析城市治理的現(xiàn)狀與問題，用法治規(guī)則保障城市治理的私權(quán)與公權(quán)，用法治方式解決城市治理的矛盾與訴求，用法治指標(biāo)評價城市治理的效能與成果”[6]。

二、城市現(xiàn)代化與法治

城市發(fā)展的歷史過程中，不同的國家、社會嘗試了各種治理之道，主要表現(xiàn)為尊奉神靈權(quán)威的神治、仰賴精英睿智的人治、憑靠倫理教條的德治以及依循規(guī)則治理的法治。傳統(tǒng)社會的神治、德治和人治都具有某種秩序正當(dāng)性，但進(jìn)入現(xiàn)代，頻繁的人口流動導(dǎo)致傳統(tǒng)的“熟人社會”解體，人們被拋入了“陌生人的社會”。社會結(jié)構(gòu)、關(guān)系及價值的重大轉(zhuǎn)變，致使神治失據(jù)、德治失靈、人治失信。然而不同的民族、社會、國家縱然文化傳統(tǒng)千差萬別，社會制度多種多樣，但卻都漸趨選擇了法治之路。

(一)法治與現(xiàn)代城市的同構(gòu)性

法治，“Rule of law”，即“法律的統(tǒng)治”，是“依照法律治理社會、管理國家”[7]，而法治在城市治理中更有其獨特含義。法治的直接含義是“法律的統(tǒng)治”，這是對法治秩序狀態(tài)的形象描述，法律自身并不能直接進(jìn)行統(tǒng)治。更何況，一個國家、社會乃至城市，不可能完全受法律的統(tǒng)治而不存在其他的管理或治理機(jī)制。實踐中不存在“純粹的”法治國家或法治社會，政治、宗教、道德以及精英的意志都可能會在不同程度上發(fā)揮影響力。實際上，法治仍然是人依照法律進(jìn)行統(tǒng)治。所以，只要社會以“法律的統(tǒng)治”為主導(dǎo)，即把法治奉為主要的治理之道，就構(gòu)成法治。

從法治歷史發(fā)展來看，法治誕生于城市。西方歷史上的城市法是指中世紀(jì)西歐城市中形成、發(fā)展、適用的法律體系，并將這些自治城市制定的城市法看作是現(xiàn)代法律的起源。有學(xué)者指出：“如果沒有城市法律意識和一種城市法律體系，就無法想象歐洲現(xiàn)代城市的產(chǎn)生”[8]。西方城市是集中貿(mào)易與手工業(yè)繁榮的產(chǎn)物，而頻繁的貿(mào)易又催生市民的法律意識和城市的法律體系。因此，法治是現(xiàn)代城市的伴生物，現(xiàn)代城市與法治具有同構(gòu)關(guān)系。如今，無論是紐約、倫敦、巴黎等西方國際大都市，抑或是東京、新加坡等東方魅力之都，其共同特點就是厲行法治，把法律作為規(guī)范城市建設(shè)和管理的最主要手段。

(二)法治對現(xiàn)代城市的必要性

城市的基本特征決定了城市及城市化均離不開法治。城市有密集的流動人口、房屋設(shè)施、生產(chǎn)貿(mào)易活動以及密集的社會交往、城市生活，構(gòu)成了龐大的群體規(guī)模?！叭后w規(guī)模越大，群體成員社會交往形式越復(fù)雜”[9]，這從根本上導(dǎo)致了城市治理的困難?！胺ㄖ问菍崿F(xiàn)良好城市治理的重要手段和途徑，也即城市善治的重要內(nèi)涵與基本特征?！盵3]28因此，城市生活必然造就法理社會。另一方面，城市化是一個復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，城市人口流動和增長、城市建設(shè)的日新月異，要求更為精密的社會制約調(diào)節(jié)機(jī)制。城市化帶來社會繁榮的同時，也引發(fā)諸如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、交通擁擠、住房緊張、社會秩序紊亂等一系列問題。如何解決城市內(nèi)部矛盾，緩和人與自然的緊張關(guān)系，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村的一體化發(fā)展，成為我國城市化的重要議題。

世界之都紐約在城市化的初期就積極推進(jìn)立法、司法及行政法建設(shè)，并大力推廣社會法治，培養(yǎng)法治市民。雖然紐約的過度城市化引發(fā)了市中心的衰退，但穩(wěn)定的社會結(jié)秩序、強健的法治體系保證了這個世界城市的重新繁榮。逆城市化雖然減少了市區(qū)人口，但卻帶來了郊區(qū)的發(fā)展，紐約郊區(qū)城鎮(zhèn)因此成為紐約市的后被基地，形成了廣為人知的“大紐約”。所以，城市化的發(fā)展歷程不可能一帆風(fēng)順，但不能缺少法治的保駕護(hù)航。

