廣東外語外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 崔艷紅

國外治理城市水災(zāi)的經(jīng)驗及其啟示

Experience and enlightenment of urban fl ood control abroad

廣東外語外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 崔艷紅

近年來，北京、上海、廣州等眾多城市都遭遇過不同程度的城市水災(zāi)襲擊，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，如2012年北京“7·21”特大暴雨引發(fā)城市水災(zāi)，導(dǎo)致77人死亡，造成直接經(jīng)濟損失達(dá)100億元。歷史上，紐約、巴黎、倫敦、東京、柏林等國外大城市也都曾遭遇過嚴(yán)重的城市水災(zāi)，在長期實踐中，相關(guān)部門和人員積累了較為豐富的經(jīng)驗，通過修建完善的城市下水道排水系統(tǒng)、建立洪水風(fēng)險管理系統(tǒng)、制定健全相關(guān)法律等行之有效的措施，大大降低了城市水災(zāi)的風(fēng)險，這值得我們借鑒。

國外城市水災(zāi)治理的有效措施和經(jīng)驗

現(xiàn)代大城市是區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化中心，人口眾多，交通擁擠，一旦發(fā)生強降雨，往往會導(dǎo)致城市水災(zāi)。發(fā)達(dá)國家的大城市在其發(fā)展進程中就曾多次遭遇嚴(yán)重水災(zāi)，造成難以挽回的損失，如1982年7月23日日本長崎發(fā)生強降雨，總降雨量達(dá)到500 mm，引發(fā)城市水災(zāi)，造成299人喪生，1193間房屋倒塌，2萬余輛汽車損毀；2000年韓國首爾暴雨成災(zāi)，導(dǎo)致49人死亡，交通、電力、通信等系統(tǒng)癱瘓；2007年7月20日倫敦發(fā)生城市水災(zāi)，部分地區(qū)積水超過60 cm，希思羅國際機場141個航班被迫取消，25個地鐵站遭水淹。由此可見，城市水災(zāi)是城市尤其是大城市會經(jīng)常遭遇的災(zāi)害，是全球范圍內(nèi)普遍存在的一個亟待解決的嚴(yán)峻問題。發(fā)達(dá)國家的一些大城市的相關(guān)部門，在治理城市水災(zāi)過程中，逐漸摸索出一系列應(yīng)對措施，值得我們借鑒。

第一，修建完善的地下排水系統(tǒng)工程。為防范城市水災(zāi)，國外的一些大城市投入了大量資金，修建了覆蓋整個城市、規(guī)模龐大、功能完善的地下排水系統(tǒng)，其標(biāo)準(zhǔn)普遍高于國內(nèi)，如紐約的地下排水系統(tǒng)按照“10至15年一遇”的標(biāo)準(zhǔn)修建，東京是“5至10年一遇”，巴黎是“5年一遇”標(biāo)準(zhǔn)。倫敦和巴黎的地下排水系統(tǒng)雖然已有上百年歷史，但依然功能強大，尤其是被稱為“地下大水庫”的巴黎城市地下排水系統(tǒng)。該系統(tǒng)位于地面以下50 m處，總長約2347 km，分為小下水道、中下水道和排水渠三種類型，其中排水渠規(guī)模最大，中間是寬約3 m的排水道，兩旁是寬約1 m的通行便道，下水道下部是城市廢水排放管道，上部則排列著飲用水、非飲用水和通信設(shè)施管道等等；小下水道中建有蓄水池，用來沖刷雜物，以避免下水道堵塞。除此之外，巴黎下水道還有為數(shù)眾多的泵房、檢查站以及用于清污排污的附屬設(shè)備，如清污閘門、撈斗、溢洪道、閘門船、閘門車等。巴黎下水道的所有污水都排放到污水處理廠，目前巴黎地區(qū)有4座污水處理廠，日凈化水能力為300多萬m3，凈化后的水排入塞納河后可以重復(fù)使用，例如巴黎每天沖洗街道和灌溉植被的40萬m3水均來自塞納河，其中就包括這些凈化后的城市廢水。巴黎的地下排水系統(tǒng)還專設(shè)“安全閥”管道，即直通塞納河的溢洪口管道，在特大暴雨來襲導(dǎo)致塞納河水大漲時，這些溢洪口管道就會打開，同時，在塞納河岸邊的抽水機也會啟動，輔助溢洪口管道排水?？傮w來說，巴黎的地下排水系統(tǒng)設(shè)計巧妙，兼具泄洪、排污、輸送、灌溉等多種功能。英國倫敦的地下排水系統(tǒng)同樣可圈可點，工程于1859年正式動工，1865年完工，地下排水管道長達(dá)2000 km，用3.8億塊高強度水泥混凝土磚構(gòu)建，非常堅固，歷經(jīng)150余年仍能夠正常使用。東京地區(qū)的地下排水系統(tǒng)于1992年開工，2006年竣工，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為“5至10年一遇”，遇到強降雨時，城市中心地帶以及容易發(fā)生城市水災(zāi)地區(qū)的雨水一般通過各種建筑的排水管、路邊的排水口直接流入雨水蓄積排放管道并排入大海，其余地區(qū)的雨水則通過建筑物的排水系統(tǒng)進入公共排雨管，再隨下水道系統(tǒng)的凈水排放管道流入公共水域，其設(shè)計構(gòu)思具有很強的功能性和實用性。

