沈志先

市十四屆人大四次會議表決通過了《上海市老年人權(quán)益保障條例》（以下簡稱《條例》），將這樣一部事關(guān)廣大老年人切身利益、全市矚目的重要法規(guī)提交全體市人大代表討論審議，充分體現(xiàn)了市人大及其常委會對依法推動老齡事業(yè)發(fā)展的重視程度與工作力度。近年來，常委會一直把保障老年人權(quán)益的立法和監(jiān)督放在重要位置，先后制定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例，開展了老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查、專題詢問及相關(guān)監(jiān)督調(diào)研，推動政府積極應(yīng)對人口老齡化。

《條例》努力貫徹黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，廣泛吸納各方意見、凝聚各方智慧，在完善養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、加強(qiáng)老年人社會優(yōu)待等方面作出制度創(chuàng)新和機(jī)制完善?！稐l例》的有效施行，必將對引領(lǐng)本市老齡事業(yè)的依法有序發(fā)展，起到有力的法治保障作用。

創(chuàng)新補(bǔ)短板促改革創(chuàng)新規(guī)

從執(zhí)法檢查和監(jiān)督調(diào)研情況來看，本市老齡事業(yè)取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步，但與群眾需求相比仍然存在一些不足，尤其是養(yǎng)老公共服務(wù)資源配置、養(yǎng)老護(hù)理隊伍建設(shè)等方面的制度缺失比較明顯。以老年護(hù)理工作為例，隨著本市人均壽命的延長，老年人及其家庭對養(yǎng)老護(hù)理的需求非常迫切，養(yǎng)老護(hù)理床位“一床難求”、老年護(hù)理“錢從哪里來，人向哪里找”等是長期存在的老大難問題。加快建立符合本市實際的老年人長期護(hù)理保險制度和老年照料護(hù)理需求統(tǒng)一評估制度，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理隊伍建設(shè)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。為此，《條例》積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，將探索建立符合本市實際的老年人長期護(hù)理保險制度、保障老年人的長期照料護(hù)理需求的改革舉措納入法規(guī)，既為老年護(hù)理工作的加快推進(jìn)提供了制度支撐，也為進(jìn)一步探索深化留出了制度空間。同時，從當(dāng)前養(yǎng)老護(hù)理資源的分配缺乏制度性規(guī)定，老年護(hù)理院“進(jìn)不去”與“出不來”并存的實際出發(fā)，創(chuàng)設(shè)了全市統(tǒng)一的老年照護(hù)需求評估制度。規(guī)定對具有照料護(hù)理需求且符合規(guī)定條件的老年人，按照全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對其失能程度、疾病狀況、照護(hù)情況等進(jìn)行評估，以確定照料護(hù)理等級，作為其享受相應(yīng)照料護(hù)理服務(wù)的依據(jù)，對其中高齡、無子女的老年人予以優(yōu)先保障，對經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予適當(dāng)補(bǔ)貼。這一制度的實施，對于提高養(yǎng)老服務(wù)資源分配的科學(xué)性和公平性，將會產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。

另外，針對多年來養(yǎng)老護(hù)理人員的社會地位、聲望以及收入都比較低，養(yǎng)老服務(wù)崗位沒有吸引力，從業(yè)人員的總體素質(zhì)有待提高等問題，為吸引一大批具備一定文化基礎(chǔ)和專業(yè)能力的人員投身養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)的良性運(yùn)作機(jī)制，《條例》規(guī)定在市和區(qū)縣兩級層面制定養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)的專項規(guī)劃、工作計劃和實施方案，建立健全養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)、使用、評價和激勵機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動報酬合理增長，努力建立一支規(guī)模與需求相適應(yīng)、年齡梯度適當(dāng)、等級比例合理的養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍。

協(xié)調(diào)不斷增強(qiáng)老齡工作合力

老齡工作涉及條線多、部門多、規(guī)章多。本市老齡工作在政策銜接、資源共享等方面，一定程度上還存在著部門分割現(xiàn)象，比如：在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合上，由于配套的補(bǔ)償機(jī)制和激勵機(jī)制不夠健全，有的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及全科醫(yī)生對送醫(yī)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏積極性，有的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心雖然與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，但合作內(nèi)容僅限于配藥等簡單服務(wù)，不能滿足老年人的需求；同時，護(hù)理床位指標(biāo)由衛(wèi)生部門與民政部門分別落實，財政補(bǔ)貼政策有待進(jìn)一步整合。在設(shè)施建設(shè)上，對利用現(xiàn)有建筑改造養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的條件、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地規(guī)劃、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施水電氣收費價格等問題，不同部門之間、條塊之間有時配合銜接還不到位。在經(jīng)費投入上，老齡事業(yè)經(jīng)費由相關(guān)部門分別掌握、分散投入，沒有建立統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，對投入總量、投入效益等難以進(jìn)行準(zhǔn)確的評估考核和監(jiān)督。

