肖 軒/文 吳佳偉/圖

“禁放令”，創(chuàng)新安全治理樣本

肖 軒/文 吳佳偉/圖

猴年春節(jié)是上海外環(huán)以內(nèi)區(qū)域禁燃禁放煙花爆竹的首個春節(jié)，節(jié)日期間，在市委、市政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全市煙花爆竹管控工作取得了“外環(huán)以內(nèi)煙花爆竹基本無燃放，外環(huán)以外煙花爆竹燃放明顯減少，未發(fā)生因煙花爆竹引發(fā)的火災(zāi)”的階段性成效，達(dá)到了新修訂《上海市煙花爆竹安全管理條例》的立法目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會效果的高度統(tǒng)一。

上海的城市治理進(jìn)入一個新階段，安全事故少了，空氣好了，噪音沒了，地面更整潔了，城市面貌的改變令人欣喜。市民們說，“禁放令”背后是城市依法嚴(yán)管水平、市民法治意識和共治理念的不斷提升。

今年，上海人迎來了一個最安靜、最干凈的春節(jié)，這得益于上海的禁燃舉措，其中既有科學(xué)執(zhí)法的探索，也有社會共治的考量。

舉措一：組織領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)有力，協(xié)調(diào)指揮形成合力。

涉及千家萬戶的“禁放令”立竿見影，關(guān)鍵在于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

中共中央政治局委員、上海市委書記韓正在元旦跨年夜視察社會面安保維穩(wěn)工作、區(qū)縣和大口黨委書記季度工作會議上，就切實(shí)做好煙花爆竹管控向全市委辦局、區(qū)縣委主要領(lǐng)導(dǎo)作出動員。

上海市委副書記、市長楊雄在全國安全生產(chǎn)會議上海分會場、上?！皟蓵毙侣劙l(fā)布會上，專門強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)春節(jié)期間煙花爆竹安全管控。

正月初一零時，市委書記韓正、市長楊雄、市委副書記殷一璀等市領(lǐng)導(dǎo)先后致電市公安局指揮中心，對煙花爆竹安全管控工作作出重要指示。

1月19日，全市召開由各區(qū)縣政法委書記、分管區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)委辦局負(fù)責(zé)同志參加的春節(jié)期間煙花爆竹安全管控工作動員會，市委常委、政法委書記姜平，副市長、市公安局黨委書記、局長白少康出席會議并作出全面部署。市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煙花爆竹安全管控的通知》，市級層面成立由白少康擔(dān)任組長的管控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。除夕初一、初四初五、元宵等重要節(jié)點(diǎn)，姜平、白少康深入基層檢查指導(dǎo)工作，在市公安局指揮大廳坐鎮(zhèn)指揮，視頻調(diào)度安全管控工作。

與此同時，職能部門各司其職，確保各項工作有序協(xié)同并順利實(shí)施。市委宣傳部系統(tǒng)部署安全管控宣傳工作，全面調(diào)動輿論資源，營造強(qiáng)大聲勢；市綜治委與市公安局聯(lián)合制發(fā)管控工作方案，并組織發(fā)動30萬平安志愿者深入基層開展法規(guī)宣傳、巡查看護(hù)、勸阻引導(dǎo)；市級機(jī)關(guān)工委向全市機(jī)關(guān)黨員干部發(fā)出遵守禁放規(guī)定的倡議；市文明委組織16個市民巡訪團(tuán)巡視督察管控成效；各相關(guān)部門主動作為，履職盡責(zé)，全面落實(shí)安全管控措施。各區(qū)縣高度重視，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，成立由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的區(qū)級管控機(jī)構(gòu)，制定本地區(qū)工作方案，明確管控要求、職責(zé)任務(wù)，確保管控措施落細(xì)落實(shí)。

市公安局多次召開黨委擴(kuò)大會議，針對性研究部署煙花爆竹安全管控階段性任務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)全市面上整體工作。管控領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位組成12個督導(dǎo)組，由委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊，全程督導(dǎo)各區(qū)縣安全管控落實(shí)情況。市“管控辦”結(jié)合不同階段特點(diǎn)和工作要求，6次視頻調(diào)度全市安全管控工作。

