劉廣印山東省定陶縣安監(jiān)局

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理順安監(jiān)機構改革設想及建議

劉廣印
山東省定陶縣安監(jiān)局

【摘 要】作者結合自己的工作實際，分析了當前安全生產(chǎn)事故高發(fā)、隱患檢查流于形式、執(zhí)法處罰不到位及救援協(xié)調不暢的原因，大膽提出加強縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管的設想和建議。

【關鍵詞】安監(jiān)機構；設想

目前很多省市市場監(jiān)管局成立，質檢、工商、食品三家合并；未來省級以下環(huán)保部門將確定實行垂直管理；國家安全生產(chǎn)事故總量居高不下，大家都對加強安監(jiān)部門予以厚望，安全生產(chǎn)工作只能加強不能削弱的呼聲越來越高。如何加強全國安全生產(chǎn)工作機構職能，簡化安監(jiān)管理層級，結構趨向大部制，落實好全覆蓋、無縫隙網(wǎng)絡實名制監(jiān)管？作者結合基層安監(jiān)工作實際大膽暢想，試圖提幾點機構改革建議。

當前安全生產(chǎn)事故高發(fā)、隱患檢查流于形式、執(zhí)法處罰不到位以及救援協(xié)調不暢的根本原因是：

（1）層級過多。

國家5級（中央、省、市、縣、鎮(zhèn)）安監(jiān)機構職能設立與人民群眾的安全需求不配套，管理力度層層衰減，一線監(jiān)管乏力，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級安監(jiān)機構未能真正強化到位，無人答、無機構、無法答的困惑未能解決、橫管到邊、縱管到底成了口號。亟需中央開展高層重新科學設定管理體制，實行加強中央、省、縣三級機構的聯(lián)動改革。

（2）機構職能重復設定。

法律規(guī)定和文件要求中，安監(jiān)工作機構與其他負有監(jiān)管職能的機構職能重復設定（例如特種作業(yè)）；安監(jiān)綜合監(jiān)管職能無法全力發(fā)揮，其他不該管的都讓它管；協(xié)調管理機制落后，法律法規(guī)需要盡快修訂整合。目前沒有做到按需要配置崗位。

（3）機構內部設置不到位。

安監(jiān)機構內部設置2002年以來長期加強不到位，特別是基層黨委領導不重視、經(jīng)費少、無業(yè)務管理人才、科室設置不配套、救援不科學等問題長期影響安監(jiān)工作開展。

為此，本人結合自身學習和總結，提出如下加強縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管設想和建議，僅供參考。

1 強化縣級安監(jiān)機構，弱化市 （地） 級職能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道安監(jiān)機構職能。按照中央、省、縣 （區(qū)） 進行三級強化設定

建議將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局更名為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會。省級也設某省安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會，市級更名為某市安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會某局，縣級設某縣安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設某鎮(zhèn)（街）安全生產(chǎn)監(jiān)督所，市級局為省級派出機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)所為縣級派出機構?？h級安監(jiān)委（簡稱）為縣政府組成部門不再是縣直屬部門。

這樣做可以減少層級管理，強化基層管理效果，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的一線管理權和接受直接管理權，穩(wěn)定安監(jiān)隊伍，強化縣鎮(zhèn)兩級基層責任感，為理順工作職能和結構調整打好基礎。

2 取消縣政府安全生產(chǎn)委員會，有針對性設立縣人民政府應急救援指揮委員會

由虛設協(xié)調機構（安委會）變成實體辦公機構，設立縣人民政府應急救援指揮委員會，縣長為委員會主任，縣委副書記和常務副縣長任副主任，主抓應急指揮?？h政府辦公室設立應急辦，安監(jiān)委主要負責人任副縣級調研員兼任應急辦公室主任，以縣委編辦名義下文明確，下設幾個專業(yè)委員會和辦公室。體現(xiàn)黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責。消防大隊列入縣一級政府部門救援機構。為安監(jiān)委培養(yǎng)和建立起2-3個救援隊伍，業(yè)務上受消防大隊指導考核，由安監(jiān)部門負責直接管理調度指揮和救援工作。人員和經(jīng)費列入縣財政預算。

這樣針對性設置實體機構，明確編制和人員和經(jīng)費，安監(jiān)部門不再為經(jīng)費和編制年年作難。理順綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管職能，有正式編制文件可以保證責任落實，防止造成政府領導都不愿意分管安監(jiān)工作的尷尬局面，把安監(jiān)部門變成都想分管都想任職的實體大部門。