為解決工作合力問題，《條例》進(jìn)一步完善了各方職責(zé)分工，規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)該將將老齡工作納入政府部門考核機(jī)制。同時，強(qiáng)化老齡工作委員會的職能，明確市和區(qū)、縣老齡工作委員會負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好本行政區(qū)域內(nèi)的老年人權(quán)益保障工作，配備必要的工作人員，提供工作經(jīng)費；要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)確定專門人員負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的老年人權(quán)益保障工作，并提供必要的工作經(jīng)費和條件；要求民政、發(fā)展改革、財政、人力資源社會保障、衛(wèi)生計生、規(guī)劃國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等職能部門各司其職，共同做好老年人權(quán)益保障工作。針對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等具體問題，《條例》規(guī)定市民政部門會同市規(guī)劃國土資源部門組織編制全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃，納入相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃在本地區(qū)的推進(jìn)落實；規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在政策體系、設(shè)施布局、人才培養(yǎng)、合作機(jī)制等方面推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為平臺，整合各類醫(yī)療衛(wèi)生和社會資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展合作，為居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。

綠色為老年人創(chuàng)造宜居環(huán)境

綠色，代表了生態(tài)、生活、生產(chǎn)之間一種更健康的格局。由于老年人的生理特點，對環(huán)境綠色、宜居的要求相對更高。隨著老齡化和高齡化程度的不斷加深，老年人居住社區(qū)特別是不少老舊小區(qū)的適老性改造顯得尤為迫切。對此，國務(wù)院在相關(guān)文件已明確提出，要“推動和扶持老年人家庭無障礙設(shè)施改造，加快推進(jìn)坡道、電梯等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施改造”。

根據(jù)國家規(guī)定和本市實際，《條例》將建設(shè)綠色的“宜居環(huán)境”列為專門的一章，規(guī)定本市在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)老齡化社會的需求，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境；各級人民政府、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門應(yīng)當(dāng)按照國家無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先推進(jìn)與老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施的改造；老年公寓等專門為老年人設(shè)計的居住建筑，應(yīng)當(dāng)符合老年人居住建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，滿足老年人對居住場所的安全、衛(wèi)生、便利、舒適等基本要求?！稐l例》還從居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的分量越來越重的實際出發(fā)，致力于推動老年人家庭無障礙設(shè)施改造，并規(guī)定符合條件的經(jīng)濟(jì)困難老年人進(jìn)行家庭無障礙設(shè)施改造的，由市和區(qū)、縣人民政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。此外，針對當(dāng)前宜居社區(qū)建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)問題，《條例》明確本市有關(guān)方面應(yīng)該盡快研究制定。

開放有效發(fā)揮社會力量作用

應(yīng)對老齡化是全社會的共同責(zé)任，需要政府、社會、家庭各負(fù)其責(zé)、共同出力。總的來看，當(dāng)前本市各級政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位還需要有所調(diào)整，家庭贍養(yǎng)功能還需要更進(jìn)一步發(fā)揮，鼓勵社會力量參與的政策機(jī)制雖已基本形成，但社會力量在養(yǎng)老服務(wù)整體格局中所起的作用還比較有限，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、服務(wù)類型較為單一，尚有很大的提升空間。為此，《條例》堅持三管齊下，為政府、家庭和市場等多元主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，搭建法治運(yùn)作的平臺。一方面，強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的主導(dǎo)地位和職責(zé)，使政府依法行政更加到位、責(zé)任邊界更加清晰。另一方面，扶持推進(jìn)家庭贍養(yǎng)，為支持家庭和子女承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任提供更多的服務(wù)和支撐。細(xì)化家庭養(yǎng)老責(zé)任，規(guī)定老年人的子女及依法負(fù)有贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)的人，應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料、精神上慰藉的義務(wù)；對贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，規(guī)定基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應(yīng)當(dāng)督促其履行。與此同時，還注重發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，扶持和引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營適合老年人需求的家居、康復(fù)輔助等產(chǎn)品，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項目；鼓勵商業(yè)保險機(jī)構(gòu)創(chuàng)新養(yǎng)老保險產(chǎn)品服務(wù)，為不同老年人群體提供多樣化的養(yǎng)老保障。

共享努力讓老年人更有獲得感

老年人為社會作出了巨大的貢獻(xiàn)，是全社會的寶貴財富，我們理應(yīng)為老年人幸福安度晚年創(chuàng)造更好的條件。除了基本養(yǎng)老保險制度之外，老年人權(quán)益保障法等相關(guān)法律法規(guī)還在提高老年人福利水平、完善老年人社會優(yōu)待制度等方面，有明確的法律規(guī)定。上海有條件、也完全應(yīng)該在這方面走在全國前列，努力將黨的十八屆五中全會提出的“以人民為中心”的發(fā)展思想落實到老齡事業(yè)的發(fā)展過程中?！稐l例》強(qiáng)調(diào)市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和老年人的特殊需求，不斷完善老年人優(yōu)待政策、逐步提高優(yōu)待水平，并對本市各行各業(yè)的優(yōu)待工作作出了一系列具體的規(guī)定。結(jié)合“十三五”規(guī)劃的編制和實施，《條例》還規(guī)定本市建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的統(tǒng)一的老年綜合津貼制度，對符合條件的老年人，按照不同年齡段提供涵蓋高齡營養(yǎng)、交通出行等方面需求的津貼，逐步提高老年人的社會福利水平。該項制度創(chuàng)新體現(xiàn)了發(fā)展成果共享的精神，體現(xiàn)了進(jìn)一步提升老年人社會福利水平的方向，體現(xiàn)了普惠、均等、廣覆蓋的公平原則，有利于保障廣大老年人更好地分享上海改革發(fā)展成果、更有獲得感。 （作者系市人大內(nèi)司委主任委員）