宋飛

摘要：檔案行政行為與檔案行政權(quán)力不是同一概念，檔案行政權(quán)力不等于檔案行政行為，檔案行政行為與檔案行政權(quán)力不是對等或?qū)?yīng)關(guān)系，檔案行政行為清單不等于檔案行政權(quán)力清單。在建立檔案行政權(quán)力清單制度中，必須搞清楚什么是檔案行政權(quán)力、檔案行政行為，以及檔案行政行為與檔案行政權(quán)力的關(guān)系，以便明白清楚地開展這項工作。

關(guān)鍵詞：檔案行政行為；檔案行政權(quán)力；檔案行政權(quán)力清單

《檔案管理》2016年第一期上刊發(fā)了劉東斌先生的《檔案行政權(quán)力種類與法規(guī)依據(jù)舉要》一文（以下簡稱“劉文”）。文中舉要闡述了檔案行政管理部門26種行政行為的檔案行政權(quán)力及其法規(guī)依據(jù)，第一次完整地列舉出26種檔案行政行為，并將檔案行政行為與檔案行政權(quán)力相關(guān)聯(lián)，對正在進(jìn)行中的檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)工作具有很好的指導(dǎo)作用。讀罷全文，感覺文章還有一些欠妥與值得商榷的問題，一是沒有對檔案行政權(quán)力、檔案行政行為給予界定；二是沒有闡明檔案行政行為與檔案行政權(quán)力的關(guān)系，三是錯將檔案行政行為與檔案行政權(quán)力簡單對應(yīng)，四是誤把檔案行政行為清單視為檔案行政權(quán)力清單。這里冒昧地提出來與劉東斌先生商榷，請給予批評指正。

1 檔案行政權(quán)力、檔案行政行為的界定

由于檔案界對檔案行政權(quán)力、檔案行政行為研究較少（知網(wǎng)中題名檢索檔案行政權(quán)力只檢索到2篇報紙文獻(xiàn)，檔案行政行為只檢索到4篇期刊文獻(xiàn)），目前有關(guān)檔案行政權(quán)力的定義還沒有，有關(guān)檔案行政行為的定義只有兩個。張利萍認(rèn)為：“檔案行政行為是檔案行政管理部門實施檔案行政管理活動的總稱，是檔案行政管理部門行使公共權(quán)力，產(chǎn)生法律效果的行為。”[1]李建芳認(rèn)為：“具體檔案行政行為是檔案行政管理主體針對特定的相對人或特定的具體檔案事項所實施的，能實際影響相對一方權(quán)利、義務(wù)的作為或不作為行為。”[2]此后，檔案界再沒有對檔案行政行為進(jìn)行過專門的界定。筆者個人認(rèn)為可以將檔案行政行為定義為：檔案行政主體作出的能夠產(chǎn)生檔案行政法律效果的行為。即檔案行政行為是檔案行政主體所為的行為；檔案行政行為是行使檔案行政職權(quán)，進(jìn)行檔案行政管理的行為；檔案行政行為是檔案行政主體實施的能夠產(chǎn)生檔案行政法律效果的行為。

“行政權(quán)力通常是指國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，是指國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制性手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對全社會進(jìn)行管理的一種能力?！盵3]據(jù)此，筆者將檔案行政權(quán)力定義為：“國家檔案行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，是指國家檔案行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制性手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法及檔案原則對全社會檔案事務(wù)進(jìn)行管理的一種能力?！?/p>

從兩個定義上看，檔案行政權(quán)力與檔案行政行為就存在明顯不同。檔案行政權(quán)力體現(xiàn)的是執(zhí)行國家意志的能力，而檔案行政行為是檔案行政主體履行職能時有法律意義的行為。

2 檔案行政權(quán)力不等于檔案行政行為

檔案行政權(quán)力與檔案行政行為的差別，不僅體現(xiàn)在兩者的定義上，也反映在兩者的相互關(guān)系上。

劉文的標(biāo)題是《檔案行政權(quán)力種類與法規(guī)依據(jù)舉要》，并在文章的一開始以2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中列出的26種行政行為為據(jù)，認(rèn)為：“對于檔案行政管理部門來說，除了沒有行政救助外，加上行政指導(dǎo)也有26種。也就是說檔案行政權(quán)力的行政行為共有26種，其中審批類的有行政許可、行政批準(zhǔn)、行政給付、行政確認(rèn)4種，其余為監(jiān)管類?！盵4]除此以外，文章中再沒有對檔案行政行為、檔案行政權(quán)力、檔案行政行為與檔案行政權(quán)力的關(guān)系進(jìn)行任何必要的闡述。這就很容易讓人感覺檔案行政權(quán)力種類與檔案行政行為種類是一回事，將檔案行政行為等同于檔案行政權(quán)力。事實上“行政權(quán)力是行政行為的依據(jù)和前提”。[5]“既與誰來行使行政權(quán)力無關(guān)，也與行政權(quán)力的表現(xiàn)形式行政行為的類型無關(guān)。”[6]沒有法律授權(quán)的行政行為不具合法性。而“行政行為是行政主體運用行政權(quán)力，產(chǎn)生法律效果的行為”。[7]是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式。“從行政實踐看，行政權(quán)力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權(quán)力的載體，‘無形的行政權(quán)力只有通過‘有形的行政行為來體現(xiàn)”，[8]但兩者不是等同關(guān)系。

