□ 宋　華　孫鳳英　何　適　昆山出入境檢驗(yàn)檢疫局認(rèn)證監(jiān)管科

出入境檢驗(yàn)檢疫局進(jìn)出口食品監(jiān)管工作研究

□ 宋華孫鳳英何適昆山出入境檢驗(yàn)檢疫局認(rèn)證監(jiān)管科

當(dāng)前我國進(jìn)出口食品安全與監(jiān)管工作出現(xiàn)了一系列新形勢、新問題，面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，進(jìn)出口食品安全事故頻發(fā)、國際貿(mào)易技術(shù)壁壘問題日益突出、全球經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不景氣、日益增加的貿(mào)易量與薄弱的監(jiān)管力量之間的矛盾日益凸顯。監(jiān)管工作過程中存在的困難，需要從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管理和出口采信等方面進(jìn)行改進(jìn)。

食品是我國傳統(tǒng)的進(jìn)出口產(chǎn)品，近年來我國對外貿(mào)易蓬勃發(fā)展。據(jù)CIQ 2000統(tǒng)計(jì)，2015年全國進(jìn)出口食品404.2萬批，7 023.8萬噸，分別同比增長15.8%、11.4%，連續(xù)第11年高速增長。檢出不合格食品1.8萬批，檢出率為1.19%，其中銷毀或退貨3 001批、0.81萬噸；境外通報(bào)不符合的1 386批，查實(shí)通報(bào)485批。同時(shí)當(dāng)前我國進(jìn)出口食品安全與監(jiān)管工作出現(xiàn)了一系列新形勢、新問題，面臨著一系列新的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。首先是進(jìn)出口食品安全事故頻發(fā)，其次是國際貿(mào)易技術(shù)壁壘問題日益突出，再者全球經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不景氣情況下如何促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展成為重點(diǎn)議題，最后日益增加的貿(mào)易量與現(xiàn)有監(jiān)管人力之間的矛盾凸顯[1]。2015年10月1日起號稱“史上最嚴(yán)”的《中華人民共和國食品安全法》正式施行，該法對進(jìn)出口食品的監(jiān)管工作也提出了更高的要求。

如何合理地利用現(xiàn)有資源對進(jìn)出口食品生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，將進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫關(guān)把好，盡可能地減少和降低檢驗(yàn)檢疫由于進(jìn)出口食品衛(wèi)生安全因素而產(chǎn)生的負(fù)面影響，確保我國在外貿(mào)技術(shù)性貿(mào)易壁壘這場看不到硝煙的戰(zhàn)爭中立于不敗之地，已成為擺在檢驗(yàn)檢疫人員面前亟待解決的課題。

我國進(jìn)出口食品監(jiān)管工作現(xiàn)狀

進(jìn)出口食品檢驗(yàn)流程包括進(jìn)出口商的備案、報(bào)檢、檢驗(yàn)檢疫以及出證放行。具體如下。①進(jìn)出口商備案。根據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于發(fā)布（進(jìn)口食品進(jìn)出口商備案管理規(guī)定）及（食品進(jìn)口記錄和銷售記錄管理規(guī)定）的公告》（2012年第55號）的規(guī)定，入境食品的國外發(fā)貨商和國內(nèi)進(jìn)口商在產(chǎn)品入境前，必須向國家質(zhì)檢總局進(jìn)行備案申請，并按要求提供資料，在審核通過后，獲得對應(yīng)的備案號，之后可以正式開展進(jìn)口食品貿(mào)易。2011年10月1日起實(shí)施的《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》中規(guī)定出口食品生產(chǎn)企業(yè)若未依法履行備案法定義務(wù)或者經(jīng)備案審查不符合要求，其產(chǎn)品不得出口。②報(bào)檢。在貨物到達(dá)口岸前或到達(dá)口岸時(shí)，入境食品的收貨人或者代理商應(yīng)向入境口岸的檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)申報(bào)，并提供相關(guān)材料。出境食品的企業(yè)或者代理商應(yīng)向離境口岸的檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)申報(bào)，并提供相關(guān)材料。③檢驗(yàn)檢疫。在報(bào)檢完成后，相應(yīng)的檢查部門按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，對入境食品進(jìn)行各項(xiàng)符合性檢查，項(xiàng)目包括現(xiàn)場檢查、標(biāo)簽檢測、感官檢驗(yàn)和實(shí)驗(yàn)室檢測等。④出證放行。根據(jù)現(xiàn)場檢查、標(biāo)簽檢測、感官檢驗(yàn)和實(shí)驗(yàn)室檢測結(jié)果，檢驗(yàn)檢疫部門對食品進(jìn)行綜合判定其合格或者不合格。判定合格的產(chǎn)品，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)簽發(fā)該批貨物對應(yīng)的《衛(wèi)生證書》并予以放行。