三、我國城市法治化治理中存在的問題

我國發(fā)布的2011年社會藍(lán)皮書中指出，中國的城鎮(zhèn)人口比重首超50%，標(biāo)志著中國城市化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。我國城市治理正在進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，期間存在諸多問題與矛盾，主要分為法律觀念、立法、執(zhí)法和監(jiān)督四個方面。

(一)觀念問題

“重建輕管”一直是我國城市管理中存在的觀念問題。我國大部分城市還沒有建全現(xiàn)代化的城市管理整體機(jī)制，對城市的管理還處于局部性、分散性、補救性的管理狀態(tài)。此外，城市政府的行政人員也缺乏“服務(wù)意識”，城市管理隊伍的整體素質(zhì)不盡如人意。近年來，城市管理人員與普通百姓之間的摩擦不斷，導(dǎo)致政府與公眾之間矛盾升級，這與公職人員的法律意識單薄、依法行政觀念不強有著密切聯(lián)系。另一方面，企業(yè)、社會組織和公民缺乏參與意識和法治觀念。企業(yè)是城市稅收的重要來源，而企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會責(zé)任的行為嚴(yán)重阻礙城市的法治建設(shè)。城市法治建設(shè)離不開社會組織的支持，離不開市民的參與和監(jiān)督。而我國城市市民法治觀念淡薄、參與積極性不高，成為法治建設(shè)的一大問題。

(二)立法問題

我國城市立法目前存在的問題主要有以下三點：首先，城市立法的權(quán)限尚不明確。法律對中央、省級地方及較大的市的立法權(quán)限沒有予以明確界分，地方各級人大與政府的職權(quán)在內(nèi)容上相對雷同，造成對同一立法事項立法權(quán)限范圍的重疊，導(dǎo)致重復(fù)立法。這在一定程度上引發(fā)立法沖突，破壞了法制統(tǒng)一；其二，城市立法存在沒有充分、及時反映民意的內(nèi)容，部分立法也有悖社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。例如土地批租、拆遷等問題，在立法不明確的前提導(dǎo)致強拆事件頻發(fā)，激化城市管理者與市民之間的矛盾，破壞社會和諧；其三，城市法律體系不完善、不健全，甚至存在相互矛盾的情況。有些城市頒布的規(guī)范性文件在城市管理方面存在缺口，有的則相互交叉，導(dǎo)致相關(guān)部門權(quán)力重疊，進(jìn)而出現(xiàn)相互扯皮、推諉的現(xiàn)象。

(三)執(zhí)法問題

城市管理執(zhí)法問題一直是民眾和媒體關(guān)注的焦點，很多城市的執(zhí)法存在嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)為：城市管理綜合執(zhí)法權(quán)缺乏法律依據(jù)、城市管理執(zhí)法隊伍建設(shè)不強以及城市管理執(zhí)法部門與其他部門缺乏協(xié)同。綜合執(zhí)法涉及市容市貌、環(huán)保衛(wèi)生、公安、交通、城建、工商等各個工作部門，基本上集中了一個地方政府主要的執(zhí)法權(quán)。而我國一直沒有界定綜合執(zhí)法權(quán)，并缺失相關(guān)程序法，導(dǎo)致城管部門自由裁量權(quán)過大的問題。其次，城市管理執(zhí)法部門整體素質(zhì)不高，執(zhí)法人員的錄用尚未形成完整機(jī)制，使執(zhí)法人員的能力和水平存在局限性。最后，現(xiàn)代城市亟須建立專業(yè)的城市管理綜合系統(tǒng)，實現(xiàn)各部門協(xié)同執(zhí)法，從源頭杜絕多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題，避免執(zhí)法部門各自為政、相互推諉和逃避責(zé)任的現(xiàn)象。

(四)法律監(jiān)督問題

在城市管理法律監(jiān)督方面，我國城市也存在諸多問題：一是缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的城市管理法律監(jiān)督部門，對城管執(zhí)法時存在不作為、亂作為、工作不公開、不透明、工作方式粗暴、執(zhí)法效能低下的問題，缺乏有效的監(jiān)督；二是缺乏監(jiān)督的程序性規(guī)定，而城市管理的行政許可程序制度、聽證制度、行政處罰制度尚不健全；三是反饋機(jī)制滯后，相關(guān)信息反饋不夠及時，亟須聯(lián)系群眾和媒體，建立內(nèi)外協(xié)同的制約監(jiān)督反饋機(jī)制。

