王禎軍

（中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部，遼寧 大連 116013）

論善治語境下的群體性事件預(yù)防

王禎軍

（中共大連市委黨校 應(yīng)急管理教研部，遼寧 大連 116013）

我國(guó)當(dāng)前的群體性事件預(yù)防存在的主要問題包括：預(yù)防主體單一，社會(huì)矛盾難以得到有效解決；違背群體性事件預(yù)防規(guī)律，社會(huì)矛盾易激化；不注重運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題。未來我們應(yīng)貫徹 “治理”理念，加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)多元善治的體制和機(jī)制建設(shè)；準(zhǔn)確把握群體性事件預(yù)防規(guī)律，確立正確的預(yù)防思路；恪守法治原則，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾。

群體性事件預(yù)防；治理；善治；法治

群體性事件治理依然是處于 “改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有”［1］的改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)的我國(guó)當(dāng)下，公共治理領(lǐng)域面臨的重大挑戰(zhàn)。有效治理群體性事件，一方面如美國(guó)當(dāng)代公共行政學(xué)家奧斯本所指出的: “一個(gè)有預(yù)見力的政府應(yīng)該著眼于預(yù)防為主，而不是事后的挽回和治療”［2］；另一方面，在 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［3］“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”［4］立足我國(guó)發(fā)展實(shí)際，以自身理論特質(zhì)和中國(guó)式的話語提出了 “善治”要求的情況下，面對(duì)“有效預(yù)防和化解矛盾糾紛” “強(qiáng)化預(yù)防治本”［4］的治理要求，應(yīng)當(dāng)在善治理念指導(dǎo)下，通過 “政府與公民對(duì)公共生活的合作管理”［5］預(yù)防群體性事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

一、“善治”語境下群體性事件預(yù)防的特征

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，增強(qiáng)社會(huì)的可治理性要求必須要增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)防性。 “善治”是 “治理的治理”，是優(yōu)化治理的一種狀態(tài)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是 “善治”的應(yīng)有之義。按照風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論主要代表人物安東尼·吉登斯 (Anthony Giddens)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分類［6］，較之于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等 “外在風(fēng)險(xiǎn)”，群體性事件屬于治理難度更大的 “內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)”，欲達(dá)到預(yù)防的目的，既要使預(yù)防活動(dòng)全過程呈現(xiàn)治理的一般特征，同時(shí)為防止治理失靈，群體性事件預(yù)防的主體、工作思路和方法要體現(xiàn) “善治”的基本要求。具體而言， “善治”語境下的群體性事件預(yù)防應(yīng)具有主體的多元性、思路的科學(xué)性和方法的合法性。

（一）群體性事件預(yù)防主體的多元性

預(yù)防是預(yù)先做好事物發(fā)展過程中可能出現(xiàn)偏離主觀預(yù)期軌道或客觀普遍規(guī)律的應(yīng)對(duì)措施。為防止社會(huì)矛盾激化，預(yù)防群體性事件的關(guān)鍵是預(yù)先做好社會(huì)矛盾的排查和化解。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜、高發(fā)、頻發(fā)的特征，單純依靠政府的責(zé)任履行和行政權(quán)力對(duì)管理對(duì)象的單項(xiàng)管理，因主體單一、渠道有限、缺乏互動(dòng)，必然難以滿足群體性事件預(yù)防對(duì)社會(huì)矛盾排查、化解全面性和及時(shí)性的要求。解決這一問題，必須按照 “發(fā)動(dòng)全社會(huì)一起來做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作”［7］的治理思維。另外，由于治理還是 “一系列活動(dòng)領(lǐng)域里或隱或顯的規(guī)則，它們更依賴于主體間重要性的程度，而不僅是正式頒布的憲法和憲章”［8］，謀求政府與其他社會(huì)主體的協(xié)商合作，通過彼此間的分工與協(xié)作、溝通與配合，結(jié)成社會(huì)矛盾治理的立體性交叉網(wǎng)絡(luò)，能夠以主體的多元促進(jìn)利益表達(dá)渠道多元和矛盾排查、化解方法多元。當(dāng)然，要發(fā)揮好多元共治的作用，既要增強(qiáng)其他社會(huì)主體的活力和自主性，又要保證他們對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，同時(shí)還要最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，群體性事件預(yù)防主體的多元性要求還要經(jīng)過善治優(yōu)化。一方面，雖然善治中的 “合法性”因素“與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系”［5］，但不可否認(rèn)，由于 “善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程”［5］，通過立法賦予其它社會(huì)主體合法地位，為多元主體參與共治提供實(shí)定法上的依據(jù)，是 “盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感”［5］的前提。另一方面，科學(xué)的立法，特別是通過行政組織法的設(shè)計(jì)，可以發(fā)揮法律和制度在確保管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、程序科學(xué)、活動(dòng)靈活等方面的引領(lǐng)和規(guī)范作用，最大限度地降低管理成本，同時(shí)也可以明確其他社會(huì)主體的權(quán)利與義務(wù)，協(xié)調(diào)不同社會(huì)主體在追逐自身利益最大化過程中可能產(chǎn)生的沖突，增強(qiáng)其參與共治的責(zé)任感。