第二，建立有效的水災(zāi)風(fēng)險管理系統(tǒng)（FRM），重視預(yù)警。英美等發(fā)達(dá)國家在長期應(yīng)對城市水災(zāi)的過程中，建立起了水災(zāi)風(fēng)險管理系統(tǒng)，以政府為主導(dǎo)，市場為調(diào)配手段，動員社會公眾積極參與城市水災(zāi)應(yīng)對之中，尤其重視預(yù)警工作。強降雨是引發(fā)城市水災(zāi)的主要原因，2007年大型城市洪災(zāi)之后，英國政府開始建立起相關(guān)機構(gòu)，授權(quán)邁克爾·皮特爵士進行調(diào)查并發(fā)布報告《皮特調(diào)查：從2007年洪災(zāi)中吸取的教訓(xùn)》，建議政府部門和地方當(dāng)局建立強降雨預(yù)警制度，制訂應(yīng)對方案等。2009年4月11日，英國政府成立“洪水預(yù)報中心”，該中心綜合利用氣象局的預(yù)報技術(shù)和環(huán)境署的水文信息，對可能引發(fā)城市水災(zāi)的強降雨發(fā)布預(yù)警。其對強降雨的定義是：1小時之內(nèi)降雨量達(dá)到30 mm，或3小時降雨量達(dá)到40 mm，或6小時降雨量達(dá)到50 mm。按照規(guī)定，如果該中心確定強降雨的可能性達(dá)到或超過20%，就向郡一級單位發(fā)布預(yù)警，建議該地啟動緊急應(yīng)對程序。程序一般包括采取交通管制預(yù)案，以此避免水災(zāi)導(dǎo)致交通運輸系統(tǒng)癱瘓；地方政府和公用事業(yè)公司對抗災(zāi)減災(zāi)人員、物資進行有效部署和管理；相關(guān)部門獲取實時充分的信息，發(fā)生水災(zāi)時及時通過固定電話、手機短信、網(wǎng)站等傳播渠道向公眾發(fā)布警告，使媒體和公眾了解災(zāi)情，等等。法國也非常重視城市水災(zāi)的預(yù)防，專門設(shè)立預(yù)警系統(tǒng)，主要措施包括：建立風(fēng)險預(yù)防規(guī)劃系統(tǒng)，劃定區(qū)域風(fēng)險級別，對高風(fēng)險地區(qū)提出城市規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理方面的建議和指導(dǎo)；各省設(shè)立重大風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，一旦水災(zāi)發(fā)生，市民即可在48～72小時內(nèi)得到預(yù)警，預(yù)警分綠、黃、橙、紅色四級，當(dāng)橙、紅色警報出現(xiàn)后，政府將調(diào)動軍隊、警察、憲兵、消防、醫(yī)療等相關(guān)機構(gòu)和人員，及時開展救災(zāi)工作，等等。美國的城市水災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)也頗為高效。2011年8月13日，美國紐約遭遇百年一遇的暴雨，日降水量為203 mm，創(chuàng)紐約單日降水量的最高紀(jì)錄。不過，紐約在這場暴雨中沒有人員傷亡，交通、電力等系統(tǒng)也沒有癱瘓，這得益于美國及時有效的城市水災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)。美國的應(yīng)急管理系統(tǒng)始建于20世紀(jì)70年代，分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級反應(yīng)機制。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局是聯(lián)邦政府應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，美國的國家天氣服務(wù)局（NWS）是信息提供機構(gòu)，在互聯(lián)網(wǎng)上為公眾提供天氣預(yù)報數(shù)據(jù)的批量下載功能。除了開放數(shù)據(jù)，美國政府還注重預(yù)警工作的時效性和準(zhǔn)確率。當(dāng)颶風(fēng)、暴雨等極端天氣來臨前，NWS及一些極端天氣預(yù)警部門（如颶風(fēng)預(yù)警中心）會通過廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等平臺實時發(fā)布?xì)庀笮畔①Y料，還會通過電郵、手機短信、推特等直接通知民眾，其中手機短信被美國政府認(rèn)為是當(dāng)前最有效的信息預(yù)警渠道。美國的氣象預(yù)警信息分為展望、觀察、通告、警報和特別氣象通知五級，針對不同級別的預(yù)警，相關(guān)組織和機構(gòu)在組織活動時都會有所準(zhǔn)備，如許多學(xué)校規(guī)定在接到嚴(yán)重氣象災(zāi)害的預(yù)警時必須停課或者關(guān)閉校園。

