滕世華

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非營利組織參與公共文化建設(shè)的途徑與制度環(huán)境
——基于上海的調(diào)研分析

滕世華

摘要：文化軟實力是一個國家綜合國力的重要組成部分和國家競爭力的體現(xiàn)。加強文化建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，以增強國家文化軟實力，已成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。非營利組織參與公共文化建設(shè)不僅體現(xiàn)出它獨特的價值，而且發(fā)揮著其他主體難以替代的作用，這已經(jīng)被各地各類非營利組織參與實踐所充分證明。但目前就整體而言，非營利組織參與的渠道尚不暢通，制度環(huán)境依然存在障礙。如何通過文化管理體制改革，完善非營利組織參與的政策和制度環(huán)境，拓展其參與的渠道和途徑，是完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)必須面對和解決的問題。本文基于對上海非營利文化組織發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及原因分析，提出改革和創(chuàng)新我國政府文化管理體制機制，實現(xiàn)由辦文化向管文化、由管微觀向管宏觀、由管治文化向引領(lǐng)文化的轉(zhuǎn)變，逐步走向負面清單管理方式，以提升我國公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平。

關(guān)鍵詞：非營利文化組織；文化軟實力；公共文化服務(wù)體系；文化管理體制

加強文化建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，增強國家文化軟實力，已經(jīng)成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。非營利文化組織*本文中的“非營利文化組織”和“文化類社會組織”兩個概念是在同一意義上等同使用的，前者一般是學(xué)術(shù)界多采用的，后者是官方話語體系中使用的概念。在其中發(fā)揮著不可或缺的重要作用已成共識。十八屆三中全會提出建設(shè)社會主義文化強國，增強國家文化軟實力，必

須堅持社會主義先進文化前進方向，堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，堅持以人民為中心的工作導(dǎo)向，進一步深化文化體制改革。文化體制的改革旨在擴大公共文化服務(wù)渠道，引導(dǎo)社會資金以各種方式投入文化建設(shè)，推動企業(yè)和個人捐贈興辦公益性文化事業(yè)，努力形成政府為主、社會參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的良好格局。但就目前非營利文化組織參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實踐而言，無論在管理理念、體制機制、參與方式和途徑、政策制度環(huán)境方面都還存在著一些不足。如何通過促進非營利組織發(fā)展，拓展非營利組織參與文化建設(shè)和服務(wù)的渠道和方式，已經(jīng)成為政府管理改革和服務(wù)創(chuàng)新的重要任務(wù)。