（二）預(yù)防群體性事件思路的科學(xué)性

“治理”的產(chǎn)生 “是根據(jù)國(guó)際環(huán)境的發(fā)展和各國(guó)政府改革的效果，通過對(duì)社會(huì)管理過程中權(quán)力格局的分析與判斷，對(duì)社會(huì)管理過程和模式進(jìn)行的創(chuàng)新”［9］，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的遵循?？梢哉f，遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律是治理的基本要求［10］。群體性事件預(yù)防作為維穩(wěn)的重要任務(wù)，對(duì)規(guī)律的遵循首先表現(xiàn)在對(duì)維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)和把握，即， “維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)”［8］。在此基礎(chǔ)上，為確保具體的預(yù)防措施遵循這一規(guī)律，善治的基本要素對(duì)預(yù)防措施提出了具體要求。例如，善治蘊(yùn)含的 “法治”要素要求群體性事件預(yù)防應(yīng) “以人為本”；善治蘊(yùn)含的 “責(zé)任性”要素要求群體性預(yù)防的主體，尤其是掌握豐富社會(huì)資源的政府必須履行一定的義務(wù)，沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男?，必須承?dān)失職的責(zé)任。在法治的要求和責(zé)任機(jī)制的作用下，政府若履行好法律規(guī)定的義務(wù)，就不得不確保采取的各種預(yù)防措施具有科學(xué)性，必須正確認(rèn)識(shí)社會(huì)矛盾的發(fā)生規(guī)律，準(zhǔn)確把握群體性事件發(fā)生機(jī)理，針對(duì)群體性事件發(fā)生鏈條上的每一個(gè)要素，按照 “透明性” “回應(yīng)性” “有效性”的善治基本要求采取措施。例如，根據(jù)分析社會(huì)動(dòng)亂和社會(huì)不穩(wěn)定機(jī)理的社會(huì)燃燒理論，類似物質(zhì)燃燒需要具備可燃物質(zhì)、點(diǎn)火溫度和助燃劑三項(xiàng)要素，群體性事件的發(fā)生往往是民怨、導(dǎo)火索和謠言的共同作用。預(yù)防群體性事件的發(fā)生，就應(yīng)當(dāng)按照 “有效性”的要求，通過有效化解矛盾減少民怨；按照 “法治”的要求，通過運(yùn)用法治思維和方式處理好偶發(fā)事件避免事件升級(jí)；按照 “回應(yīng)性”和 “透明性”的要求，通過及時(shí)的信息發(fā)布澄清謠言，維護(hù)公民的知情權(quán)。

