文海榮（湖南省永州市零陵區(qū)林業(yè)局，湖南 零陵 425000）

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集體林權(quán)制度改革后零陵區(qū)林業(yè)發(fā)展的思考與建議

文海榮（湖南省永州市零陵區(qū)林業(yè)局，湖南 零陵 425000）

湖南省永州市零陵區(qū)集體林權(quán)改革于2009年3月開始，截至2015年12月底，全區(qū)集體林權(quán)主體改革已基本完成，確權(quán)面積超過11萬公頃，占總數(shù)的98%，超過12萬戶、48萬名農(nóng)民從林改中受益，配套改革也在有序進行。本文對零陵區(qū)集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營狀況及林地流轉(zhuǎn)等系列問題進行了調(diào)查、分析，并提出了建議。

集體林權(quán)制度改革；問題；建議；零陵

1　基本情況

永州市零陵區(qū)轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，515個村，農(nóng)村總戶數(shù)12.18萬戶，涉林人口48.15萬人。全區(qū)土地總面積為196465.7hm2，林地面積為117566.7hm2；有林地地面積64612.3hm2，灌木林地面積45665.2hm2，未成林造林地751.4hm2，無立木林地4280.3hm2，宜林地1979.1hm2。

2　零陵區(qū)集體林權(quán)制度的改革成效

2.1提高了村民自治、民主管理意識

集體林權(quán)制度改革關(guān)系千家萬戶群眾的切身利益，在林改過程中，各村從改革方案的制定到實施，完全按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，嚴(yán)格按照程序操作，集體林權(quán)制度改革方案都經(jīng)村民代表會議或戶代表會議表決通過，并做到程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果四公開，保證了村民的知情權(quán)和參與權(quán)，不僅確保了林改質(zhì)量，更提高了村民自治、民主管理意識，推進了法律法規(guī)的普及，增強了農(nóng)民法制意識，促進了農(nóng)村民主法制建設(shè)。

2.2農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的積極性得到提高

林地承包到戶后，農(nóng)民真正成為山林的主人，山林成為農(nóng)民的寶貴資產(chǎn)，原來的集體山林由“集體的”變成了“個人的”，提高了廣大農(nóng)民群眾經(jīng)營林業(yè)的積極性，個人造林熱情增加。林農(nóng)拿到林權(quán)證，吃下了“定心丸”，造林、育林、護林的積極性空前高漲，林區(qū)呈現(xiàn)出廣大林農(nóng)上山造林的景象。據(jù)統(tǒng)計，實施林改以后，零陵區(qū)個人造林面積每年完成4000hm2，較林改前增加近1000hm2以上，造林質(zhì)量也明顯提升。全區(qū)涌現(xiàn)了許多以資金、技術(shù)和親情、友情為紐帶，組建的新型林業(yè)合作經(jīng)濟組織和林業(yè)經(jīng)營實體。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)現(xiàn)有林業(yè)合作經(jīng)濟組織和林業(yè)經(jīng)營實體5個，造林面積3480hm2。最大的林業(yè)經(jīng)營實體是岳紙集團，自2010年至今，在我區(qū)累計造林約2000hm2。

2.3森林管護得到加強

集體林權(quán)制度改革落實處置權(quán)，改變過去的“干部林”為農(nóng)民的“自家林”，林農(nóng)對林業(yè)的經(jīng)營管理更加關(guān)心，管護力度不斷增加，管護面積大擴展，盜伐林木現(xiàn)象得到有效遏制；群眾對森林病蟲害防治的投入明顯增加，自發(fā)開展森林防火的積極性明顯提高。有力地強化了森林資源管護，使各類人為災(zāi)害發(fā)生率呈顯著降低。