舉措二：源頭設(shè)防多措并舉，查管控罰從嚴(yán)從緊。

“禁放令”落地后，市“管控辦”、外環(huán)外區(qū)縣按照“零增量、消存量”的原則，嚴(yán)格控制“兩個10%”（外環(huán)外網(wǎng)點(diǎn)數(shù)、銷售數(shù)均為去年總數(shù)的10%），對許可的所有銷售網(wǎng)點(diǎn)在絕對安全的設(shè)施要求上，全部加裝視頻監(jiān)控，并創(chuàng)新公安執(zhí)法人員、平安志愿者、銷售人員“三位一體”的監(jiān)管模式，嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)名購買登記制度，即時啟動流向追溯機(jī)制，全程落實(shí)對銷售點(diǎn)日常經(jīng)營活動的監(jiān)管。春節(jié)期間，全市66個銷售點(diǎn)售出煙花爆竹8000余箱，僅占去年總量的8%。

多警種聯(lián)動確保了管控行動的全面性、即時性和準(zhǔn)確性。市、區(qū)縣兩級公安機(jī)關(guān)多警種協(xié)同行動，對全體執(zhí)法民警開展7次執(zhí)法培訓(xùn)，確保民警掌握執(zhí)法要領(lǐng)；41個聯(lián)合行動組，22個公安消防支隊、362個地區(qū)派出所緊密配合，32個市境出入道口和所有無名小道全面設(shè)卡盤查。公安機(jī)關(guān)全警動員，圍繞非法燃放、非法窩點(diǎn)、非法經(jīng)營、非法運(yùn)輸開展集中查處打擊。截至元宵節(jié)，累計查處煙花爆竹案件1065起，刑事拘留68人，行政拘留206人，罰款296萬元，收繳煙花爆竹4.1萬余箱。

舉措三：宣傳引導(dǎo)廣泛深入，社會共識高度凝聚。

在市委宣傳部的直接協(xié)調(diào)下，全市煙花爆竹管控宣傳呈現(xiàn)鋪天蓋地的陣勢。

針對條例生效至春節(jié)各階段的不同特點(diǎn)，宣傳部門制定了煙花爆竹管控媒體宣傳方案，按照解讀新規(guī)、曝光違法、誠信記錄、鼓勵上交的階段性策略，引導(dǎo)市民群眾遵法守法、移風(fēng)易俗。

全市電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，全面解讀禁放新規(guī)，全程報道管控動態(tài)，警示曝光反面典型，實(shí)現(xiàn)媒體網(wǎng)絡(luò)全覆蓋；各街鎮(zhèn)綜治部門、居村委、公安消防支隊和派出所懸掛橫幅6.2萬條，實(shí)現(xiàn)全市1.2萬居民小區(qū)全覆蓋；市通信管理局協(xié)調(diào)移動、電信、聯(lián)通三大運(yùn)營商分4次向3500萬全網(wǎng)用戶發(fā)送提示短信1.4億條，實(shí)現(xiàn)手機(jī)用戶全覆蓋；市安監(jiān)局、市交通委、市商務(wù)委、市金融辦、申通集團(tuán)等在全市公共交通、商市場、銀行網(wǎng)點(diǎn)、快速道路顯示屏不間斷播放煙花爆竹管控公益廣告和提示標(biāo)語，實(shí)現(xiàn)戶外媒介全覆蓋。

值得一提的是，在一波又一波的宣傳中，公共傳播和民間傳播結(jié)合得相得益彰?！皟晌⒁欢恕保ㄎ⑿拧⑽⒉?、APP）等新興公共傳播媒介，全時段推送管控和提示信息，又輔以居村委干部、社區(qū)民警和平安志愿者通過走街串巷、登門入戶等民間傳播方法，逐戶簽訂、發(fā)放承諾書（告知單）695萬份。

舉措四：條塊結(jié)合聯(lián)勤聯(lián)動，勠力力同心齊抓共管。

在這次管控行動中，各區(qū)縣因地制宜推進(jìn)煙花爆竹安全管控，建立了“條塊結(jié)合、上下聯(lián)動、整體推進(jìn)”的格局。外環(huán)以內(nèi)從嚴(yán)設(shè)定“零燃放”管控目標(biāo)，外環(huán)以外區(qū)域依法嚴(yán)控8類禁放區(qū)域，組織發(fā)動專門力量、聯(lián)動強(qiáng)化綜合監(jiān)管、投入經(jīng)費(fèi)專項保障，確保管控措施屬地落實(shí)，以每個點(diǎn)的“零燃放”實(shí)現(xiàn)全市面上“零燃放”。