（三）群體性事件預(yù)防方法的合法性

“確立 ‘治理' 理念， 就是選擇了法治?！保?1］“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對(duì)法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒有善治”［5］。法治通過規(guī)范政府和公民的行為，實(shí)現(xiàn)程序正義和實(shí)質(zhì)公正，維持正常的社會(huì)秩序，達(dá)到保護(hù)公民的自由、平等及其它基本權(quán)利的目的。實(shí)現(xiàn)群體性事件預(yù)防的法治化是法治的必然要求，具體表現(xiàn)就是 “強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位”［8］，在法治框架內(nèi)排查、化解矛盾。對(duì)于預(yù)防主體，貫徹法治要求的表現(xiàn)，一方面在于各主體的地位和權(quán)限都源于法律的規(guī)定，治理內(nèi)容和治理手段符合法律要求；另一方面，預(yù)防主體要運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定。由于“法治思維和法治方式與一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的法治實(shí)踐具有互動(dòng)作用”［12］，群體性事件預(yù)防法治化的實(shí)質(zhì)在于追求一種以法治促進(jìn)維穩(wěn)的良性社會(huì)狀態(tài)。全社會(huì)自覺和善于運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，自然會(huì)促進(jìn)一個(gè)地區(qū)依法維穩(wěn)工作的實(shí)踐，有利于維穩(wěn)工作在法治的軌道上運(yùn)行；反過來，一個(gè)地區(qū)的依法維穩(wěn)實(shí)踐又會(huì)給予這個(gè)地區(qū)的政府和其它社會(huì)主體更主動(dòng)、自覺朝法律指明的方向思維以及按照法治的要求思維的動(dòng)力。一個(gè)地區(qū)的維穩(wěn)工作一旦實(shí)現(xiàn)了 “法治思維一一一法治方式一一一法治秩序一一一法治思維”的良性互動(dòng)，即可認(rèn)為群體性事件預(yù)防步入了法治運(yùn)作和科學(xué)發(fā)展的正軌，自然會(huì)有助于該地區(qū)的長(zhǎng)治久安。

二、群體性事件預(yù)防存在的問題

（一）預(yù)防主體單一，社會(huì)矛盾難以得到有效解決

以政府為主導(dǎo)、管理主體單一、由上到下、路徑單向、強(qiáng)調(diào)服從是傳統(tǒng) “管理”模式的特征。近代民主主義要求政府是代議制下民主決策的執(zhí)行者，以執(zhí)法和行政管理為己任的政府由于行政管理事務(wù)本身具有的突發(fā)性、廣泛性和錯(cuò)綜復(fù)雜性，其運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)必然要以提高政府的工作效率為導(dǎo)向，其運(yùn)行機(jī)制是一種 “理性官僚制”，即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、從中央到地方等級(jí)分明的縱向組織系統(tǒng)，各級(jí)之間是嚴(yán)格奉行命令與服從原則。這種機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)政府對(duì)各種情況的應(yīng)對(duì)能力，使政府在現(xiàn)實(shí)中無可爭(zhēng)辯地?fù)碛袘?yīng)對(duì)危機(jī)、維護(hù)公共利益的實(shí)力和優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于其他社會(huì)主體而言，政府具有政治的權(quán)威性和對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理的強(qiáng)制性，其表現(xiàn)就是“行政權(quán)是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的，具有直接支配行政相對(duì)人的力量，行政相對(duì)人必須接受并服從行政權(quán)的支配，行政權(quán)甚至可以對(duì)行政相對(duì)人的人身、行為或財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制，而對(duì)于這一切，行政相對(duì)人必須服從，行政權(quán)的行使是行政主體單方性行為，其效力的發(fā)生不以相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移”［13］。正因?yàn)槿绱耍?“行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響是最直接的?！保?4］然而，這種管理模式由于忽視其他社會(huì)主體在調(diào)和矛盾沖突方面的積極作用，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，公眾參與的總量不足，質(zhì)量不高。根據(jù)國(guó)家民政部 《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)組織的萬人擁有量?jī)H為3.37個(gè)。社會(huì)組織的發(fā)展不足嚴(yán)重阻礙了社會(huì)公眾參與社會(huì)管理，矛盾的排查、化解主要并且只能依賴于政府。相對(duì)于多元共治的治理模式，以 “嚴(yán)格奉行命令與服從原則”的社會(huì)管理難以實(shí)現(xiàn)矛盾排查、化解的及時(shí)性和全面性。而且，主體單一也暴露出社會(huì)自治和民主治理機(jī)制的缺位，必定導(dǎo)致公民利益表達(dá)渠道的單一和矛盾化解途徑的單一，容易引發(fā)矛盾積壓甚至是積重難返。此外，主體單一的管理模式對(duì)待社會(huì)矛盾處理必定采取層級(jí)下壓的運(yùn)行模式。實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致中央通過責(zé)任追究制自上而下施壓，本意或許是促使包括縣政府在內(nèi)的地方政府切實(shí)為上訪民眾解決問題、主持正義，從而舒解民怨，增進(jìn)社會(huì)和諧，或者至少減少社會(huì)的不和諧。但是，面對(duì)中央的壓力，地方政府往往采用“頭痛醫(yī)頭、 腳痛醫(yī)腳” “權(quán)宜性” “運(yùn)動(dòng)式” 社會(huì)管理方式。要么以 “右”的心態(tài)習(xí)慣于 “花錢買平安”， “以妥協(xié)求和諧”，陷入 “大鬧大解決，小鬧小解決”誤區(qū)；要么以 “左”的心態(tài)將維權(quán)與維穩(wěn)對(duì)立起來，把群眾利益訴求意識(shí)形態(tài)化，處置方法簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致警民對(duì)立、干群對(duì)立，造成仇警心態(tài)、仇官心態(tài)，產(chǎn)生 “抗生素效應(yīng)”。