一、非營利組織參與公共文化建設(shè)的必要性與可行性分析

縱觀1949年以來我國文化發(fā)展的管理體制機制可以看出，其大致可以劃分為三個時期：第一個時期是計劃經(jīng)濟體制下政府主導(dǎo)的文化事業(yè)發(fā)展時期。在這一時期，政府是文化生產(chǎn)和傳播的唯一主體，文化事業(yè)單位被當(dāng)作政府生產(chǎn)和傳播公共文化的附屬機構(gòu)。這種政府“大包大攬”的文化發(fā)展管理體制造成了文化產(chǎn)品和服務(wù)供給嚴重不足的普遍問題。第二個時期是市場化改革進程中的文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)雙輪發(fā)展的時期。伴隨著市場經(jīng)濟改革的推進，傳統(tǒng)的“文化產(chǎn)品和服務(wù)的非商品性”觀念被打破，一部分文化產(chǎn)品開始進入市場，文化產(chǎn)業(yè)化開始興起。但文化畢竟不同于一般商品，并不是所有的文化種類都適合市場化和產(chǎn)業(yè)化。這一時期過度產(chǎn)業(yè)化和市場化導(dǎo)致了對文化的社會效益的忽視和文化功能的扭曲。推進文化管理體制和發(fā)展機制的變革，通過對文化的商品屬性和社會屬性的區(qū)分、文化產(chǎn)品和服務(wù)的進一步細分，實現(xiàn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機結(jié)合、社會效率與經(jīng)濟效率的平衡兼顧；改革政府主導(dǎo)的單一文化事業(yè)單位發(fā)展機制，引入在社會領(lǐng)域廣泛興起的非營利組織參與文化建設(shè)，成為推進改革的必然選擇。這就是本文要探討的當(dāng)下多元主體參與的第三個發(fā)展時期，形成以政府為主導(dǎo)、以公益性文化事業(yè)單位和非營利社會組織為主體、文化企業(yè)廣泛參與的多種機制合作共進的公共文化發(fā)展態(tài)勢。概括起來，非營利組織參與文化建設(shè)的必要性和可行性主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，非營利組織的非營利約束和民間自治性決定了其作為政府和企業(yè)之外的第三種機制具有比較優(yōu)勢。作為公共利益的代表，政府存在的理由和最大優(yōu)勢是向全社會提供普遍的、無差異的公共物品和公共服務(wù)，這是由政府的強制性所帶來的規(guī)模效應(yīng)，也是利潤導(dǎo)向的市場和其他任何社會主體無法企及和比擬的。但不可否認的是，政府在提供差異化、非普遍性的產(chǎn)品和服務(wù)方面常常是低效的，甚至是無能為力的。公共選擇理論關(guān)于政府失敗的理論已經(jīng)深刻地揭示了個中原因。而以利潤為導(dǎo)向的市場機制和市場主體在文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)方面也有它的缺陷。一方面，文化產(chǎn)品和服務(wù)大都具有消費上的非排他性和非競爭性的公共物品屬性，難以避免搭便車行為，以利潤為經(jīng)營目標(biāo)的市場主體無意提供；另一方面，文化畢竟不同于一般商品，它是每個公民都擁有的基本權(quán)利，不能完全以是否付得起錢作為享用的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也不能以賺錢為至高目標(biāo)。而具有非營利屬性的文化類社會組織恰恰解決了上述政府和市場兩者的缺陷和不足。非營利性約束以及來自于群眾又服務(wù)于群眾的特點，使無數(shù)個散落于社會中每一個角落的社會組織能夠更及時而準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)人們不斷增長和變化的各種文化需求，從而最大限度地予以提供和滿足。換言之，引入非營利組織參與既能承擔(dān)政府下放的部分文化職能，有效彌補政府資金和人力方面的不足，又能克服公共文化服務(wù)中存在的供給與需要難以對接的問題，實現(xiàn)公共文化服務(wù)的及時性、多樣性、多變性、參與性和高效性，而政府則可以把主要精力集中在為全社會提供那些公益性強的文化產(chǎn)品和服務(wù)上，實現(xiàn)基本公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，維護公民的基本文化權(quán)益。

其次，從文化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系看，非營利組織參與亦是促進經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展的深層動力源泉。從社會發(fā)展的角度看，文化是經(jīng)濟的反映，又反作用于經(jīng)濟。社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展為文化類社會組織的發(fā)展奠定了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時，文化類社會組織的發(fā)展也是促進經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展的深層動力源泉。這種動力源泉主要體現(xiàn)在兩個方面：一是各種文化類社會組織積極尋求與企事業(yè)單位合作開展各類文化活動，有效吸納國內(nèi)外的社會資金并進行專業(yè)化運作，帶動社會資本的合理流動。二是以從事文化類的行業(yè)協(xié)會、企業(yè)(家)基金會為代表的文化類社會組織在訂立行規(guī)行約、規(guī)范同業(yè)競爭、加強市場交流、維護市場秩序等方面發(fā)揮著積極作用，這對促進行業(yè)信用建設(shè)和行業(yè)守信自律，對市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有“催化劑”和“助推器”的作用。

再次，從社會治理的角度看，非營利組織參與是構(gòu)建多元主體參與公共治理體系的重要途徑。公共治理理論強調(diào)政府扮演“元治理”的角色，即在整個社會運行網(wǎng)絡(luò)中，政府承擔(dān)著指導(dǎo)社會組織的方向，為社會組織制定行為準(zhǔn)則的任務(wù)。在公共文化建設(shè)方面體現(xiàn)為建立多元主體參與機制，形成以政府為主導(dǎo)的多方力量共同參與社會治理的局面。公民以個人方式參與文化建設(shè)的力量是微小的，而通過結(jié)社以民間社團、文化服務(wù)機構(gòu)等文化類社會組織的形式，合法有序地進入公共領(lǐng)域，則能匯集多方力量，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)非營利組織的文化使命，更成為政府在文化職能方面的有益補充。文化類社會組織的發(fā)展是多元主體參與公共治理的必要條件，是實現(xiàn)公共文化服務(wù)中政府與公民社會的良性互動的重要途徑。