四、我國城市法治問題的思考及建議

針對上述四大問題，我國政府業(yè)已出臺相關(guān)法律法規(guī)、方針政策，試圖加快城市立法進(jìn)程，彌補城市執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督空缺的現(xiàn)狀。然而在筆者看來，解決城市法治化治理的根本問題，僅靠各部門分散管治是不夠的。各部門必須相互協(xié)作，從城市法治的內(nèi)核和外形兩方面著手，重塑法治價值、重視軟法之治。

(一)法治之核：重塑法治價值

隨著現(xiàn)代科學(xué)主義與理性主義的傳播，社會基本價值取向發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，即馬克思·韋伯所說的“目的合理性”或“工具合理性”取代了“價值合理性”，追求效率和世俗功利。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，社會進(jìn)步的一大驅(qū)動便是人們對于效率、利益的追求。然而，我國經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)不完善；城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡；社會財富分配不均導(dǎo)致貧富差距懸殊；勞動力保障不健全……這些問題突出了我國城市法治建設(shè)的不完善，法治價值的嚴(yán)重缺失。法治對于效率的崇拜，制約其維護(hù)公平、正義的價值所在。當(dāng)今我國城市社會不同于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土中國”，面臨著城市價值缺失、市民信仰缺乏的巨大困境。加之城市的經(jīng)濟(jì)效用極大，如果缺少有效的制約手段，必然成為滋生權(quán)力腐敗的一方沃土?！靶食绺摺痹诂F(xiàn)代社會，逐漸異化為“金錢崇高”和“權(quán)力崇高”，當(dāng)這些價值浸淫到法治的范疇，我們又如何維護(hù)社會的公平與正義？

法律是維護(hù)社會秩序，伸張公平正義的最后底線。法有公私之分，若說私法允許公眾追求個人利益，“法無明文禁止即自由”；那公法則嚴(yán)厲的制約權(quán)力的膨脹和濫用，堅守人類的道德與正義。城市自誕生之日起便是追求效率的結(jié)果，貿(mào)易自由是城市的發(fā)源；法是民意的表達(dá)，是維護(hù)公平正義的武器。公共權(quán)力的初衷是為了更好的實現(xiàn)和維護(hù)公民的權(quán)益，因而公權(quán)力的一切行為都必須有法可依。權(quán)力無制約則無民主法治之可能，法律允許社會追求合法私利，但卻不容忍濫用公共權(quán)力。城市立法必須堅守法之價值：公平、正義、自由、秩序，只有這樣，才能立良法，行天道；城市執(zhí)法者必須依法行政、執(zhí)法，公共權(quán)力才能得到有效、有限的行使，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，社會有序和諧。

(二)法治之形：重視軟法之治

法治逐漸成為一種“時尚”，但是社會公眾對法治理念的理解程度卻深淺不一。很多人推崇“法治萬能論”，將法律當(dāng)成了“萬金油”，試圖用法律解決一切問題。事實上，法律并不能夠解決社會的所有矛盾。如何拓寬法治之域，將所有的社會管理的機(jī)制納入“合法”的范圍內(nèi)，是為當(dāng)今城市治理的第一要務(wù)。法有“軟硬之分”，這并不是一個全新的概念，而我國社會對“軟法”的普遍忽視，卻是一個不爭的事實?！败浄ǖ挠谜Z可能是國際法院首位英國法官麥克奈爾爵士首創(chuàng)?！盵10]由于經(jīng)濟(jì)全球化和國際組織的推動，軟法概念以前主要適用于國際法領(lǐng)域，其他領(lǐng)域較少出現(xiàn)。20世紀(jì)中后期以來，隨著世界范圍內(nèi)國家管理的衰落和公共治理的興起，軟法現(xiàn)象迅速地在其他領(lǐng)域大規(guī)模涌現(xiàn)。

弗朗西斯·斯奈德認(rèn)為“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”。我國學(xué)者梁劍兵則將軟法看作是“一種客觀存在于當(dāng)代中國社會之中的法律體系，大體上是一個與硬法和民間習(xí)慣法兩面對應(yīng)的法律領(lǐng)域”。 軟法是與硬法相對應(yīng)的概念，是指國家機(jī)關(guān)或社會組織制定或認(rèn)可的，沒有法律約束力和國家強制力，主要依靠規(guī)則本身的吸引力，有關(guān)機(jī)構(gòu)或組織柔性的、激勵性的手段，共同體的威信、信譽和輿論，以及人們對規(guī)則的贊同、認(rèn)可及自律等來保障其實施的，具有事實上的約束力的行為規(guī)則。