（二）違背群體性事件預(yù)防規(guī)律，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化

如前所述，善治語境下的群體性事件預(yù)防應(yīng)具有科學(xué)性，表現(xiàn)為對(duì)群體性事件發(fā)生機(jī)理和內(nèi)在規(guī)律性的把握。從實(shí)踐上看，很多影響惡劣、危害嚴(yán)重的群體性事件是由日常發(fā)生的小的偶發(fā)事件發(fā)酵引發(fā)，如曾經(jīng)在國(guó)內(nèi)外造成惡劣影響的 “2008年貴州甕安事件”中女中學(xué)生溺水身亡、 “2008年甘肅隴南事件”中關(guān)于行政服務(wù)中心改建他地的傳言、“2009年湖北石首事件”中的男廚師非正常死亡等?；鶎诱磻?yīng)不當(dāng)?shù)囊粋€(gè)重要原因是沒有正確認(rèn)識(shí)到這些小的偶發(fā)事件與群體性事件這個(gè)影響社會(huì)穩(wěn)定的大事件之間的聯(lián)系，歸根結(jié)底是一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)群體性事件發(fā)生機(jī)理，和 “充分重視維護(hù)公民的合法權(quán)益，主張維穩(wěn)與維權(quán)并重和權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，任何處理措施以權(quán)利為本，以民生為本”的規(guī)律性的把握，從而對(duì)群體性事件的發(fā)生缺乏應(yīng)有的嗅覺和預(yù)判，工作思路錯(cuò)誤。根據(jù)群體性事件發(fā)生機(jī)理，這既暴露出一些基層政府欠缺對(duì)群體性事件發(fā)生機(jī)理的把握，也反映出以政府為主導(dǎo)的增壓體制下的一些基層政府對(duì)公民生命健康權(quán)、知情權(quán)的漠視，對(duì) “維穩(wěn)與維權(quán)并重”的規(guī)律性的違背。