3 細化分解“縣安全生產(chǎn)監(jiān)督委員會”的部門職能，做到針對性、規(guī)范性、便于責任明晰

安監(jiān)委下設安全生產(chǎn)管理局（注明去掉了目前的監(jiān)督二字）、公共安全監(jiān)管局（這是創(chuàng)新和務實設立的，把安委辦的原來的務虛工作交成務實操作）、職業(yè)衛(wèi)生健康安全管理中心。這樣就下設2個科級行政單位和1個副科級事業(yè)單位。具體思路如下。

（1）安全生產(chǎn)管理局。

安全生產(chǎn)管理局是科級行政單位，重在管理化學品生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、儲存，非煤礦山和煙花爆竹的許可、審查、驗收，三個行業(yè)做牽頭處理的主管單位。下設化學品管理股、非煤礦山和煙花爆竹管理股、安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊（副科級事業(yè)單位變?yōu)楣杉壥聵I(yè)單位），三個股室融合了管理和執(zhí)法功能，三個行業(yè)都需要安全許可發(fā)證，更需要針對性執(zhí)法。

（2）公共安全監(jiān)督局。

公共安全監(jiān)督局是科級行政單位，是按照目前強化安監(jiān)部門綜合監(jiān)管職能的具體體現(xiàn)。負責組織事故救援和調查，對公共安全管理單位進行監(jiān)督考核、督促、指導、宣傳培訓、追究責任。下設工商貿安全監(jiān)督股、縣應急救援大隊（副科級事業(yè)單位）、縣安全生產(chǎn)管理協(xié)會三個業(yè)務股室。

工商貿安全管理股是行政股級設置，只需要監(jiān)督企業(yè)落實主體責任，搞好安全標準化和三同時審查，代表公共安全監(jiān)管局開展安全隱患和消防隱患檢查。同時負責企業(yè)安全特種作業(yè)人員、特種設備隱患排查、企業(yè)人員培訓等工作。

縣應急救援大隊是副科級事業(yè)單位，隸屬于公共安全監(jiān)督局領導，縣財政負擔編制人員經(jīng)費。主要職責是應急演練和救援，參與事故調查和診斷。下設兩個應急救援中隊，隊員是招收的退伍安置的士兵和退伍軍官，經(jīng)過縣以上消防部隊的應急培訓考核合格后上崗，隊員是地方政府組建的地方消防隊伍，業(yè)務上受消防大隊指導，工作受公共安全監(jiān)督局管理指揮安排，待遇同政府事業(yè)單位人員。業(yè)務上接受縣以上消防部門的指導，重點抓好事故救援和一線專家會診指揮問題。

安全生產(chǎn)管理協(xié)會是群團組織，隸屬安監(jiān)委員會管理，下設安全培訓中心和安全評價中心，安全評價中心是培養(yǎng)和管理專家隊伍的地方，解決了目前縣級無注冊安全工程師和無專家查隱患的尷尬局面。參與安全生產(chǎn)管理局和公共安全監(jiān)督局和事故搶險一線救援的工作，發(fā)生事故時，第一時間靠前參與指揮決策參謀，減少事故損失，降低救援時間和資金，增強施救科學性，也是強化縣級安全的具體體現(xiàn)。安全生產(chǎn)培訓中心負責全縣生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人、分管負責人、安全管理員、職業(yè)健康員、特種作業(yè)人員和特種設施操作人員的培訓發(fā)證工作，以及需要宣傳安全知識的人員密集場所人員和企業(yè)員工培訓上崗的行政機構。

（3）職業(yè)衛(wèi)生健康安全管理中心。

職業(yè)衛(wèi)生健康安全管理中心，是副科級事業(yè)單位，受安監(jiān)委委托從事企業(yè)和社會公共場所員工的職業(yè)病防治檢測、評估、管理頒證和審查工作，也是加強安監(jiān)機構的具體體現(xiàn)，下設職業(yè)病監(jiān)測站和職業(yè)健康監(jiān)管站，可以委托有資質的醫(yī)院和檢測中心對外收費，體現(xiàn)其事業(yè)性質。