二、非營利組織參與公共文化建設(shè)的上海樣本

盡管全國各地非營利組織發(fā)展現(xiàn)狀及參與公共文化建設(shè)的程度和途徑有一定差異，但在全國統(tǒng)一的大的政策法律背景下，這種差異并不是實質(zhì)性的。因此，通過對上海非營利組織參與公共文化建設(shè)進行觀察分析，以加深對非營利組織參與公共文化建設(shè)的途徑和作用的理解，分析其存在的問題，探討解決問題的思路措施是具有樣本意義的。

上海作為一個經(jīng)濟文化發(fā)達地區(qū)，近年非營利組織的發(fā)展在全國總體處于前列，其參與公共文化建設(shè)的渠道、方式和效果大致可概括為以下方面：首先，非營利文化組織發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定增長但總量仍然不足。根據(jù)上海社會組織地理信息平臺的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止到2014年11月，上海社會組織總數(shù)12450家*數(shù)據(jù)來源：上海社會組織地理信息平臺http://www.shstj.gov.cn/Map/NGO_Map.aspx，數(shù)據(jù)采集時間：2014年11月15日。，其中文化類社會組織共777家，占總數(shù)的6.24%，其中當(dāng)年新增125 家；在777家文化類社會組織中，社會團體324家，民辦非企業(yè)437家，基金會16家，分別比2013年增加了27家、96家和2家*數(shù)據(jù)來源：上海社會組織地理信息平臺http://www.shstj.gov.cn/Map/NGO_Map.aspx，數(shù)據(jù)采集時間：2013年10月。。概括起來，上海社會組織發(fā)展呈現(xiàn)如下特點：一是數(shù)量增長較快。截止2014年12月，文化類社會組織比去年增加176家，而2013年僅增加了80家。增長速度加快的原因與2014年4月1日開始的直接登記管理制度改革有著直接關(guān)系。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，在2014年新增的176家文化類社會組織中，其中2014年4月1日之后成立的有148家，月均增加16家，而1-3月月均僅增加9家，全年月均增加近15家，也高于2013年的月均6家的水平*數(shù)據(jù)來源：根據(jù)上海社會組織信息查詢資料整理http://www.shstj.gov.cn/NGO_Search. aspx?DeptId=15&Keywords=，數(shù)據(jù)采集時間：2014年11月15日。。二是文化類社會組織發(fā)展總體數(shù)量不足，在社會組織行業(yè)分類中排第6位，僅占6.24%，而排在它之前的教育、社會服務(wù)、工商服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究、體育等行業(yè)組織則分別占28.9%、28%、8.1%、8.1%、6.8%。三是不同類型的文化類社會組織增長數(shù)量存在較大差異。在2014年新成立的113家市級文化類社會組織中，民辦非企業(yè)93家，社會團體15家，基金會僅5家，民非占82%。四是文化類社會組織直接登記比例低于全市社會組織直接登記平均數(shù)，前者為16%，后者為21.6%。這也說明文化領(lǐng)域與其他領(lǐng)域相比存在著一定的復(fù)雜性和敏感性。