市民政局、旅游局等部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)部署條線管控措施，督促旅游景點(diǎn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、殯葬場所等單位加強(qiáng)守護(hù)；市教委組織1627所中小學(xué)校將禁放煙花爆竹納入寒假安全教育和開學(xué)第一課并開展“小手牽大手”活動，勸導(dǎo)家長遵守規(guī)定；市外辦、上海警備區(qū)、上海鐵路公安局等主動協(xié)調(diào)落實(shí)領(lǐng)館、駐滬部隊機(jī)關(guān)和家屬大院、鐵路單位和職工住所等特殊區(qū)域落實(shí)煙花爆竹禁放措施。

公安、市容、環(huán)保、衛(wèi)生等部門實(shí)時抄告共享、動態(tài)分析查處打擊數(shù)、火災(zāi)報警數(shù)、垃圾清掃量、空氣質(zhì)量以及就醫(yī)人數(shù)等信息，為優(yōu)化管控措施提供科學(xué)依據(jù)。公安機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用專業(yè)手段，跨區(qū)域、多警種追溯偵辦重大線索情報信息，合力搗毀6個非法經(jīng)營、銷售、儲存的大型團(tuán)伙窩點(diǎn)。

舉措五：重點(diǎn)時段全程堅守，全面布防守住底線。

成績的背后，還有枕戈待旦的堅守。為了最大限度保衛(wèi)禁放區(qū)域安全，全市安保部門啟動了有史以來“人數(shù)最多、規(guī)模最大、措施最嚴(yán)、力度最強(qiáng)”的春節(jié)安保模式。2月6日（小年夜）至13日（年初六）、2月22日（元宵節(jié)）期間，全市社會面實(shí)行一級勤務(wù)，每日投入2萬名警力。除夕夜、年初四、元宵節(jié)等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，啟動一級加強(qiáng)勤務(wù)，全市5萬名警力全員上崗、壓到一線、壓往社區(qū)。全體公安民警、消防官兵與全市30萬平安志愿者混合編組，深入全市8928個“網(wǎng)格”以及1777處禁放區(qū)域，劃片包干巡查監(jiān)護(hù)，及時勸阻違規(guī)燃放行為。9500余名消防指戰(zhàn)員、646輛執(zhí)勤車輛提升等級戰(zhàn)備，增設(shè)23個總隊前沿指揮點(diǎn)，調(diào)派92部機(jī)動車輛全天候在138處重點(diǎn)區(qū)域動態(tài)巡邏，確保高效處突、救早滅小。

安保部門的付出得到了贊賞。在2月24日召開的上海市政法工作會議上，市委書記韓正表示，今年春節(jié)期間，全市5萬公安干警、消防戰(zhàn)士和30萬平安志愿者，用心守護(hù)我們這座城市，外環(huán)線以內(nèi)煙花爆竹基本“零燃放”，外環(huán)線以外燃放量明顯減少，為大家的辛勤付出點(diǎn)贊，為廣大上海市民良好的文明素養(yǎng)和法治意識感到驕傲。

煙花爆竹春節(jié)管控“大考”是社會治理和基礎(chǔ)建設(shè)成果的一次檢驗(yàn)，是群眾工作方法的又一次創(chuàng)新，為堅持問題管理、補(bǔ)齊瓶頸短板提供了示范借鑒，為創(chuàng)新社會治理、夯實(shí)基層基礎(chǔ)創(chuàng)造了鮮活經(jīng)驗(yàn)，也為推進(jìn)依法治市、構(gòu)建平安上海開辟了有效路徑。

滬上隨處可見煙花管控法規(guī)宣傳內(nèi)容。

啟示一：始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。

煙花爆竹管控的成功證明，看準(zhǔn)的事，即使再難，只要有黨的領(lǐng)導(dǎo)，眾志成城，立言立行，就一定能辦成。辦好一件大事尤其是關(guān)乎民眾民俗的事，必須切實(shí)發(fā)揮好黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將其納入黨委政府重要議事日程，逐級強(qiáng)化組織保證，調(diào)動一切力量、運(yùn)用一切手段，形成強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。