（三）不注重運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題

實(shí)踐中，一些政府部門在日常管理時(shí)雖然強(qiáng)調(diào)法治，卻忽視 “良法”是善治的前提，或者關(guān)起門來制定影響社會(huì)的政策，或者不充分聽取社會(huì)各方的意見，導(dǎo)致政策的目的和實(shí)踐脫節(jié)，公民利益受損，滋生民怨和潛在的社會(huì)矛盾。例如，2016年1月1日起在我國(guó)正式實(shí)施的股票交易熔斷機(jī)制，初衷雖然是防止市場(chǎng)大幅波動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定，但結(jié)果卻是A股四天內(nèi)兩天提前收盤。短短4個(gè)交易日，總計(jì)損失了7.49萬億元的總市值、5.21萬億元的流通市值，每個(gè)投資者虧損的數(shù)額為5.3萬元。事后有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人才認(rèn)識(shí)到，我國(guó)是中小投資者占絕對(duì)主體的市場(chǎng)，熔斷機(jī)制客觀上造成了助跌的結(jié)果，運(yùn)行結(jié)果與制度初衷基本背離。另外，根據(jù)學(xué)者的研究成果，維穩(wěn)中過分倚重政府的行政體制，在目標(biāo)責(zé)任制和官員問責(zé)制的巨大壓力下，作為維穩(wěn)工作的實(shí)施主體的一些基層政府往往會(huì)被一種 “維穩(wěn)思維”所困擾，出現(xiàn)了一種 “不穩(wěn)定幻像”［15］。他們主觀認(rèn)為社會(huì)矛盾和利益沖突日益激化，社會(huì)穩(wěn)定面臨嚴(yán)重威脅，將 “不穩(wěn)定”視為影響政府或領(lǐng)導(dǎo)干部自身政績(jī)的頭號(hào)因素，形成了不惜一切手段確保自己當(dāng)政期間 “不出事”的錯(cuò)誤政績(jī)觀。另外，由于長(zhǎng)期以來形成的官本位意識(shí)，為追求表面的、一時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定，一些基層政府不惜壓制民意，侵犯民眾權(quán)利，甚至不計(jì)成本，不惜代價(jià)，將民眾視為政府的對(duì)立面，單方面采用高壓手段或利誘方式解決矛盾，其結(jié)果如清華大學(xué)的研究成果指出的: “近些年來，我們實(shí)際上已經(jīng)陷入‘維穩(wěn)的怪圈':各級(jí)政府將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量非但沒減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入 ‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)'的惡性循環(huán)?！?“之所以出現(xiàn)這種悖論，除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突增加的客觀原因之外，另一個(gè)重要原因，就是現(xiàn)有維穩(wěn)思路和模式的缺陷?！痹诰S穩(wěn)的實(shí)際工作中，負(fù)責(zé)官員往往只憑個(gè)人判斷，所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性， “往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”［16］。中國(guó)社科院發(fā)布的 《法治藍(lán)皮書 (2014)》也深刻指出， “一些事件發(fā)生后，個(gè)別部門不依法辦事的做法破壞政府公信力。導(dǎo)致人們對(duì)法治的敬畏遠(yuǎn)不及對(duì)權(quán)力的敬畏，滋生小鬧小解決、大鬧大解決、法不責(zé)眾等思維”［17］， 這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾和紛爭(zhēng)不斷。

三、實(shí)現(xiàn)群體性事件預(yù)防善治的對(duì)策

（一）貫徹 “治理”理念，加強(qiáng)有利于多元善治的體制和機(jī)制建設(shè)