3　零陵區(qū)集體林權(quán)制度改革后林業(yè)發(fā)展所面臨的主要問題

3.1林業(yè)統(tǒng)一管理難度加大

林改后，出現(xiàn)了經(jīng)營主體多元化、經(jīng)營形式多樣化、林權(quán)結(jié)構(gòu)分散化的特征，“一村幾品”甚至“一村多品”，林業(yè)生產(chǎn)的統(tǒng)一管理難度加大。其主要原因一是部分群眾只強調(diào)經(jīng)營自主權(quán)，認(rèn)為林地經(jīng)營好壞為自己的事，與他人無關(guān)，忽視自身經(jīng)營管理林地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定義務(wù)。

3.2林地使用權(quán)過于分散，不利于集約經(jīng)營

林業(yè)經(jīng)營需要有一定的經(jīng)營規(guī)模，林改后，零陵區(qū)戶均林地面積一般僅在0.2～0.8hm2之間，許多地方還存在“一山多主，一主多山”的情況，不利于管理和形成適度規(guī)模經(jīng)營。分戶經(jīng)營面積小，加上經(jīng)營理念、經(jīng)營水平不一，難以形成規(guī)模經(jīng)營。

3.3林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，存在糾紛隱患

①流轉(zhuǎn)程序與手續(xù)不規(guī)范，目前林地流轉(zhuǎn)多在親戚、鄰居和朋友之間進行，私下流轉(zhuǎn)的多，組織委托服務(wù)流轉(zhuǎn)的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。有些即使私下有文字協(xié)議也不規(guī)范，雙方的權(quán)利義務(wù)不明確，容易發(fā)生糾紛且難以解決。②林地流轉(zhuǎn)時限切入點難以確定，流轉(zhuǎn)時間過長，土地使用權(quán)回歸困難，林農(nóng)可能在第一次土地流轉(zhuǎn)后永久失地。流轉(zhuǎn)時間短，不利于林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。③有的地方林農(nóng)把土地流轉(zhuǎn)出去，一次性獲取收益（主要是租金），用于短期消費，進城務(wù)工或另謀他路，待流轉(zhuǎn)金用完以后缺乏生活來源，與租主產(chǎn)生糾紛，存在糾紛隱患。

3.4林業(yè)投資時間長，融、貸資金困難

林業(yè)投資回報時間長，特別是商品林中的杉木，至少要種植20年以上時間才能收益。并且在這期間林業(yè)災(zāi)害風(fēng)險很高，最主要的災(zāi)害有冰災(zāi)、蟲災(zāi)及森林火災(zāi)，特別是火災(zāi)難于控制，種植十幾年的林木一夜之間燒個精光的事普遍存在。根據(jù)對當(dāng)前零陵區(qū)金融機構(gòu)發(fā)放林業(yè)貸款的擔(dān)保情況調(diào)查分析，金融機構(gòu)幾乎不愿意貸款給林業(yè)大戶，除非該林木購買了商業(yè)保險，并且貸款額不到林木評估價值的40%。資金短缺限制了林業(yè)的大力發(fā)展。

4　建議

4.1進一步加快林業(yè)合作組織發(fā)展，推進規(guī)?；?jīng)營

在深入開展林業(yè)宣傳的基礎(chǔ)上，進一步加快林業(yè)合作組織建設(shè)，推進規(guī)?；?jīng)營，引導(dǎo)和形成一村一品或幾村一品或一鄉(xiāng)一品的種植模式和發(fā)展目標(biāo)。積極組織廣大林農(nóng)參觀學(xué)習(xí)近年來依靠林業(yè)發(fā)家致富先進典型的成功經(jīng)驗，增強宣傳教育的說服力。要認(rèn)真分析，明確目標(biāo)，搞好試點，總結(jié)經(jīng)驗，認(rèn)真編制好零陵區(qū)各鄉(xiāng)、村、組及林農(nóng)以杉木、馬尾松、濕地松、毛竹、油茶、油桐等優(yōu)勢林產(chǎn)業(yè)為重點的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并認(rèn)真組織實施。大力推進以油茶為重點的市場前景好、競爭力強、綜合效益好的林木種植，促進山上綠起來、林農(nóng)富起來、林業(yè)活起來。加強對重點戶的扶持力度，鼓勵其不斷向集約化、規(guī)?；l(fā)展，不斷做大做強。