其次，非營利組織參與公共文化建設(shè)的范圍和渠道不斷得到拓寬。文化類社會組織的發(fā)展不僅有效地承接了政府部門下放的文化職能，而且還充分利用文化社會組織自身的優(yōu)勢，創(chuàng)造和提供了豐富多彩的文化產(chǎn)品和服務(wù)，滿足了市民多層次的文化需求，同時提升了國家文化軟實力，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的強大推動力。以2014年為例，非營利文化組織開展了豐富多彩的公共文化活動，不僅創(chuàng)造了許多優(yōu)秀的文化產(chǎn)品，而且極大地滿足了市民多層次、多樣化且不斷增長的文化需求。在文化服務(wù)內(nèi)容方面，包括綜合類、表演類、藝術(shù)類以及研究類文化組織都充分發(fā)揮其各自的優(yōu)勢，開展了從傳統(tǒng)音樂、舞蹈、書畫、戲曲到民俗文化、工藝美術(shù)、非物質(zhì)遺產(chǎn)保護等方面的活動和項目，幾乎涵蓋所有文化類別領(lǐng)域，包括對外文化交流和國際文化品牌建設(shè)。譬如上海藝術(shù)禮品博物館在開展對外文化交流中充分發(fā)揮了民間文化組織的優(yōu)勢和獨特價值。該館于2009年9月建立，是國內(nèi)第一家以藝術(shù)禮品為館藏特色的專題性博物館。在成立至今的六年多時間里，不僅收藏了大量的國寶級藝術(shù)珍品，為多個國際展覽和賽事進行衍生文化產(chǎn)品的開發(fā)和設(shè)計，舉辦了具有廣泛社會價值的專題展覽，更承擔(dān)了大量非常重要的民間國際文化交流和外事接待任務(wù)，成為中國文化傳承和傳播的良好民間交流合作渠道。博物館迄今連續(xù)舉辦了五屆中日韓藝術(shù)邀請展，多位日本和韓國知名人士攜國寶或作品參加，不僅增進了東亞三國之間的文化藝術(shù)交流，而且發(fā)揮了民間文化外交的作用。正因為此，該展覽現(xiàn)已被列入上海市文廣局每年的重點展覽項目，成為博物館等主辦單位打造出的重要品牌。成立于2013年8月的上?；叵蛭幕l(fā)展基金會甫一成立就把打造國際頂級舞蹈賽事作為基金會的重點開發(fā)項目，并利用民間文化組織靈活的工作方式、豐富的社會資源和多位舞蹈家的支持，在很短的時間內(nèi)就高效地征得了世界舞蹈錦標(biāo)賽的承辦權(quán)，并于成立的當(dāng)年11月份就成功地舉辦了第一屆上?；叵驀H標(biāo)準(zhǔn)舞大賽，填補了上海缺少國際頂級舞蹈賽事的歷史空白?，F(xiàn)在由上海回向文化發(fā)展基金會主辦的一年一度的上海國標(biāo)舞大賽已經(jīng)成為具有國際影響力和舞蹈界公認的頂級舞蹈賽事盛事，更成為上海國際文化大都市建設(shè)中吸引國際眼球的又一亮麗名片。

第三，非營利文化組織在參與方式上呈現(xiàn)多樣化趨勢。一是政府與非營利文化組織的項目合作。上海市民文化節(jié)和上海東方公共文化服務(wù)配送平臺就是多元主體參與合作的典型。2013年上海舉辦了第一屆市民文化節(jié)，迄今已經(jīng)舉辦三屆。市民文化節(jié)從每年三月份一直持續(xù)到年底。在整個市民文化節(jié)期間，由政府主導(dǎo)、各文化事業(yè)單位和文化類社會組織廣泛參與的各類文化活動全面開展。尤其從第二屆開始，市民文化節(jié)一改之前由政府一手包辦的模式，積極倡導(dǎo)多種社會主體廣泛參與，非營利文化組織或通過正式的政府招投標(biāo)、購買等形式主動承接政府委托項目，或者通過主動申報本機構(gòu)的優(yōu)勢項目對接社區(qū)的文化需求。二是政府購買社會組織公共文化服務(wù)項目呈不斷擴大和日益規(guī)范化發(fā)展趨勢。上海是全國較早采用政府購買公共服務(wù)的省市，公共文化服務(wù)近年也逐步納入政府購買服務(wù)目錄。市區(qū)兩級文廣局每年都根據(jù)社會文化需求制定購買服務(wù)名單，向社會公開發(fā)布和招標(biāo)，購買的資金納入年度政府財政預(yù)算，以確保資金到位。同時不斷完善招投標(biāo)的程序、資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)，確保政府購買項目的有效性。