首先，將治理理念付諸于治理體制構(gòu)建中，加強(qiáng)行政組織立法，明確各治理主體的權(quán)力范圍和相互關(guān)系。 “多元共治”必然意味著一些傳統(tǒng)由政府行使的公共權(quán)力由其它社會(huì)主體行使，為此，行政法應(yīng)因應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換。關(guān)于 “政府與人民之間的基本關(guān)系”的行政法基本理論應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，汲取治理理論的先進(jìn)因素，以 “平衡論”作為行政法應(yīng)訴諸的價(jià)值導(dǎo)向和制度選擇的規(guī)范性理論，為行政組織法提供理論指導(dǎo)，通過行政組織立法實(shí)現(xiàn) “行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個(gè)體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等”［18］，一方面要嚴(yán)格確定行政組織權(quán)力的邊界，合理分權(quán)，還權(quán)于社會(huì)。特別是加快社會(huì)組織建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的作用；另一方面要建立有利于黨組織、政府、社會(huì)良性互動(dòng)的同時(shí)規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)力模式的新行政組織法［19］。其次，建立符合我國(guó)實(shí)際、有利于實(shí)現(xiàn)多元善治的機(jī)制，鼓勵(lì)其他社會(huì)主體積極參與矛盾的處理中。美國(guó)學(xué)者埃莉諾﹒奧斯特羅姆經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題，而不需要外在政府的干預(yù)［20］。另一位美國(guó)學(xué)者理查德﹒C博克斯教授以 “社區(qū)治理”為例，在專著 《公民治理一一一引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》對(duì) “適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧睉?yīng)遵循的原則做了詮釋，他認(rèn)為， “社區(qū)治理應(yīng)遵循五項(xiàng)原則:1.規(guī)模原則。公共政策的制定與執(zhí)行過程盡可能放在貼近那些被政策影響的民眾的位置上。既保證公民直接參與，也可以保證政府的公共項(xiàng)目更富有彈性；2.民主原則。確保公民獲得信息，并能對(duì)公共政策問題進(jìn)行自由而公開的討論；3.責(zé)任原則。提升政府對(duì)公民的責(zé)任性；4.理性原則。在制定公共政策和公共項(xiàng)目決定的過程中，公民或他們的代表應(yīng)該努力地理解和清晰地表達(dá)他們做出選擇憑借的價(jià)值、假定和理由。”［21］基于對(duì)其他社會(huì)力量參與社會(huì)治理可以發(fā)揮的作用以及機(jī)制在其中重要性的認(rèn)識(shí)，上世紀(jì)80年代，美國(guó)開啟了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人協(xié)商制定行政規(guī)則的實(shí)踐，經(jīng)過10年的試驗(yàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1990年頒布了 《協(xié)商制定規(guī)則法》，正式將這一協(xié)商機(jī)制法制化［22］。根據(jù) “元治理”理論，為達(dá)成共同的目標(biāo)，在多元的治理體系中協(xié)調(diào)不同社會(huì)力量和組織立場(chǎng)，政府要承擔(dān)起“元治理”的角色，因?yàn)檎潜ＷC社會(huì)機(jī)制完整的責(zé)任承擔(dān)者，但這種責(zé)任并不是要構(gòu)建一個(gè)至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景的任務(wù)，使整個(gè)社會(huì)體系在良好的制度安排中促進(jìn)不同領(lǐng)域的自組織，從而達(dá)致治理的目標(biāo)［23］。另外，在各個(gè)階層都希望自身利益最大化的多元社會(huì)時(shí)代， “共治”不可能是沒有領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的 “群治”，而是在一個(gè)發(fā)揮核心作用的主體的協(xié)調(diào)下形成的多元治理主體體系。

（二）準(zhǔn)確把握群體性事件預(yù)防規(guī)律，確立正確的預(yù)防思路

善治語境下的群體性事件預(yù)防要求我們透過群體性事件錯(cuò)綜復(fù)雜的表象，把握其客觀規(guī)律，根據(jù)其發(fā)生機(jī)理，確定正確的工作思路，有針對(duì)性地采取措施，切斷群體性事件的發(fā)生鏈條。首先，應(yīng)削弱民怨的 “可燃效應(yīng)”。善治模式下對(duì)社會(huì)矛盾的處理，要標(biāo)本兼治，重在治本。 “民惟邦本，本固邦寧”?；饷裨故侨后w性事件源頭治理的問題。我們既要堅(jiān)持 “以人為本”，協(xié)調(diào)好黨群、干群關(guān)系，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，又要注重采取多元善治的方式全面及時(shí)排查和化解各種社會(huì)矛盾。其次，妥善處理好偶發(fā)事件，消除因處置不當(dāng)可能產(chǎn)生的 “導(dǎo)火索效應(yīng)”。在日常工作中，基層政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)矛盾的動(dòng)態(tài)管理，在處理涉及公民利益的偶發(fā)事件時(shí)， “要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)?！保?］根據(jù)群體性事件發(fā)生機(jī)理，對(duì)于容易產(chǎn)生 “想象共同體”的情況，如國(guó)家的法律、法規(guī)、特別是政策以及地方的法規(guī)、規(guī)章、政策、工程建設(shè)對(duì)本區(qū)域居民利益的影響情況、敏感問題的群眾反應(yīng)、群眾中存在的主要矛盾、偶發(fā)事件發(fā)生后群眾的反應(yīng)、區(qū)域內(nèi) “大比例人群”及其對(duì)一些事件的反應(yīng)等，要通過網(wǎng)格化管理等多種有效方式盡可能做到了如指掌、事先研判、早做準(zhǔn)備。對(duì)于偶發(fā)事件發(fā)生后出現(xiàn)的 “即興場(chǎng)景”，要保持高度的警覺，一旦發(fā)現(xiàn)，及時(shí)發(fā)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)、街道、社區(qū)等各種社會(huì)力量采取多種靈活手段平息利益相關(guān)方的情緒，及時(shí)消除“即興場(chǎng)景”可能引發(fā)的情景震撼，避免矛盾激化升級(jí)。最后，尊重公民的知情權(quán)，及時(shí)公開信息，消除謠言的 “催化效應(yīng)”。