4 建議弱化市級對一線安全監(jiān)管職能，減少監(jiān)管層級，增加具有服務監(jiān)督指導評估職能的服務機構

目前設區(qū)的市級安監(jiān)機構可以更名為某省安全生產(chǎn)監(jiān)督委某市局的同時，取消市局審批權限，市局變成省級安監(jiān)機構派出機構，不單獨負責行政許可審批和行政處罰。危險化學品乙級審批監(jiān)管和一般審批權下放到縣區(qū)，市局代省管理證書發(fā)放?？梢员Ａ舻膬仍O機構有：辦公室、執(zhí)法監(jiān)察支隊（負責監(jiān)察某市一級企業(yè)和指導縣監(jiān)察大隊）、法制辦（制定某市安全法規(guī)）、應急救援辦公室（指導縣一級建立救援機構）。增設市局管理的事業(yè)性服務機構：市安全生產(chǎn)培訓職業(yè)中心（負責培訓省級安全資格證的考核，可以分類，不是規(guī)模企業(yè)的負責人和安全員資格交給縣一級機構負責培訓管理）；市安全生產(chǎn)安評中心（負責省一級企業(yè)的評價，其他的交給縣一級機構評價）；市級安全生產(chǎn)專家?guī)欤ㄎ帐∫患墝＜?，縣一級較大以上事故出現(xiàn)的時候要出面診斷救援）；市級安全生產(chǎn)文化交流協(xié)會（召開各類交流活動普及安全文化知識，開展安全社區(qū)、安全文化企業(yè)、執(zhí)法比武、安全知識競賽創(chuàng)建等活動）；增設綜合信息監(jiān)管中心（負責大數(shù)據(jù)的收集統(tǒng)計分析和考核）。這些單位在市局領導下受省安監(jiān)委委托，指導和考核各縣的具體工作，做好安監(jiān)工作的服務指導考核評估，同時重點做好中介機構的業(yè)務提升和交流工作。

這樣弱化市一級，符合國家未來設立50個省自治區(qū)，強化縣級的行政區(qū)域管理職能的方案要求，安全監(jiān)管力量前移到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道級，才能加強基層網(wǎng)格化實名制監(jiān)管的落地。市局受省安監(jiān)部門委托監(jiān)管，減少了市對縣的監(jiān)管層級，加強了縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實質上的領導、監(jiān)督、評估、考核權，各司其職、互補互惠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能對社區(qū)、村莊和轄地企業(yè)和人員場產(chǎn)落實一線安全監(jiān)管。這也是我們這次安監(jiān)機構改革設想的根源。

5 建議鎮(zhèn)街設立安全生產(chǎn)監(jiān)督所

鎮(zhèn)街安全生產(chǎn)監(jiān)督所是縣一級安監(jiān)機構的派出機構。根據(jù)委托執(zhí)法和關口前移、加強一線監(jiān)管的要求，鎮(zhèn)街要成立所長、副所長、中隊長、副中隊長、隊員等至少5人的派出機構。資金、辦公場所、編制全部上收到縣安監(jiān)委，發(fā)揮上級直接監(jiān)督和考核下級的職能，便于統(tǒng)籌監(jiān)管，鎮(zhèn)街所在轄區(qū)內把網(wǎng)絡化觸角涉及所有學校、醫(yī)院、幼兒園、敬老院、企業(yè)和竣工單位，實行動態(tài)管理，納入誠信體系建設把信息上報到縣安監(jiān)委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)所所長享受副科級干部待遇，可以受委托對重點企業(yè)和單位實施安全管理。穩(wěn)定鎮(zhèn)街安監(jiān)隊伍，明確給予一輛辦公車，一個應急救援車，兩間辦公室，有工作制度，有應急設施。按照“把支部”建在“連上”的思路，強化一線人員開展安監(jiān)工作，結束目前無人管、無專職機構、無資金、無能力、無效果的5無狀態(tài)。

這樣可穩(wěn)定鎮(zhèn)街安全管理隊伍，落實縣鎮(zhèn)兩級基層崗位津貼，配備基本裝備，落實好責權利的分解，真正解決一線執(zhí)法、一線監(jiān)答、一線處理、一線防范、一線追責的答理體制。關口前移，抓住關鍵，防范為先，重在安全，才能結束5無狀態(tài)。

6 建議事故調查處理職能單位和管理責任分開

對涉及化工、非煤、煙花三個行業(yè)的，包括加油站、農藥、油漆門市等化工經(jīng)營單位，因為必須由縣級生產(chǎn)管理局負責發(fā)證，日常監(jiān)管由安全生產(chǎn)管理局負責，發(fā)生事故時，調查處理單位統(tǒng)一由公共安全監(jiān)督局牽頭組織，防止安全生產(chǎn)管理局既當運動員又當裁判員，無法公正公平，應當回避。涉及一般工商貿和其他人員密集場所的，按照誰主管誰負責、誰審批誰負責、誰檢查誰負責的原則和管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全的原則，以及屬地管理原則，由公共安全生產(chǎn)監(jiān)督局負責組織監(jiān)察局、檢察院、公安局、人社局、工會以及主管局和有關專家調查處理。應急救援大隊專門負責科學化救援；縣一般事故專家?guī)烊藛T第一線評估風險，幫助縣的指揮長決策，事后調查處理由縣安監(jiān)委統(tǒng)一協(xié)調，分析問題，公布事故情況，召開新聞發(fā)布會，納入事故隱患黑名單和誠信體系的，采取A、B、C、D級四級管理。定期通報存在較大危險的行業(yè)單位，督辦和約談事故發(fā)生單位。實現(xiàn)安監(jiān)工作歸口合理、職責清晰、處罰有度、科學有力，警示明顯的良好局面。真正實現(xiàn)安監(jiān)隊伍穩(wěn)定，威信大增，處理有力。該是哪個部門承擔的責任，就追究哪個部門，由于負責管理的主管單位和調查處理單位內部分開，人員管理職能不一樣，責任追究起來不再前怕狼后怕虎，嚴不起來，下不去手，杜絕事故處罰不到位、管理人員借助安全檢查貪腐不作為、為政不廉等情況。