《中華人民共和國食品安全法》于2015年10月1日起正式施行，其中規(guī)定向我國境內(nèi)出口食品的境外食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門注冊。而目前的進(jìn)口食品監(jiān)管中僅對肉及肉制品、乳及乳制品、燕窩、保健品和水產(chǎn)品共5類風(fēng)險(xiǎn)相對較高的食品實(shí)施進(jìn)口注冊制度，其他食品實(shí)施的均為進(jìn)口商備案制度。法規(guī)還規(guī)定了對進(jìn)出口食品的出口商、進(jìn)口商和出口食品生產(chǎn)企業(yè)出入境檢驗(yàn)檢疫部門需要進(jìn)行信用管理，并建立信用管理記錄，依法向社會公布記錄內(nèi)容。出口商、進(jìn)口商和出口食品生產(chǎn)企業(yè)若有不良記錄，必須在進(jìn)出口食品的檢驗(yàn)檢疫方面進(jìn)行加強(qiáng)。通過出入境檢驗(yàn)檢疫部門對向我國境內(nèi)出口食品的國家（地區(qū)）的食品安全狀況和食品安全管理體系進(jìn)行審查和評估，并根據(jù)審查和評估結(jié)果確定具體的檢驗(yàn)檢疫要求。而目前出入境檢驗(yàn)檢疫局進(jìn)出口食品監(jiān)管工作在信用管理和進(jìn)口食品安全評估兩個(gè)方面仍處于起步階段。

為了可以更加適應(yīng)新形勢下出口食品的現(xiàn)狀，2011年10月1日起施行的《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》對采信第三方認(rèn)證結(jié)果進(jìn)行了規(guī)定，經(jīng)進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)確認(rèn)，可以采用有效的第三方認(rèn)證評定結(jié)果，但實(shí)際認(rèn)證中，認(rèn)證項(xiàng)目中是否涵蓋國外標(biāo)準(zhǔn)以及目前國內(nèi)認(rèn)證市場不夠規(guī)范等問題仍需要進(jìn)一步改善。

國外進(jìn)出口食品先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

美國的食品安全管理體系是基于科學(xué)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和全程管理。“基于科學(xué)管理”是美國食品安全管理方面的基本原則之一。美國每年都在食品安全研究方面投入大量經(jīng)費(fèi)。有關(guān)食品安全的所有法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)都必須最大程度地以科學(xué)為依據(jù)而制定，為了增加決策的科學(xué)性，即使由于科學(xué)發(fā)展水平的限制而產(chǎn)生某些問題，也要盡可能地征求專家的意見。進(jìn)行食品安全管理最為有效的方法常被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析包括風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)交流3個(gè)因素。通過對潛在的食品安全問題進(jìn)行全面的評估，制定針對性的管理方法，才能解決這一問題。還可以對不同的食品安全問題通過風(fēng)險(xiǎn)評估比較所有風(fēng)險(xiǎn)的大小，從而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，可以將資源的使用效率提高。風(fēng)險(xiǎn)交流是指通過將風(fēng)險(xiǎn)信息與食品安全相關(guān)的機(jī)構(gòu)及人員或者其他國際組織分享，盡早告知公眾風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)做好防范工作。