三、非營利組織參與公共文化建設(shè)面臨的多重瓶頸

盡管非營利組織參與公共文化建設(shè)取得了一定的成績，但作為全國首批文化體制改革試點城市之一，上海文化類社會組織的發(fā)展仍然存在一定的問題，面臨著各種困難。這既反映了社會組織自身發(fā)展中存在的問題和面臨的困境，也反映了政府在社會組織管理中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。

第一，觀念瓶頸——管理主體對非營利文化組織存在一定的不信任。雖然非營利文化組織的作用已經(jīng)得到理論的充分論證和實踐的充分檢驗，從中央到地方都已經(jīng)將其納入到國家治理和公共服務(wù)的總體發(fā)展戰(zhàn)略之中，但這并不意味著每個政府管理部門和管理者對此的認識充分到位。傳統(tǒng)的對社會組織不信任的觀念根深蒂固，加之部門利益的影響，非營利文化組織在成立和活動開展上面臨各種審批，參與渠道上面臨著這樣那樣的困難和阻礙。在社會調(diào)研走訪中聽到不少社會組織反映他們的最大苦惱仍然是政府的不信任甚至懷疑態(tài)度。雖然近年各地都在改變以往雙重管理制度，對于四類社會組織采用直接登記辦法，但在文化類社會組織中采用直接登記的所占比例并不高，登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門都擔(dān)心一旦放松政府管制，會造成難以控制的局面。這其中雖然與文化領(lǐng)域所具有的特殊性相關(guān)，但深層次的原因無疑與政府管理部門和管理者長期存在的對社會團體的偏見、不信任直接相關(guān)。在我們的思想觀念中常常存在著對社會組織的偏見和錯誤認識，甚至把他們放在政府的對立面，認為他們是不守規(guī)矩的，如果沒有政府的嚴格管理和管制，很容易做對社會有害的事情。因此需要政府管理部門嚴格把關(guān)、嚴格管控。顯然，以這樣的思維和觀念進行社會管理，非營利文化組織缺乏自由發(fā)展的空間，公共文化也不可能得以大發(fā)展。可以說，這一觀念目前仍然是制約非營利文化組織發(fā)展的深層根源。

第二，制度瓶頸——政策措施不配套是制約非營利文化組織發(fā)展的現(xiàn)實障礙。一是注冊登記方面仍然存在大量“軟約束”。目前全國各地在推行直接登記管理體制改革過程中，對社會組織登記注冊在資金、辦公場所、組織成員、活動范圍等方面的規(guī)定不盡一致，有的仍然有比較高的注冊資金要求和辦公場地要求，這種一刀切的管理辦法和規(guī)定嚴重制約了文化多樣化發(fā)展需求。同時，分級管理的辦法也往往導(dǎo)致一些社會組織在登記注冊和活動開展中的諸多無所適從。譬如在《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》中對行業(yè)協(xié)會和商會采用的登記管理辦法就存在不一致的問題，行業(yè)協(xié)會由市級社會組織登記管理機關(guān)負責(zé)登記管理，而商會則實行的是市或區(qū)縣兩級登記管理的辦法。二是參與地位上的不平等。突出表現(xiàn)在政府公共文化服務(wù)項目購買過程中的一些規(guī)定明確對草根非營利文化組織不利。對政府購買服務(wù)項目，理論上各種社會主體都有資格參與政府招投標(biāo)文化項目的申請競爭，且大量社會組織，尤其是非官方背景的草根社會組織參與熱情很高，但由于它們存在先天不足而導(dǎo)致“散”、“小”、實力不強，導(dǎo)致在參與政府購買服務(wù)競標(biāo)中難以與企事業(yè)單位競爭，起點的不公平使社會組織在競爭中始終處于劣勢。譬如政府在發(fā)布政府購買項目名單和要求時，一般都會對組織的資質(zhì)、資金、人員等提出要求，而發(fā)展時間短、起點低、又缺乏政府資金支持的大量草根非營利文化組織大都被排除在外，導(dǎo)致文化發(fā)展再次陷入傳統(tǒng)文化事業(yè)單位發(fā)展模式。這不僅表現(xiàn)在項目申報和購買方面，而且在評獎、職稱評定、人才落戶政策方面也存在著類似的問題。三是配套政策措施不到位。突出體現(xiàn)在稅收制度方面。按國務(wù)院2012年扶持民辦博物館發(fā)展的辦法中，其中規(guī)定對于從事公益性民辦博物館發(fā)展的給予稅收等政策方面的優(yōu)惠，但按照我國稅收法，凡是營業(yè)額超過100萬的不僅不免稅，而且還要提高稅收比例，從6%提升為17%，這嚴重挫傷了非營利文化組織的積極性，阻礙文化組織做大做強。