第三，通過健全的法律法規(guī)為防范城市水災(zāi)提供法律制度上的保障。美國是世界上最早建立國家強制性洪水保險體制的國家，1968年，美國國會就通過了《國家洪水保險法》，規(guī)定不準(zhǔn)在城市行洪區(qū)內(nèi)興建任何建筑，在非行洪區(qū)內(nèi)可以修建建筑物，但修建前必須購買洪水保險。紐約市在吸收聯(lián)邦政府保險法的基礎(chǔ)上，強制性出臺了城市水災(zāi)預(yù)防的地方性法律，規(guī)定城市新開發(fā)地區(qū)必須實行強制的“就地滯洪蓄水”，不準(zhǔn)在地下排水管道入?？诟浇藿ù笮徒ㄖ铩Ｈ毡疽卜浅Ｖ匾曇苑芍贫韧苿映鞘兴疄?zāi)防控，相關(guān)法律法規(guī)全面細(xì)致。早在1900年，日本就頒布了《下水道法》，1958年廢除舊法頒布新法，對日本城市地下排水系統(tǒng)的設(shè)計規(guī)格、管理標(biāo)準(zhǔn)、日常維護都作了明確細(xì)致的規(guī)定。1961年頒布了專門針對城市水災(zāi)的《下水道整備緊急措施法》，1969年頒布了《東京都下水道條例》，規(guī)定在東京城市水災(zāi)高發(fā)地域的地下排水管道直徑必須在230 mm以上，坡度大于1%，排水面積達(dá)到1500 m2，能夠承受1小時50 mm的特大暴雨。在法律的監(jiān)督下，日本的城市下水道都相當(dāng)發(fā)達(dá)，尤其是東京，堪稱城市地下排水系統(tǒng)建設(shè)的楷模。除此之外，日本還制定頒布了一系列相關(guān)法律法規(guī)，如《都市公園整備緊急措施法》（1962）、《都市綠地保全法》、《住宅建設(shè)計劃法》（1966）、《都市計劃法》（1968），等等。2000年名古屋大水災(zāi)后，有關(guān)部門吸取經(jīng)驗，全面修訂了《水防法》，加強城市水災(zāi)的應(yīng)急管理，制定并向社會公布洪泛預(yù)想?yún)^(qū)和包含有避難場所等信息的“洪水災(zāi)害地圖”。2003年，日本又頒布了《特定都市河川浸水被害對策法》，對水災(zāi)高發(fā)城市的防水災(zāi)規(guī)劃、措施、方式及法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，特別要求各部門、機構(gòu)、公共設(shè)施、公司商家以及普通居民都要努力推動雨水的蓄留和滲透，新建設(shè)施雨水滲透阻礙面積1000 m2以上的必須取得許可，并必須根據(jù)地面硬化增加的徑流量按防洪標(biāo)準(zhǔn)配建相應(yīng)雨水蓄滯滲透設(shè)施。此外，法國的《城市防洪法》，英國議會于2010年通過的《洪水與水管理法案》等都為城市水災(zāi)防控提供了法律制度上的保障。