這樣責權利分開，編制人員分開，職能管理分開，發(fā)揮好綜合監(jiān)管神圣職能，未來一旦三個高危行業(yè)發(fā)生一般安全事故，接受處理的人員不再是安監(jiān)委的負責人，是安全生產(chǎn)管理局的負責人，主管單位管轄范圍的企業(yè)發(fā)生事故首先追究主管單位的職責，較大事故以上等級除非救援不力或則處理不當造成新的人員傷亡才有可能處理安監(jiān)委和公共安全監(jiān)督局負責人。這個設計可以達到盡職免責、失誤失察追責。責權利明晰了，就不放大追責范圍，冤枉一部分無辜人員；也不能糊涂，無條件盡責卻要追責的會感覺追責不當而怨恨社會和政府，故而提出上述改革建議。

7 建議新機構編制和人員編制的設立和變更

因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道安監(jiān)所實行縣派出垂直管理，每個鎮(zhèn)原則上不低于5人，2名行政編制，2-3名事業(yè)編制，加上安監(jiān)委下設三個直屬單位和黨委，包括2個二級局、1個事業(yè)單位，每個股室按照三人設置，局長一正一副，還有黨委書記以及辦公室，估計縣區(qū)級安監(jiān)委合計編制不低于50人，全部是財政撥款。縣安監(jiān)委主任兼任縣政府應急辦主任，級別是副縣級調研員待遇，事故調查處理力度和威信大增。鎮(zhèn)街安監(jiān)所所長可以設置成副主任科員待遇，專職人員數(shù)根據(jù)各地情況配比不低于4人。這樣安全工作就保證有事干、有人干、愿意干，管理結構類似國土和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所，級別和待遇相對較好，設備齊全，一線安全管理就有了人員保證和工作自豪感。

8 建議消防隊伍改革

在中央、省、縣政府分別成立應急救援指揮委員會和應急辦的基礎上成立縣綜合應急救援支隊，消防隊變成由部隊直接領導改成由中央、省、縣政府三級垂直領導，由部隊編制變成地方政府部門編制。中央消防隊伍可以歸公安部消防局，省消防隊可改名為省應急救援總隊，在各個地級市設立派出第幾應急救援分隊，在縣設立應急救援支隊，屬于縣政府一個部門，隸屬于縣政府應急辦管理，分別在安監(jiān)、教育衛(wèi)生、公安、企業(yè)設立5-10個應急救援大隊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（2-3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃區(qū)域）設立第幾應急救援分隊，根據(jù)各個縣鎮(zhèn)街道數(shù)量和人員靈活設置。實行中央、省、縣三級屬地管理和垂直管理相結合的管理辦法，市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是派出管理的救援隊伍，經(jīng)費和培養(yǎng)可以由上一級救援隊伍機構培訓合格上崗，隸屬于中央、省、縣三級政府和上級應急救援機構的雙管理、垂直領導、轄地開展工作。

如此可解決長期無法配置地方政府應急救援隊伍，無法第一次、短時間救援到位、減少生命財產(chǎn)損失的體制機制問題。也可以解決消防隊伍屬于軍隊不是地方部門無法監(jiān)管和地方政府無法直接領導指揮的問題，很多地方一旦換人經(jīng)費不足，救援人員長期變動不熟悉地方情況，以及救援業(yè)務不精和不能科學施救引發(fā)救援人員新的傷亡問題。

十三·五安全規(guī)劃中，如若先明確和理順提升安監(jiān)機構職能和設置，才可以切實加強安監(jiān)工作，結束了過去的滯后監(jiān)管局面。當然，只要是改革就有很多工作還需要協(xié)調研究，要結合省市行政區(qū)劃的改革，甚至要整合消防、質檢、應急等部門利益，還有很多法規(guī)要修改和整合，期盼中央有思路有主見，盡快制定出合民心、順民意的安監(jiān)機構改革方案，真正實現(xiàn)“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，安全防范第一、整治效果不反彈的良性局面。