這次管控行動中，各級領(lǐng)導(dǎo)主動擔(dān)當(dāng)、親力親為，困難面前不退縮，關(guān)鍵時刻不缺位，親自動員部署，親自調(diào)度指揮，親自協(xié)調(diào)解決難題，親自深入一線督導(dǎo)，一級做給一級看、一級帶著一級干，形成了真抓實(shí)干的生動局面。各區(qū)縣、各部門牢固樹立“一盤棋”思想，堅持守土有責(zé)、守土盡責(zé)，主動打破條線之分和界限壁壘，全市上下目標(biāo)一致、行動一致、步調(diào)一致，建立了“信息共享、資源共用、責(zé)任共擔(dān)”的良性機(jī)制，構(gòu)建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、市民參與”的立體化防控體系。

啟示二：始終堅持依法治理、精準(zhǔn)施策，在城市治理實(shí)踐中培育和提升市民的文明素養(yǎng)、法治意識。

上?？焖侔l(fā)展過程中各種要素高度聚集，風(fēng)險點(diǎn)很多。此次安全管控能實(shí)現(xiàn)從“有限禁放”到外環(huán)內(nèi)“全面禁放”的重大跨越，充分體現(xiàn)了剛性約束與自覺自律的有機(jī)統(tǒng)一，彰顯了市民文明素養(yǎng)、法治意識的提升。

《條例》修訂過程中，調(diào)研人員主動了解市民群眾的所思所盼，征求社會各界意見，精準(zhǔn)施策，有效化解城市治理中的風(fēng)險隱患。

新修訂《條例》明晰了各相關(guān)部門和屬地管控職責(zé)，明確了從嚴(yán)實(shí)施許可和源頭管理的強(qiáng)化措施，規(guī)定和細(xì)化了禁放區(qū)域、違法行為的具體罰則，使從嚴(yán)管控有法可依、有規(guī)可循。從條例修訂到實(shí)施，整個過程更加注重在法律框架內(nèi)研究降低城市安全風(fēng)險的法制保障。從中可以看到，精準(zhǔn)施策和依法治理，是治理城市風(fēng)險的根本方法與重要抓手。

啟示三：始終堅持群眾路線，專群結(jié)合才能倍增管理效能。

上海特大型城市治理的多年積累，奠定了市民群眾較高的文明素質(zhì)和較強(qiáng)的誠信意識、法治意識，平安和諧已成為上海市民的“最大公約數(shù)”。實(shí)踐證明，堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，既是公安政法工作的基本方針，也是此次安全管控工作取得成效的決定性因素。

群眾的理解配合與支持是管控工作成功的最大支撐和力量源泉。對于煙花管控，絕大多數(shù)市民群眾贊同移風(fēng)易俗、禁燃禁放煙花爆竹，并積極響應(yīng)、兌現(xiàn)承諾，主動上交煙花爆竹，這體現(xiàn)了市民誠信意識的增強(qiáng)。在禁燃關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，黨團(tuán)員、公務(wù)人員、社區(qū)工作者和退休人員，以及社會組織、私營企業(yè)主、宗教人士等紛紛加入，為成功管控?zé)熁ū瘛樯虾３鞘械南楹桶矊幪泶u加瓦。只有最大限度地發(fā)動群眾、依靠群眾、問計于民、問需于民，使廣大市民不僅成為移風(fēng)易俗的擁護(hù)者、支持者，還是群防群治的參與者、守護(hù)者，讓市民在參與中成為獲得者、受益者，才能真正實(shí)現(xiàn)黨委政府、社會單位、市民群眾共治共享的新跨越。

啟示四：始終堅持基層治理創(chuàng)新，不斷提升城市治理能力和水平。

上海市委“推動基層組織建設(shè)、加強(qiáng)社會治理能力”建設(shè)成果，為做好這次管控工作奠定了扎實(shí)的基層基礎(chǔ)，也為提升城市治理水平提供了堅實(shí)保證。

重心下移、立足基層、延伸觸角——兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)將管控觸角延伸到每一個小區(qū)、每一幢樓房、每一家單位；源頭控制、過程監(jiān)管、誠信制約環(huán)環(huán)相扣，將管控要求在每個環(huán)節(jié)落細(xì)、落小、落到實(shí)處。