第三，資金瓶頸——資金不足仍然是困擾大部分非營利文化組織發(fā)展的最大難題。我國法律法規(guī)都對不同類型的社會組織規(guī)定了數(shù)額不等的注冊資金要求，這對大部分社會組織來說都是一個不小的難題,有一些社會組織在相關(guān)活動中常常因缺乏穩(wěn)定的資金支持，導(dǎo)致其項目活動缺乏可持續(xù)性，還有的社會組織因資金困擾而選擇不注冊，以節(jié)省運行成本。因為如果不注冊，財務(wù)管理不像正式組織那么復(fù)雜，團隊負責(zé)人一般可兼職，也不需要辦公場地等，反倒使社會組織更易于開展活動。但這樣做又存在著另外的潛在風(fēng)險和問題，即隨時面臨著被取締的風(fēng)險；即使暫時不被取締，但由于沒有注冊，這些組織在開展活動時也不得不借助其他公益組織的“馬甲”，這種情況不僅不利于活動的可持續(xù)開展，而且當(dāng)組織名譽被他人冒用或侵權(quán)的時候，也不能通過法律途徑保護自己，更沒有資格參與政府購買服務(wù)。對于那些由雙重管理轉(zhuǎn)型為直接管理的社會組織，如何解決取消業(yè)務(wù)主管單位后與母體“斷奶”后的資金問題，則是這類組織發(fā)展面臨的頭等難題。而對于那些由政府購買服務(wù)而催生的一些草根組織而言，他們原本就沒有穩(wěn)定的資金基礎(chǔ)，僅僅是因應(yīng)政府公共服務(wù)項目購買而倉促成立，其組織運轉(zhuǎn)的資金幾乎完全依靠政府項目購買，一旦失去政府購買這一渠道，組織的生存和發(fā)展就成為嚴峻的問題。對于那些來自于基層社區(qū)又服務(wù)于基層百姓的社會組織來說尤其如此。以上海小主人木偶劇團為例，其主要靠低收費支撐其活動經(jīng)費開支的做法顯然難以維持生存。小主人木偶劇團走的是低價路線，門票僅為6元/每人，目的是為了滿足那些低收入的普通民眾文化需求，以保障低收入階層的文化權(quán)益。這種做法無疑充分體現(xiàn)了非營利文化組織的價值。但僅僅靠其演出收入?yún)s難以維持劇團的生存和發(fā)展。長此以往，由于很多工作人員不能從劇團領(lǐng)到固定工資，人才流失難以避免，有些演出活動又無力安排，劇團陷入進退兩難境地。其間劇團曾獲得過宋慶齡基金會的經(jīng)費支持，一定程度上緩解了劇團活動經(jīng)費的緊張局面，但從長遠來說，資金困境仍然沒有得以根本上解決。

