張德禮　劉力寧

摘要：全面改革中，中央與地方的財稅關系不明晰一直困擾政府，政府通過預算改革、稅收改革、事權(quán)與支出責任改革三個突破口，重構(gòu)中央與地方政府的財稅關系，這是政府深化制度改革所邁出的堅實一步。

關鍵詞：財稅改革；政府；制度

中圖分類號：F810.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）003-0000-01

黨的十八屆三中全會后，中國開啟了一輪新的全面改革。在所有改革中，財稅改革處于基礎與支配地位，是全面改革的先行軍。根據(jù)十八屆三中全會后的公報，新一輪改革的方式是要使市場在資源配置中起決定性作用。而市場作用的發(fā)揮，需要通過完善的財稅制度真正地約束地方政府的權(quán)利，劃清政府與市場的邊界，減少政府對產(chǎn)業(yè)的過分干預和不合理引導。

一、預算改革：明明白白所有賬

預算管理改革是財稅改革的基礎。預算法賦予中央和地方政府依法制定預算，公開透明的預算管理有助于加強對政府活動的監(jiān)督，而科學的預算制度將減少政府對市場的干預。

第一，實行全口徑預算管理，所有財政收支都要明明白白。在舊預算法框架下，政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入、社會保險基金收入都作為政府收入，但不作為預算收入。2014年未納入預算的政府收入占政府總收入的40.4%。政府收入與預算收入不一使得上級財政難以實施監(jiān)管，造成了地方政府“小金庫”等現(xiàn)象。新預算法規(guī)定將所有政府收支都納入預算管理，記好財政每一筆賬，這也有助于“用好增量?！?/p>

第二，推進預決算公開接受社會監(jiān)督。官員有任性空間，除缺少有效獎懲機制外，與其決策過程不透明缺少社會監(jiān)督不無相關。推進預決算公開接受監(jiān)督，也是走向陽光政府不可或缺的舉措。新預算法規(guī)定，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門都要公開本部門預決算，而且公開內(nèi)容要細化到功能分類的項級科目。

第三，建立跨年度平衡機制，地方政府增列赤字，也是預算改革的亮點之一。各級政府設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，新預算法規(guī)定當出現(xiàn)超收時，將超收收入調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；反之當出現(xiàn)短收時，調(diào)出預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以彌補資金缺口，預算調(diào)節(jié)基金不足以彌補缺口的，中央政府可以發(fā)行國債平衡收支，而地方政府可以增列赤字，突破了原來地方政府不列赤字的束縛。

二、稅收改革，構(gòu)建公平、簡潔的稅制

公平、簡潔的稅制有助于政府職能的發(fā)揮和減少對資源配置的扭曲。一方面，稅收作為政府最重要的收入來源，保障稅收穩(wěn)定對于發(fā)揮政府的職能而言舉足輕重。另一方面，稅收作為企業(yè)、居民向政府的一項重大財富轉(zhuǎn)移，在保障政府稅收收入充裕、穩(wěn)定的基礎上，通過不同稅種、稅率的組合征收以最大限度減少對資源配置的扭曲和保障稅收公平，也有助于提高全社會福利水平。

第一，加快稅收法定進程。我國稅收法定進程滯后，未來將加快稅收立法。目前18個稅種中僅3個由人大立法制定，其余15個稅種均根據(jù)1985年全國人大常委會對國務院的授權(quán)由國務院制定條例征收。十八屆三中全會《決定》明確提出要“落實稅收法定”原則，并且到2020年最重要的改革任務都要完成。隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化與反腐的深入，預計稅收法定改革任務可能要早于2020年完成。

第二，降低間接稅比重，減少稅收扭曲。目前稅收結(jié)構(gòu)中直接稅占比較低，稅收改革將逐步增加直接稅比重。雖然近年來間接稅占比不斷下降，但仍高于世界平均水平的45.0%。間接稅不由納稅義務人實際承擔，被轉(zhuǎn)嫁至最終消費者。在現(xiàn)階段，間接稅比重過高有兩方面負面作用：一方面間接稅比重過大拉開了收入分配差距，另一方面在結(jié)構(gòu)性通縮的背景下，以間接稅為主體的稅收制度使稅收收入面臨壓力。

第三，構(gòu)建公平、簡潔的稅制。構(gòu)建公平、簡潔的稅收制度也是改革方向，稅制改革涉及到具體的稅種以及稅率的確定。2014年6月30日中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確了下一步稅制改革鎖定的六大稅種：增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅和個人所得稅。

第四，未來稅制將由分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的稅制轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行個人所得稅制度下，將收入按來源不同分11類，并按相應的扣減額與稅率計征個人所得稅?，F(xiàn)行個人所得稅稅制已越來越難以適應經(jīng)濟社會的發(fā)展：一是加劇了收入分配差距，二是未考慮貸款、教育、贍養(yǎng)等家庭負擔。未來的稅制將對部分所得項目實行綜合計稅，并將納稅人的按揭貸款、贍養(yǎng)撫養(yǎng)等家庭負擔計入抵扣因素。

三、事權(quán)與支出責任改革，緩解地方財政壓力

地方債務擴張與財權(quán)事權(quán)不對等直接相關。緩解地方政府的預算壓力，除開源增加地方政府預算收入外，還需在支出方面節(jié)流加以配合。

政府事權(quán)是指法律授予的、政府管理社會公共事務的權(quán)力。事權(quán)規(guī)定了各級政府承擔經(jīng)濟和社會事務的性質(zhì)和范圍，也是進行政府間支出責任劃分、財權(quán)配置和財力分配的基本依據(jù)。隨著政治經(jīng)濟和社會環(huán)境的變化，中央政府與地方政府之間的關系處在不斷地調(diào)整和變化之中，但高度集權(quán)仍是其基本特征。

由于受收入水平、稅制結(jié)構(gòu)、改革狀況多種條件制約，1994年分稅制改革在當年已包含諸多妥協(xié)因素。政府間事權(quán)及支出劃分缺乏明確的標準和法制界定，中央政府利用行政優(yōu)勢地位，下放支出責任，導致了地方政府事權(quán)與支出責任的不匹配。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)應適度上移至中央財政：

教育是地方財政的第一大支出，與其公共品的屬性嚴重不匹配。教育涉及面廣，與居民生活密切相關。義務教育作為一種公共品，按照外部性原則應作為中央事權(quán)。而在高等教育中，學生跨區(qū)域就讀普遍，且作為高等教育重要支出的科研投資成果也具有外部性與跨區(qū)域擴散效應。

2013年中央醫(yī)療衛(wèi)生支出占全國衛(wèi)生支出的11.3%，與加拿大97.3%、美國64.1%差距甚遠。但作為共同事權(quán)，按照復雜性原則，不是所有醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)都應上移，普通的衛(wèi)生支出信息處理復雜應繼續(xù)由地方承擔，而涉及傳染等危害大的疾病預防與治療易于而且有必要在全國形成統(tǒng)一標準，應作為中央事權(quán)，中央財政承擔更高比例的支出。

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[3]王宇.財稅改革過程中地方主體稅種的選擇[J].稅務研究，2015（4）：91-96.

作者簡介：張德禮（1988-），男，漢族，湖北黃石人，碩士，中央財經(jīng)大學中國經(jīng)濟與管理研究院，研究方向：動態(tài)宏觀經(jīng)濟學。

劉力寧（1988-），男，漢族，山西長治人，碩士，中央財經(jīng)大學中國經(jīng)濟與管理研究院，研究方向：金融工程。