嚴(yán)字當(dāng)頭、細(xì)在其中、依法管控——在執(zhí)法保障上，制定針對煙花爆竹違法行為一系列“執(zhí)法指引”，強(qiáng)化全過程精細(xì)化法制支撐；在執(zhí)法布局與執(zhí)法過程中，兼顧堵源截流與末端查處，公安、消防與平安志愿者緊密攜手、全力付出，貼身落實(shí)商店禁售和全時空社區(qū)禁放，精耕細(xì)作，精益求精，確保了煙花爆竹安全管控?zé)o死角、無盲區(qū)、無遺漏。

啟示五：始終堅持宣傳引領(lǐng)不動搖，不斷增強(qiáng)社會發(fā)動的及時性、針對性和整體性。

在上海的大街小巷，隨處可見“禁止燃放煙花爆竹”的橫幅，在居民區(qū)，隨機(jī)問上幾名路人，他們均能說上幾句：“違反規(guī)定，后果挺嚴(yán)重”“我們都知道今年元旦開始禁燃了”……這便是基層全力動員，宣傳告知“禁燃”的效果。

春節(jié)前后，主流媒體權(quán)威發(fā)布、新興媒體多元傳導(dǎo)和社區(qū)宣傳補(bǔ)充發(fā)力，電視廣播報紙?zhí)焯熘v，微信微博APP滾動說，通過“社區(qū)全覆蓋”和“載體全覆蓋”，極大增強(qiáng)了宣傳的影響力和滲透力，進(jìn)一步弘揚(yáng)了移風(fēng)易俗主旋律、傳遞了市民文明素養(yǎng)正能量、把握了禁燃禁放話語權(quán)，讓市民在傳播中啟發(fā)自覺自律，在傳播中形成價值共識，“外環(huán)線以內(nèi)禁放煙花爆竹”家喻戶曉。由此可見，堅持將宣傳工作與管控具體措施同部署、同推進(jìn)、同落實(shí)，是禁放取得階段性成效的重要因素。

煙花爆竹安全管控工作取得了階段性成效，但抓好常態(tài)長效管控工作依然形勢嚴(yán)峻、任務(wù)艱巨。

春節(jié)過后，市民依然會有婚喪嫁娶、喬遷新居等需求，屆時管控力度會否有所減緩呢？對此，相關(guān)部門表示此次春節(jié)期間的煙花爆竹管控將以元宵節(jié)為結(jié)束節(jié)點(diǎn)，但此后的煙花爆竹管控將實(shí)施常態(tài)化管控模式，繼續(xù)按照“更嚴(yán)措施、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求”的要求，緊盯婚慶、喬遷、開業(yè)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，持之以恒抓好常態(tài)長效管控工作，舉報熱線也將繼續(xù)向市民開放，確?！稐l例》貫徹實(shí)施不斷取得新成效。

回望這次煙花管控“大考”，我們看到了不同以往的重視和參與，我們看到了加強(qiáng)基層共治、自治貫穿始終。各級領(lǐng)導(dǎo)的三令五申，社會媒體鋪天蓋地的宣傳，職能部門的通力合作，政府基層組織的熱力協(xié)助，還有市民的自治管理?！叭鐣槐P棋”的干勁帶來了驕人的成績，這些都彰顯了社會治理工作主動性與聯(lián)動性的重要性。市委書記韓正說，創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)，是一項長期的基礎(chǔ)性工作，涉及群眾利益和千家萬戶的事情，關(guān)鍵是要讓群眾參與，根本是要激發(fā)基層組織的戰(zhàn)斗力，市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、村居四級合力，重心在基層，這是我們這座城市為人民群眾謀福祉的基礎(chǔ)。

2016年，“十三五”規(guī)劃的開篇之年，上?！笆濉币?guī)劃綱要提到，“十三五”期間，上海將強(qiáng)化城市公共安全保障，具體內(nèi)容包括推進(jìn)火災(zāi)隱患綜合治理，加強(qiáng)消防監(jiān)管信息和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共建共享，提升消防安全綜合保障水平和應(yīng)急處置能力。在治理城市安全隱患方面，“禁放令”帶給我們的“發(fā)揮社會力量，多元主體共同參與”的管理模式，或許將是實(shí)現(xiàn)從管理到治理重大轉(zhuǎn)變的一種有益嘗試。