伍紹政（湖南省永州市零陵區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，湖南零陵425006）

我國環(huán)境管理體制存在的問題及完善途徑分析

伍紹政（湖南省永州市零陵區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，湖南零陵425006）

自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，環(huán)境好壞將會對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響。因此，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)發(fā)展成為國家政府亟待解決的問題。對此，本文首先介紹了我國環(huán)境管理體制現(xiàn)狀，然后對我國環(huán)境管理體制存在的問題以及完善措施進(jìn)行了詳細(xì)探究。

環(huán)境管理體制；問題；完善

1　引言

黨的十八屆三中全會以來，在加快建設(shè)生態(tài)文明的背景下，國家逐漸出臺了一系列深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，環(huán)境管理行政體制改革將逐漸加深，從改革的繼承性角度，總結(jié)和回顧以往環(huán)境管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對明確未來改革的切入點(diǎn)、提高改革建議的針對性具有重要意義。

2　我國環(huán)境管理體制現(xiàn)狀

對我國環(huán)境管理體制總體形勢的一個基本判斷是，經(jīng)過多年的改革發(fā)展，已經(jīng)基本建立了相對較健全的環(huán)境管理體制。我國環(huán)境管理體制是隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對環(huán)保工作認(rèn)識的不斷加深而逐步發(fā)展完善的，總體體現(xiàn)三點(diǎn)特征：①環(huán)境管理體制建設(shè)從無到有，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾不斷深入而不斷加強(qiáng)，事權(quán)不斷擴(kuò)大，能力建設(shè)不斷強(qiáng)化，環(huán)保體制建設(shè)不斷發(fā)展健全。②發(fā)展歷程曲折，總體是一種被動式的、問題導(dǎo)向式的模式。③盡管環(huán)保體制建設(shè)在不斷健全，但是仍難以適應(yīng)我國快速變化的環(huán)境形勢需要。在1974年之前，我國沒有專門的環(huán)保部門，1974年成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保部門從無到有的跨越，但是職能仍分散在水利、土地等資源管理部門以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)部門；1982年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與其他部門合并組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，環(huán)保部門能力建設(shè)有所弱化，與環(huán)境保護(hù)工作的需要還是難以適應(yīng)；1988年獨(dú)立設(shè)置國家環(huán)境保護(hù)局，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會的辦事機(jī)構(gòu)，并逐步加強(qiáng)了環(huán)保部門生態(tài)保護(hù)職能；1998年將國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局，2008年組建環(huán)境保護(hù)部，確立了污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全監(jiān)管三大職能領(lǐng)域。總體而言，我國環(huán)保部門從無到有，從沒有專設(shè)的環(huán)保部門，到目前的環(huán)境保護(hù)部，總體上呈現(xiàn)了一種漸進(jìn)式發(fā)展規(guī)律，特別是自1988年以來，環(huán)保部門體制改革三級跳，環(huán)保事權(quán)、能力、水平等全面提升，環(huán)保部門系統(tǒng)性不斷加強(qiáng)；尤其是黨的十八屆五中全會提出的實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，體現(xiàn)了中央對環(huán)境保護(hù)工作的高度關(guān)心和重視。

3　我國環(huán)境管理體制存在的問題

3.1環(huán)境管理體制運(yùn)行缺少法律支撐

我國關(guān)于環(huán)境管理保護(hù)的法律雖在不斷完善，但是具體到環(huán)境管理體制的法律規(guī)范還相對缺乏，對應(yīng)的條款并不完善，這就導(dǎo)致在體制運(yùn)行中出現(xiàn)了工作無依據(jù)的情況，影響環(huán)境管理工作的順利進(jìn)行。這體現(xiàn)在對環(huán)保機(jī)構(gòu)和各行政部門及其人員的工作行為上的規(guī)范不完整、系統(tǒng)，也體現(xiàn)在各地方?jīng)]有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)要求方面的立法上和對企業(yè)環(huán)保管理的立法上，影響地方環(huán)境管理體制的運(yùn)行。

3.2環(huán)境管理體制碎片化問題突出

由于我國環(huán)保部門設(shè)立較晚等原因，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)分散在環(huán)保、發(fā)改、水利、國土、林業(yè)、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門中。據(jù)研究，中央政府53項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能中，涉及環(huán)保部的有21項(xiàng)職能，在這21項(xiàng)職能中，環(huán)保部獨(dú)立承擔(dān)的占52%，與其他部門交叉的占48%。水污染防治“環(huán)保不下水，水利不上岸”，人為割裂水質(zhì)與水量的聯(lián)系。一座自然價(jià)值較高的自然保護(hù)地掛自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多個牌子，環(huán)保、林業(yè)、住建、國土多頭管理，造成地域上重疊、建設(shè)上重復(fù)、管理上多頭。

3.3環(huán)境多元共治體系不健全

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和公眾三個主體形成伙伴關(guān)系，各自發(fā)揮功能和作用才能有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但目前我國的政府、企業(yè)、公眾多元共治、善治體系尚不健全，三方還沒有形成利益共同體，各個治理主體發(fā)揮作用不平衡。多數(shù)企業(yè)的環(huán)保行為還是一種政府管制約束下的“被動”行為，而不是將企業(yè)環(huán)境保護(hù)作為其應(yīng)該履行的最基本的社會責(zé)任，企業(yè)守法意識差。公眾參與能力不足，參與機(jī)制與平臺欠缺，參與渠道不暢通，參與方式不健全，環(huán)境需求與自身環(huán)境行為存在嚴(yán)重脫節(jié)等現(xiàn)象。政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)環(huán)境治理中的結(jié)構(gòu)性短缺，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要依靠政府一家單打獨(dú)斗、孤軍奮戰(zhàn)，造成企業(yè)、公眾的主觀能動性難以發(fā)揮，政策實(shí)施摩擦力較大，環(huán)境實(shí)施成本較高，環(huán)境監(jiān)管難以到位。