軟法在城市治理和社會生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。首先，軟法有利于樹立科學(xué)的法治理念。目前我國社會存在一種普遍情緒，即希望通過法律解決所有問題，這種意識頗有矯枉過正之嫌。硬法本身的穩(wěn)定性質(zhì)與社會的快速變遷是相互沖突的，法律并不能及時反映所有的社會關(guān)系。如果都通過傳統(tǒng)的立法過程制定硬法，恐怕等法律制定出來以后，社會關(guān)系又發(fā)生了新的變化。所以，試圖以硬法調(diào)節(jié)所有的社會關(guān)系是不現(xiàn)實的，而應(yīng)該根據(jù)實際情況，適用最有效的規(guī)則。

其次，軟法還具有補充價值。一般而言，硬法的規(guī)定比較原則、抽象，而軟法可以通過細(xì)密的規(guī)則使硬法相關(guān)規(guī)定具體化，從而保證硬法更順暢、靈活的運作。軟法可以在硬法調(diào)整不到的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)則補充，規(guī)范社會結(jié)構(gòu)中的彈性空間，成為一種有效的補救手段。城市社會中存在大量紛繁復(fù)雜、實時變動的社會關(guān)系，是硬法無法完整涵蓋的。因此，城市更需要貼近社會生活的軟法，用以彌補硬法調(diào)控機(jī)制的不足。

最后，通過倡導(dǎo)軟法之治，強化社會行動者在公共治理中的作用，促使政府轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)公共治理。通過促進(jìn)公民、法人或其他組織的協(xié)商合作，軟法對規(guī)制行政主體自律行為有著重要作用。政府應(yīng)該重視軟性規(guī)范制度的作用，從而進(jìn)一步促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會、公民協(xié)同治理的良性局面。軟法雖然沒有強制力保障，卻依然廣泛存在于各個領(lǐng)域，足以體現(xiàn)其強大的生命力和現(xiàn)實意義。政府廣泛失靈和公共治理的興起是我國社會轉(zhuǎn)型的時代背景，軟法的興起也是人類追求自由、自治的愿望體現(xiàn)。城市發(fā)展不僅需要政府這只“看不見的手”，更需要一股成熟理性的社會力量，而軟法正是培育該力量的基床。因此，軟法對于推進(jìn)民主法治和公平正義、構(gòu)建和諧社會有著重要的作用。

五、結(jié)論

為了應(yīng)對城市病癥，不少專家都給出了法治這一良方。這并不是無獨有偶的巧合，而是歷史的必然。法治是一種全球化的意識形態(tài)，“是一種依良法而治的制度系統(tǒng)和狀態(tài)”[11]?，F(xiàn)代社會神治失靈、德治失序、人治失信，法治是最具社會基礎(chǔ)的理性選擇。我國的城市法治也還存在諸多問題。從法治內(nèi)核看，現(xiàn)代社會的“目的合理性”追求覆蓋了法的精神價值，追求效率而排斥保障公平，權(quán)力膨脹而危害法治；從法治外形看，人們過于崇拜法律的威嚴(yán)，寄望法治能解決一切問題而忽視了其他諸多治理機(jī)制。這兩個方面內(nèi)外合一，衍生出法律意識薄弱、立法進(jìn)程緩慢、執(zhí)法不嚴(yán)、法律監(jiān)督不力等問題，威脅著城市法治的良性運行。因此，必須堅守法治的價值追求，追求效率、兼顧公平，制約權(quán)力、維護(hù)正義。此外，法治作為主要的治道，仍需輔以其他社會管理機(jī)制，并將其納入“軟法之治”中，才能保證城市的長治久安。

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[責(zé)任編輯夏強]

The Rule of Law Problems and Countermeasures in the City Modernization Governance in China

CHENG Yi

(School of Politics and Public Administration, Suzhou University, Suzhou 215000, China)

The rule of law and the modern city has the homogeneity. The rule of law is the inevitable requirement of modern urban governance. As to the problems, like the weak consciousness of the rule of law, the slow process of legislation, the lax of law enforcement and the lack of legal supervision existing in the urban governance in China, it's suggested to reshape the legal value, accelerate the process of legislation, attach importance to the soft law government and promote the urban governance with the rule of law.

modernization; urbanization; the value of rule of law; the soft law governance

2016-05-15

承怡(1992-)，女，江蘇張家港人，碩士研究生。

D920.0

A

1008-6021(2016)03-0010-05