第四，人才瓶頸——人才不足是制約社會團體發(fā)展的關(guān)鍵要素。非營利領(lǐng)域人才不足表現(xiàn)為人才總量不足和優(yōu)秀人才奇缺。根據(jù)2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在以上海市文廣局為主管單位的104家社會組織中，社會組織工作人員共有813人，每個組織平均不足8人，總量不足問題明顯，且其中專職人員平均占不到30%，基金會最低，只占9.5%，而在專職工作人員中有95%以上為退休人員，年齡老化嚴重。造成非營利組織領(lǐng)域優(yōu)秀人才短缺有兩個原因，一方面非營利領(lǐng)域?qū)ζ淙瞬潘刭|(zhì)提出了更高的要求，不僅要有愛心和奉獻精神，而且要有專業(yè)技能以及現(xiàn)代管理能力和運營手段；另一方面，目前的人才政策和行業(yè)薪酬待遇嚴重阻礙了優(yōu)秀人才的進入和穩(wěn)定。上海有一家注冊為民辦非企業(yè)的博物館，在為其一個從業(yè)12年的副館長辦理上海戶口時遇到了政策障礙，她本人是專業(yè)社工師，在申請上海戶籍時，相關(guān)部門以其社工師的身份與目前從事的工作不匹配為由而拒絕為其辦理上海戶口，類似的問題凸顯了人才政策的不足和相關(guān)政策規(guī)定的不配套的問題。

四、完善非營利組織參與公共文化建設(shè)制度環(huán)境的對策思路

非營利文化組織作為繁榮和發(fā)展文化事業(yè)的重要力量，政府應(yīng)加大改革力度，創(chuàng)造有利的政策制度環(huán)境，通過積極的引導(dǎo)和有效的規(guī)范，推動文化類社會組織的發(fā)展。

首先，改革文化管理體制以釋放社會組織的能量和活力。打破政府單一文化事業(yè)發(fā)展模式，改革傳統(tǒng)文化管理體制是吸引社會力量參與文化建設(shè)的前提條件。在推動社會組織參與文化建設(shè)和服務(wù)方面，政府應(yīng)著重從兩個方面入手：一是政府自身的角色轉(zhuǎn)變，政府文化管理部門應(yīng)在角色定位方面實現(xiàn)由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變、由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變、由管治文化向引領(lǐng)文化轉(zhuǎn)變；逐步實現(xiàn)負面清單的管理辦法，只要不違反法律，盡可以讓社會主體有更多自主權(quán)和積極性，充分自主地開展各類文化活動，體現(xiàn)文化的社會本位、民間本位特征。二是加快文化事業(yè)單位體制改革，探索打通文化事業(yè)單位與文化類社會組織參與文化產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的體制障礙，完善推動文化發(fā)展的有效政策措施，創(chuàng)造文化事業(yè)單位與文化社會組織平等參與的公平的制度環(huán)境。從長遠來說，公益性文化事業(yè)單位與文化類社會組織納入統(tǒng)一管理體制是大勢所趨、勢在必然。

其次，完善政策法規(guī)以激發(fā)非營利組織參與文化發(fā)展戰(zhàn)略的積極性。文化類社會組織參與文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)屬于非營利公益活動，同樣需要權(quán)利義務(wù)的法律保障。目前我國尚無非營利組織基本法，非營利領(lǐng)域的法律法規(guī)體系一方面由各自獨立的組織法、募捐法、稅法構(gòu)成，另一方面體現(xiàn)在分類的行政法規(guī)中。分散的立法和分類法規(guī)將許多共性的內(nèi)容分散化，不僅導(dǎo)致執(zhí)行中存在法律空白，加大協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本，而且難以保障社會組織的權(quán)益與積極性，行政權(quán)力對于社會公益慈善資源的壟斷導(dǎo)致官辦和民間社會組織難以在一個平臺上公平競爭發(fā)展。通過法律保障社會組織的公益產(chǎn)權(quán)和受益權(quán)是保障社會組織參與公益類文化發(fā)展的先決條件。通過完善立法對社會組織的權(quán)益加以保障，減少行政的不當(dāng)干預(yù)，向社會組織放權(quán)，向地方放權(quán)，鼓勵和培育民間非營利組織發(fā)展和多渠道參與公共文化建設(shè)。對于目前出臺全國性的法律法規(guī)條件不成熟的一些突出問題，可采取先通過地方性立法先行先試，待有成熟的經(jīng)驗可制定出臺全國性法律法規(guī)的辦法，解決法律不足的問題。譬如，保護民辦非企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)方面。雖然按現(xiàn)有《民辦非企業(yè)登記管理條例》可以注冊為法人，但法律卻不承認它的財產(chǎn)權(quán)，民非出資人不能享有任何財產(chǎn)權(quán)利，不能分紅，沒有貸款資格，不能設(shè)立分支機構(gòu)，幾乎不能免稅。這顯然嚴重制約了此類社會組織參與文化建設(shè)的積極性，更難以保障其長遠可持續(xù)發(fā)展。有很多民辦非企業(yè)學(xué)校已經(jīng)辦得很大了，但從銀行得不到貸款，只能借高利貸，賺錢之后先還高利貸利息，然后進行股東分紅。雖然政策不允許分紅，但實踐中開辦學(xué)校的錢都是集資而來，不分紅是沒有辦法向股東交代的。還有投資人想投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但由于擔(dān)心有朝一日財產(chǎn)被充公而舉步又止*郭晉暉：《<慈善法>立法加速，眾盼慈善回歸民間本位》，載《第一財經(jīng)日報》2014年5月21日。。這種情況不僅在民辦教育、養(yǎng)老領(lǐng)域存在，在民辦博物館、美術(shù)館等文化領(lǐng)域同樣存在。通過完善法律法規(guī)保障民間主體參與的法律地位和權(quán)利，才能激活民間力量，參與國家文化發(fā)展大戰(zhàn)略。