第四，根據(jù)各國各城市各地區(qū)不同的情況建立科學(xué)的排澇系統(tǒng)。在極端天氣頻發(fā)的今天，僅僅靠地下排水系統(tǒng)來應(yīng)對城市水災(zāi)是不夠的，還要通過各種措施進行雨水分流、蓄留、滲透，減輕排澇的壓力。20世紀(jì)70年代，美國就在一些城市通過雨水花園、滲透排水溝、植物過濾帶、綠色屋頂?shù)壬餄B透系統(tǒng)增加對暴雨徑流的吸收和滲透。美國紐約每年都會遭遇地面龍卷風(fēng)和海上颶風(fēng)帶來的大暴雨襲擊，因此市政府從2008年開始向居民免費發(fā)放存雨桶，下雨時從房頂?shù)忍幨占晁瑴p輕城市下水道的壓力，收集的雨水可以澆花、洗車、沖廁所等，可謂一舉多得。英國則大力在城市中推廣“可持續(xù)排水系統(tǒng)”，主要通過4種途徑排水：一是如同紐約那樣收集雨水，儲存起來以便再利用；二是源頭控制，新開發(fā)和重新開發(fā)項目要通過建設(shè)滲水坑、可滲水步道以及進行屋頂綠化等方式，確保將強降雨產(chǎn)生的地表水保留在源頭，避免對其他地區(qū)產(chǎn)生不利影響；三是指定地點管理，即把從屋頂?shù)忍幜飨聛淼挠晁胨鼗蚺璧兀占饋韨溆?；四是區(qū)域控制，利用池塘或濕地吸納一個地區(qū)的雨水。這些措施的目的只有一個，就是分流城市降水，減輕下水道的壓力。德國柏林采用分立式排水系統(tǒng)，將生活污水排水管道和雨水排水管道區(qū)分開來，污水管道將居民、企業(yè)和商家等處產(chǎn)生的生產(chǎn)和生活污水輸送到柏林市郊的污水處理廠凈化處理，雨水管道通過單獨的管道將收集的雨水簡單處理后，存入柏林的蓄水池或排入河流，避免在城市遇大雨時造成水災(zāi)。柏林的地下污水管道長達(dá)4100 km，雨水管道長達(dá)3166 km，除此之外還有1894 km長的綜合排水管道和68 km長的特殊用途的排水管道，其間還連接有雨水防溢裝置、涵洞和儲存池等，科學(xué)合理的設(shè)計確保城市遭受強降雨時不會發(fā)生水災(zāi)。日本東京通過建調(diào)壓水池以防控城市水災(zāi)，在遭遇強降雨導(dǎo)致城市周邊河流水位超過一定高度時，洪水會自動通過引水設(shè)施流入分洪暗河，匯入一個底面積相當(dāng)于兩個足球場、深約20 m的“調(diào)壓水池”，當(dāng)蓄水超過一定深度后，多個水泵會立即啟動，向附近的河流泄洪。此外，東京市政部門還積極推廠具有儲存和滲透功能的雨水井，在新建道路時采用滲水材料，以確保強降雨時既能迅速排水又可補給地下水。波蘭政府鼓勵居民建屋頂花園，截留雨水，既美觀還可凈化空氣又可預(yù)防城市水災(zāi)，值得我們借鑒。荷蘭鹿特丹通過修建“水廣場”來消減水災(zāi)，在市內(nèi)很多低洼地帶同時也是水災(zāi)高危地帶都建有廣場、停車場和步行區(qū)，平時供民眾正常使用，當(dāng)大雨來臨時，它們可瞬間變成儲水蓄洪的“水廣場”，各個“水廣場”之間有渠道相連，可以讓雨水循環(huán)流動，或被抽取用作淡水資源，這一做法有效防止了城區(qū)街道出現(xiàn)大面積積水的現(xiàn)象。

啟示

隨著我國城市化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大，城市水災(zāi)問題也越來越嚴(yán)重。國家住建部2010年對國內(nèi)351個城市的專項調(diào)研顯示，2008—2010年有62%的城市發(fā)生過不同程度的水災(zāi)，其中超過3次以上的城市有137個，57個城市的最大積水時間超過12小時，北京、武漢、廣州、杭州、成都、南京等一、二線城市水災(zāi)更為嚴(yán)重，因此，治理都市型水災(zāi)是我國生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)務(wù)之急，而上述的西方發(fā)達(dá)國家城市水災(zāi)的防控措施值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

第一，在城市總體規(guī)劃中高度重視地下排水系統(tǒng)和蓄水調(diào)洪錯峰系統(tǒng)的設(shè)計和建設(shè)，夯實城市水災(zāi)防控的基礎(chǔ)。第二，加強城市防洪預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)建設(shè)，建立洪水風(fēng)險管理體系。第三，制定健全的相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，保護城市天然水體，疏浚城市河流水系，明確城市排水系統(tǒng)的規(guī)格。第四，科學(xué)設(shè)計，合理布局，對雨水進行儲存和循環(huán)利用。

綜上所述，目前中國在城市快速發(fā)展和“溫室效應(yīng)”氣候變暖等因素的作用下，城市水災(zāi)頻發(fā)，導(dǎo)致嚴(yán)重的生命財產(chǎn)損失，成為一個日益突出的問題。英美等發(fā)達(dá)國家在其歷史進程中也曾遇到與中國類似的城市水災(zāi)問題，并積累了有益經(jīng)驗，摸索并確立了一系列合理的體制和方式，如高效的城市地下排水管線、科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)、現(xiàn)代化的洪水風(fēng)險管理制度、系統(tǒng)完備的相關(guān)法律法規(guī)、日趨成熟的洪水保險機制、廣泛運用透水材料以取代以往的硬化路面等，這些都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，以發(fā)展完善我國的城市水災(zāi)預(yù)警、防控、管理、緊急應(yīng)對和災(zāi)后處理機制。