（三）恪守法治原則，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾

在處于改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)的我國(guó)當(dāng)下，法治應(yīng)當(dāng)是治國(guó)理政的基本方式，是實(shí)現(xiàn)善治的必然要求。 “沒有健全的法制，沒有對(duì)法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒有善治。”［5］法治雖然不能完全消除社會(huì)矛盾的存在，但符合人民意志的法律卻能夠最大限度的減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。 《法治藍(lán)皮書 (2014)》在分析我國(guó)群體性事件的應(yīng)對(duì)措施時(shí)指出， “法治是解決社會(huì)糾紛的最終、最權(quán)威的方式，是當(dāng)前處置群體性事件的不二法門”［18］，群體性事件預(yù)防應(yīng)運(yùn)用法治思維和法治方式。首先，樹立憲法的權(quán)威，發(fā)揮憲法作為治國(guó)安邦總章程對(duì)于群體性事件預(yù)防的規(guī)范和引領(lǐng)作用。憲法構(gòu)建了國(guó)家的價(jià)值體系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是其內(nèi)在的要求。憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施。就群體性事件預(yù)防而言，憲法確立了人民當(dāng)家作主的原則，為多元共治的體制構(gòu)建提供了正當(dāng)性。不僅如此，憲法作為國(guó)家的根本法，是衡量良法善治的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，憲法作為人權(quán)保障書，明確了維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，為群體性事件預(yù)防指明了方向。其次，實(shí)現(xiàn)立法和政策制定的科學(xué)性。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。法治社會(huì)的管理方法是依靠立法機(jī)關(guān)和政府制定符合人民意志和社會(huì)發(fā)展需要的立法和政策來規(guī)范和管理社會(huì)事務(wù)。為保證立法和政策的 “良法”性，除了建立科學(xué)的憲法監(jiān)督制度外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法和政策制定的民主性和科學(xué)性，既要讓已建立的民主制度切實(shí)發(fā)揮功能，使 “地方人民或者直接參與地方?jīng)Q策，或者通過名副其實(shí)的選舉保證民意代表在決策過程中充分反映選民需求，進(jìn)而監(jiān)督政府執(zhí)法部門，保證符合人民需要的立法落到實(shí)處”［24］，也要發(fā)揮多元主體的共謀作用，在規(guī)范科學(xué)的程序引導(dǎo)下，鼓勵(lì)多元參與者在溝通協(xié)商的環(huán)境中，形成符合民眾整體利益的法律和社會(huì)政策，謀求社會(huì)整體發(fā)展。最后，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。 “應(yīng)徹底杜絕任何以權(quán)壓法、以言代法、以錢替法、以領(lǐng)導(dǎo)意志取代法治的錯(cuò)誤做法，所有糾紛都應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行定性，并明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，不因當(dāng)事人的身份、處境等給予其不當(dāng)?shù)拇觥保?8］；同時(shí)，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

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［責(zé)任編輯：左眉］

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2014年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目 “依法治國(guó)背景下破解 ‘維穩(wěn)怪圈’的法治思維研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L14DFX036）、2015年遼寧省宣傳文化系統(tǒng) “四個(gè)一批”人才培養(yǎng)項(xiàng)目 “依法治國(guó)視域下遼寧維穩(wěn)工作面臨的新問題及對(duì)策研究” （遼宣干發(fā)201517號(hào)）、國(guó)家行政學(xué)院2013年度科研重大項(xiàng)目 “用法治思維和法治方式履行政府職能研究” （項(xiàng)目編號(hào)：13ZBZD010）的階段性研究成果。

王禎軍 （1973-），男，遼寧大連人，中共大連市委黨校應(yīng)急管理教研部教授，法學(xué)博士；研究方向：憲法、行政法、國(guó)際人權(quán)法。