3.4缺乏必要的外部監(jiān)管

環(huán)境管理需要外部監(jiān)督，但是，現(xiàn)如今，公眾對于環(huán)境保護(hù)和管理的參與度比較低，雖然近年來出現(xiàn)了一些環(huán)保團(tuán)體，但是依然很難起到實(shí)質(zhì)性作用。環(huán)境管理工作的主導(dǎo)依然是政府，缺乏必要的外部監(jiān)督，這就會導(dǎo)致環(huán)境管理部門工作效率較低，環(huán)境問題無法得到切實(shí)改善。

4　我國環(huán)境管理體制完善途徑

4.1加強(qiáng)環(huán)境管理的法規(guī)建設(shè)

黨的十八屆四中全會再次重申法治的重要性，強(qiáng)調(diào)依憲治國；四個全面提出“全面依法治國”，可見，黨和國家對法治的重視。所以，地方環(huán)境管理首先在于立法，建立健全環(huán)境管理各項(xiàng)法律規(guī)范，為該項(xiàng)工作的開展提供法律依據(jù)，促進(jìn)依法行政的實(shí)現(xiàn)。在地方環(huán)境管理立法上以憲法和環(huán)境保護(hù)法為依托，與地方環(huán)境的突出特點(diǎn)相結(jié)合，將地方環(huán)境涉及的水資源、空氣質(zhì)量、物種保護(hù)、垃圾分類處理、汽車尾氣等內(nèi)容都納入其中，重點(diǎn)關(guān)注資源的使用立法、環(huán)境污染企業(yè)的責(zé)任立法、垃圾分類處理立法等，在原則上將重環(huán)境保護(hù)與污染治理相結(jié)合、變事后治理為預(yù)防優(yōu)先。通過立法為環(huán)境管理部門的行政行為提供法律基礎(chǔ)，對違反環(huán)境管理要求的具有危害的行為進(jìn)行依法處理，促進(jìn)地方環(huán)境管理體制的完善，取得良好的管理成效。

4.2健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制和責(zé)任機(jī)制

加強(qiáng)各部門間政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并建立實(shí)體機(jī)構(gòu)履行該職責(zé)。國家在制定產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策過程中實(shí)行綜合決策，要把資源消耗和環(huán)境影響作為重要的因素考慮，將區(qū)域環(huán)境稟賦作為決策制定的基本依據(jù)。

4.3完善生態(tài)環(huán)境治理主體責(zé)任制度

完善建立資源環(huán)境許可，明確企事業(yè)單位對治污減排的主體責(zé)任。企事業(yè)單位要按照排污許可實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，自行監(jiān)測或委托第三方監(jiān)測。實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制。加快推進(jìn)主要排污指標(biāo)的有償使用和交易制度。建立環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究制度。完善損害鑒定評估機(jī)制和重大疑難案件咨詢制度，對造成的損害依法嚴(yán)格賠償。

4.4建立環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制度

健全自然資源產(chǎn)權(quán)和自然資源用途管制制度，對國土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。進(jìn)一步實(shí)行環(huán)境資源有償使用制度，加快環(huán)境資源價(jià)格改革，深入開展排污權(quán)交易；逐步建立一體化的水權(quán)、排污權(quán)、碳排放、節(jié)能、生態(tài)服務(wù)等環(huán)境資源交易市場；創(chuàng)建環(huán)境污染第三方治理模式，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司三者的責(zé)任和義務(wù)，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司之間的法律關(guān)系。

4.5加強(qiáng)統(tǒng)一的監(jiān)管和控制工作

為了有效開展環(huán)境管理工作，必須完善相關(guān)監(jiān)督管理制度，所以，必須采取有效措施加強(qiáng)環(huán)境管理監(jiān)管工作。環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作必須立足于國家整體利益，盡量減少地方政府的干預(yù)，將環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與企業(yè)經(jīng)營和開發(fā)相分離，建立并完善區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，然后采取有效措施妥善解決，充分調(diào)動地方以及相關(guān)部分的工作積極性，提高環(huán)境管理工作效率。

5　結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)如今，我國在資源環(huán)境可持續(xù)管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一體化管理等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起相應(yīng)有效的管理制度、組織體系及其運(yùn)行機(jī)制，環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間還存在一定的矛盾。對此，必須加強(qiáng)環(huán)境管理的法規(guī)建設(shè)，健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境治理主體責(zé)任制度，建立環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制度，同時還應(yīng)該加強(qiáng)統(tǒng)一的監(jiān)管和控制工作，這樣才能夠有效提升環(huán)境管理水平。

［1］許衛(wèi)娟，張健美.我國環(huán)境管理體制存在問題及完善對策［J］.環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2010（06）：19～22.

［2］趙成.論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善［J］.中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2012（02）：38～43.

［3］劉德旺.我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題與對策［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2014（01）：33～35.

X321

A

2095-2066（2016）26-0005-02

2016-9-1

伍紹政（1971-），男，工程師，本科，主要從事環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境管理工作。