日本進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫制度是在1951年建立的，1994年該制度得到了完善。該制度制定的法律依據(jù)是《食品衛(wèi)生法》。其抽檢比例的制定參考了國際食品法典委員會的食品抽檢方法，該方法也是一種國際上通行的方法，日本進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫制度依據(jù)食品抽檢方法而形成。在進(jìn)出口方面日本對食品的檢驗(yàn)檢疫形式主要分為監(jiān)控檢查和命令檢查。在命令檢查之后還有全面禁止進(jìn)口措施。日本這一制度具有一定法律依據(jù)，監(jiān)控檢查措施和命令檢查措施嚴(yán)密，處罰措施和解除措施嚴(yán)格，可根據(jù)市場需求趨嚴(yán)趨緊，顯現(xiàn)了很強(qiáng)的可操作性，長期以來我國出口企業(yè)深受該制度的約束，這一制度為日本調(diào)控進(jìn)口食品貿(mào)易平衡起到了重要作用。

進(jìn)出口食品監(jiān)管困難及原因研究

法律法規(guī)需要完善

我國進(jìn)出口食品安全法律法規(guī)體系存在需要完善的空間。食品安全法律體系在保障消費(fèi)者合法權(quán)益、規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等方面發(fā)揮著積極作用，是保障我國食品安全的重要組成部分。但同時(shí)也存在著一些不足，我國有關(guān)進(jìn)口食品與出口食品相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完整和系統(tǒng)；需要完善的有目前的食品安全監(jiān)督管理體制、食品安全知識的普及、公眾維權(quán)知識的宣傳、執(zhí)法部門監(jiān)管力度的加強(qiáng)以及預(yù)防性監(jiān)督的建立等。當(dāng)這類環(huán)節(jié)上的問題通過不斷改善得以解決，就有望從根本上封堵漏洞，為國民造福。

職能定位需要轉(zhuǎn)變

社會中有實(shí)力的檢驗(yàn)檢測資源可以被利用，檢驗(yàn)檢疫需要有效管理與使用這些資源。實(shí)際上，企業(yè)的生產(chǎn)過程決定產(chǎn)品質(zhì)量的高低，而非由檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在檢驗(yàn)過程中決定。但是，目前出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在保障進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量中所起的作用被一定程度上放大，從而轉(zhuǎn)移了進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量的保證責(zé)任，本來質(zhì)量第一責(zé)任人的責(zé)任應(yīng)該由生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)，但是已經(jīng)在無形中由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)承擔(dān)。此外，由于海關(guān)對進(jìn)出口商品實(shí)施逐批報(bào)關(guān)并放行以及目前我國實(shí)施的出口貨物應(yīng)先申請檢驗(yàn)獲得合格證書后方能申請報(bào)關(guān)出口的通關(guān)機(jī)制，出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)將貨物的批次管理作為進(jìn)出口商品檢驗(yàn)監(jiān)管的重點(diǎn)，而這一對所有進(jìn)出口貨物需要大批量實(shí)施檢驗(yàn)的工作是否必要值得商榷。

標(biāo)準(zhǔn)體系需要改進(jìn)

對于進(jìn)出口食品安全來說，標(biāo)準(zhǔn)體系是健全的法律法規(guī)體系的衡量準(zhǔn)則，當(dāng)前我國的進(jìn)出口食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系未完全和國際接軌，標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，這就導(dǎo)致了我國進(jìn)出口食品安全標(biāo)準(zhǔn)的交叉和矛盾。由于我國對進(jìn)出口食品標(biāo)準(zhǔn)的前期研究比較薄弱，從而缺少部分重要標(biāo)準(zhǔn)，此外現(xiàn)行的部分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況與預(yù)期有一定差距，例如我國強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)未得到很好的管理與實(shí)施。同時(shí)對進(jìn)口最重要的各類限量標(biāo)準(zhǔn)缺乏“否定功能”，所以，目前的進(jìn)出口食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在漏洞，對國民利益保護(hù)力不足，因此亟需完善。