第三，創(chuàng)新政府支持形式以提高非營利文化組織參與的效益。政府資助是社會組織發(fā)展的重要資金來源，加大財政投入，把文化經(jīng)費投入作為政績考核的標(biāo)準(zhǔn)，無疑是政府支持文化類社會組織發(fā)展的重要措施。但如何提高政府投入的效果，創(chuàng)新政府資金投入和支持的形式則是提升社會組織參與公共文化服務(wù)效能的核心引擎。為此，需要實現(xiàn)如下轉(zhuǎn)變：一是實現(xiàn)文化類社會組織的資金來源從傳統(tǒng)模式下過分依賴政府財政支持，到以政府保障為主，政府、企業(yè)、個人多方投入格局的轉(zhuǎn)變。可以借鑒美國模式，政府只提供文化類社會組織某一項目一半的費用支持，避免文化類社會組織過度依賴政府，同時調(diào)動其自我籌資的積極性。政府可以通過減免稅費的形式，鼓勵社會公眾和企業(yè)為文化類社會組織捐款，實現(xiàn)文化類社會組織、企業(yè)、個人的互利共贏，有效刺激民間資本對文化事業(yè)的熱情。二是擴大社會組織參與政府購買的渠道，完善政府購買服務(wù)體系。借助政府購買服務(wù)的平臺，將原來不該由政府承擔(dān)或更適合社會組織承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，有效提高滿足社會公眾需求的能力。政府作為文化項目和活動的購買者，應(yīng)當(dāng)在購買過程中，制定詳細的程序和規(guī)章制度，規(guī)范政府以及文化類社會組織的行為，而不是直接干涉社會組織的具體活動。三是改變政府投入方式和程序，變主要以事前投入為事前投入與事后評估評比獎勵相結(jié)合的方式。文化生產(chǎn)和服務(wù)的多樣性、廣泛性和創(chuàng)新性決定了政府不可能對所有文化產(chǎn)品和服務(wù)有準(zhǔn)確的了解和掌握，如果盲目投入和支持，很有可能造成巨大浪費和低效。對此政府的最好的做法就是放手讓社會組織根據(jù)自身能力和優(yōu)勢開展活動，讓市場和消費者作出選擇，而對那些社會效益良好的項目，政府通過評比獎勵的方式，鼓勵社會組織提供豐富多彩的文化產(chǎn)品和服務(wù)，同時又避免了政府投入可能存在的風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的有機結(jié)合。

(責(zé)任編輯:李濟時)

中圖分類號：D6；D61

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-5574(2016)01-0045-09

基金項目：國家社會科學(xué)基金 “非營利組織參與公共文化建設(shè)的政策激勵研究”(課題編號：12BGL131)。

作者簡介：滕世華，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授(上海 201620)。