3 檔案行政行為與檔案行政權(quán)力不是對等或?qū)?yīng)關(guān)系

劉文中認(rèn)為“檔案行政權(quán)力的行政行為共有26種，其中審批類的有行政許可、行政批準(zhǔn)、行政給付、行政確認(rèn)4種，其余為監(jiān)管類。而據(jù)對9個省級檔案行政管理機(jī)構(gòu)已公布的檔案行政權(quán)力清單統(tǒng)計只有13種行政行為。顯然并沒有將檔案行政權(quán)力全部列出”， [9]并就這26種行政行為相關(guān)的檔案行政權(quán)力及法規(guī)依據(jù)予以了舉要闡述。文中的表述是：

1行政處罰

1.1職權(quán)項目名稱：損毀、丟失屬于國家所有的檔案的處罰

1.2依據(jù)：《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第二十四條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）損毀、丟失屬于國家所有的檔案的……”

…… ……

從作者的描述中可以看出，作者的描述格式是檔案行政行為類型→檔案職權(quán)項目名稱→檔案行政權(quán)力的法律法規(guī)依據(jù)。簡單地說就是從行為→權(quán)項→依據(jù)。但由于文中在每一種檔案行政行為類型前沒有注明是行政行為，很容易造成兩種誤讀：一是將檔案行政行為誤讀為檔案行政權(quán)力，二是將檔案行政權(quán)力事項誤讀為檔案行政行為。

其一，檔案行政行為不等于檔案行政權(quán)力。劉文中“對9個省級檔案行政管理機(jī)構(gòu)已公布的檔案行政權(quán)力清單統(tǒng)計只有13種行政行為”[10]的表述中的13種行政行為，實際上應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力類型。這些權(quán)力類型既適用于檔案行政管理機(jī)關(guān)，也適用于其他行政管理機(jī)關(guān)。從行政法學(xué)的觀點看，行政權(quán)力包括：行政立法權(quán)、行政決策權(quán)、行政組織權(quán)、行政決定權(quán)、行政命令權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政司法權(quán)等。而行政權(quán)力行為是指制定規(guī)范和發(fā)布命令、禁令，編制和執(zhí)行計劃、規(guī)劃，實施行政許可，征收稅費和給予財政資助，調(diào)查統(tǒng)計和發(fā)布信息情報，處理和裁決爭議、糾紛，采取行政強(qiáng)制措施，實施行政制裁，簽訂行政合同，提供行政指導(dǎo)等。具體的行為可以指2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中列出的26種行政行為，這樣看，行政權(quán)力的種類要遠(yuǎn)少于行政行為的種類，而且同一種行政權(quán)力可能有一種行政行為，也可能有多種行政行為。行政行為既不等于行政權(quán)力，也不與行政權(quán)力一一對應(yīng)。

其二，檔案行政權(quán)力事項不等于檔案行政行為。我國目前通行的行政行為在2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中被概括為26種。但這26種行政行為并不是全部行政行為，更不是全部具體行政行為事項。實踐中，每一種行政行為都可能包括多個具體的行政權(quán)力行為事項。具體到檔案行政權(quán)力清單制定的過程中，有些地方是在一項行政權(quán)力下面，分別設(shè)置一項或多項檔案行政權(quán)力事項；有些地方則是在一項行政權(quán)力下面，設(shè)置一項檔案行政權(quán)力事項，再在這一檔案行政權(quán)力事項下面設(shè)置多個分項。但也有些地方的檔案行政管理機(jī)構(gòu)，由于現(xiàn)有的行政權(quán)力類別與實際工作中的具體檔案行政行為沒有一一直接對應(yīng)，就要么只列出有對應(yīng)名稱的檔案行政權(quán)力事項，要么將沒有對應(yīng)行政權(quán)力類別的檔案行政權(quán)力事項統(tǒng)統(tǒng)歸入其他行政權(quán)力之中。這兩種情況都是將檔案行政權(quán)力事項誤讀為檔案行政行為所致。

4 檔案行政行為清單不等于檔案行政權(quán)力清單

劉文中對26種行政行為相關(guān)的檔案行政權(quán)力及法規(guī)依據(jù)予以舉要闡述，由于文中沒有對開列的26種檔案行政行為給予明確說明，很容易使人將作者的基本描述格式“檔案行政行為類型→檔案職權(quán)項目名稱→檔案行政權(quán)力的法律法規(guī)依據(jù)”，誤讀為“檔案行政權(quán)力類型→檔案職權(quán)項目名稱→檔案行政權(quán)力的法律法規(guī)依據(jù)”。這樣看，似乎每一類檔案行政行為都與一項檔案行政權(quán)力相對應(yīng)，但其實是將檔案行政權(quán)力清單變成了檔案行政行為清單。是“將行政權(quán)力置換為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單實為行政行為清單”。[11]

建立檔案行政權(quán)力清單制度，是全面深化檔案行政管理體制改革的重要內(nèi)容，有利于提高檔案行政管理的整體效能、優(yōu)化檔案行政服務(wù)、推進(jìn)檔案行政公開。因此，在推行檔案行政權(quán)力清單制度建立的過程中，有必要搞清楚什么是檔案行政權(quán)力、檔案行政行為，以及檔案行政行為與檔案行政權(quán)力的關(guān)系，明白清楚地開展這項工作。

以上是個人的一點淺見，不當(dāng)之處，還請劉東斌先生及各位同仁批評指正。

參考文獻(xiàn)：

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