4.2完善林地流轉(zhuǎn)程序，加強林地流轉(zhuǎn)監(jiān)管4.2.1規(guī)范林地流轉(zhuǎn)制度

在不改變林地所有權(quán)、林地用途的前提下，鼓勵合理流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式由經(jīng)營者自主決定，流轉(zhuǎn)期限最長為承包經(jīng)營的剩余期限，并須簽訂流轉(zhuǎn)合同，辦理林權(quán)變更手續(xù)。

4.2.2進一步完善林地流轉(zhuǎn)程序構(gòu)建林業(yè)市場化服務(wù)體系

在堅持自愿的前提下，引導(dǎo)和鼓勵林農(nóng)及其他林業(yè)生產(chǎn)者依法轉(zhuǎn)讓其林木所有權(quán)、林地使用權(quán)時，聘請有資質(zhì)的評估機構(gòu)進行森林資源資產(chǎn)評估，再以協(xié)商、招標(biāo)、拍賣等方式進行流轉(zhuǎn)。

建立健全林地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。組建林業(yè)仲裁機構(gòu)，及時處理林業(yè)承包經(jīng)營、森林資源流轉(zhuǎn)等方面的各種合同糾紛。建立森林資源要素市場，促進林業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，組建零陵區(qū)森林資源資產(chǎn)評估中心和林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，構(gòu)建流轉(zhuǎn)交易平臺，開展林業(yè)產(chǎn)權(quán)信息發(fā)布、拍賣、許可驗證、變更鑒證等綜合服務(wù)。

4.3推進林業(yè)投融資改革，籌集林業(yè)發(fā)展資金

建立林業(yè)貸款風(fēng)險補償機制。在推動集體林權(quán)制度改革的初期，政府應(yīng)給予金融機構(gòu)相應(yīng)的保障，設(shè)立林業(yè)貸款風(fēng)險補償專項資金管理，提高金融機構(gòu)林業(yè)貸款的盈利水平，鼓勵保險公司參與到林業(yè)種植方面來，解決金融機構(gòu)后顧之憂，借助行政手段和市場手段吸引更多的金融機構(gòu)給予林業(yè)更多的金融支持。

構(gòu)建森林資源資產(chǎn)抵押貸款平臺，建立符合林業(yè)行業(yè)和農(nóng)村實際的信用擔(dān)保體系、多形式的林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者貸款擔(dān)?；鸺皣夜ぷ魅藛T擔(dān)保制度；依托農(nóng)村各類林業(yè)合作經(jīng)濟組織、林業(yè)中小企業(yè)及林業(yè)經(jīng)營大戶，成立林業(yè)專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)；同時應(yīng)積極推進林業(yè)風(fēng)險防范機制建設(shè)，通過成立收儲中心，建立擔(dān)保體系，開展政策性森林保險，擴大森林保險的覆蓋面，充分發(fā)揮保險在風(fēng)險防范和風(fēng)險補償中的重要作用。

［1］高 嵐，李 怡，陳敘圖.集體林權(quán)改革的制度障礙與對策研究［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（02）.

［2］程立雙.深化集體林權(quán)制度改革的實踐與思考［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2009.

［3］賀東航.我國集體林權(quán)改革的問題研究［J］.理論研究，2008（8）.

［4］王志清.林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考［J］.改革之窗，2008.

［5］祝海波，尹少華.探索適合我國林地流轉(zhuǎn)的基本制度［J］.林業(yè)經(jīng)濟問題，2006（6）.

文海榮（1977-），男，工程師，本科，主要從事森林資源林政管理工作。

F326.2

A

2095-2066（2016）09-0240-02

2016-3-12