進(jìn)出口食品監(jiān)管對策研究

加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系管理

可以借鑒國外的一些成熟做法，以健全我國進(jìn)出口食品標(biāo)準(zhǔn)體系使其與世界接軌。例如國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會主導(dǎo)建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂和實(shí)施中加強(qiáng)生產(chǎn)者與經(jīng)營者的參與度，從而真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化在企業(yè)中實(shí)施。同時(shí)利用大數(shù)據(jù)等有效手段宏觀管理我國進(jìn)出口食品安全，打破世界貿(mào)易組織各成員國設(shè)立的針對我國出口企業(yè)的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，與此同時(shí)根據(jù)我國進(jìn)出口食品企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定符合我國國情的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。

研究采信管理模式

在許多發(fā)達(dá)國家，社會力量已經(jīng)取代政府部門的專業(yè)技術(shù)工作，采信第三方管理模式也成為了國際上通用的做法。雖然目前第三方認(rèn)證在目的國法律法規(guī)收集與不當(dāng)競爭等方面還是存在一些漏洞，還需要檢驗(yàn)檢疫不斷的完善和改革其監(jiān)管模式，但是，多次實(shí)戰(zhàn)中總結(jié)和歸納了許多經(jīng)驗(yàn)和技巧。隨著時(shí)代的發(fā)展，采信第三方認(rèn)證將是我國出口食品企業(yè)備案的最終審核程序。出口食品企業(yè)可以運(yùn)用備案采信第三方認(rèn)證模式，從而改進(jìn)傳統(tǒng)的備案管理部門對出口食品企業(yè)“手把手”的監(jiān)督形式，出口食品企業(yè)備案管理的需求通過第三方認(rèn)證來實(shí)現(xiàn)，采信同時(shí)還要輔助企業(yè)建立危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)機(jī)制（HACCP）或者食品安全管理機(jī)制（FSMS），從而能夠借助成熟的第三方力量進(jìn)行出口食品安全的質(zhì)量管理。

研究風(fēng)險(xiǎn)管理模式

風(fēng)險(xiǎn)管理中的分類管理思想可用于進(jìn)口食品檢驗(yàn)，通過這種思想能夠使人們在食品檢驗(yàn)監(jiān)督的日常工作中做到心中有數(shù)，并且有意識地對風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)對象進(jìn)行總結(jié)與歸納，從而使得人們能夠更加科學(xué)有效地檢查和監(jiān)督工作，進(jìn)而提高了檢驗(yàn)檢疫工作的效率。此外，這種做法也在一定程度上解決了目前日益增長的檢驗(yàn)業(yè)務(wù)量同檢驗(yàn)檢疫資源相對短缺之間的矛盾。有必要在進(jìn)口食品各個(gè)環(huán)節(jié)中提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力，通過科學(xué)地運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)處置等手段，有效分析進(jìn)口食品檢驗(yàn)管理風(fēng)險(xiǎn)中的各種構(gòu)成因素，從而科學(xué)地配置監(jiān)管力量，使進(jìn)出口食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)突出，從而更加有效地對進(jìn)出口食品的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行管理。

結(jié)語

進(jìn)出口食品監(jiān)管工作的同時(shí)具有重要性與改革的必然性，監(jiān)管工作過程中存在的困難，需要從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管理、出口采信等方面進(jìn)行改進(jìn)。以后的工作將“輕檢驗(yàn)，重監(jiān)管”，如何有效利用出口備案采信第三方認(rèn)證與進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)管理手段進(jìn)行廣義范圍內(nèi)的監(jiān)管將成為出入境檢驗(yàn)檢疫局進(jìn)出口食品監(jiān)管工作中的重點(diǎn)。