“財政金融政策協(xié)調配合下的結構性改革”閉門研討會主要觀點綜述

2016年1月16日下午，中國財政學會、中國金融學會共同舉辦“財政金融政策協(xié)調配合下的結構性改革”閉門研討會。財政部部長助理、中國財政學會副會長戴柏華致辭，財政部副部長劉昆、中國人民銀行副行長陳雨露作主旨演講。全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈、財政部、中國人民銀行相關司局領導，財政、金融學界專家三十余人圍繞“經(jīng)濟結構調整中的財政貨幣政策協(xié)調”、“精準扶貧與財政金融政策協(xié)調”、“地方政府債務風險管理中的財政金融政策協(xié)調”、“利率市場化進程中的基準利率形成與國債收益率曲線”、“推廣運用PPP模式中的財政金融協(xié)調”五個專題進行了研討?，F(xiàn)將主要觀點綜述如下。

一、經(jīng)濟結構調整中的財政貨幣政策協(xié)調

（一）財政政策與貨幣政策既存在緊密聯(lián)系，又具有一系列的差異性和互補性

財政政策和貨幣政策是國家實施宏觀調控的兩大經(jīng)濟手段。財政政策主要通過運用結構性減稅、階段性提高財政赤字率等手段，調節(jié)財政收支，從供需兩端推動結構性改革。貨幣政策主要通過數(shù)量型和價格型手段對貨幣供應進行總量調節(jié)和定向調節(jié)，保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長。

兩大政策之間關系密切，這種緊密聯(lián)系從根本上說植根于兩大政策最終目標的一致性。從理論上講，兩大政策的歸宿，均是力求社會供需在動態(tài)過程中達到總量平衡和結構優(yōu)化，從而使經(jīng)濟盡可能實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。兩大政策存在緊密聯(lián)系，又由于各自在經(jīng)濟體系中所側重的不同領域和具備的不同作用，而具有一系列的差異性、互補性以及政策傳導機制的互動性，一方的政策變化，通常都需要另一方的政策來協(xié)同策應。

從實踐看，大到計劃經(jīng)濟年代講財政信貸綜合平衡，改革開放以來宏觀調控講財政、貨幣政策松緊搭配，小到國庫現(xiàn)金管理、國債發(fā)行和央行公開市場操作的協(xié)調，二者之間都是你中有我、我中有你，難分難解。財政與貨幣政策雖同屬資源配置方式，但功能和作用機制有所不同，調節(jié)范圍、手段、重點等還有相當差異，需要在一定的協(xié)調機制下，共同服務經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展大局。

（二）供給側結構性改革涉及全局，財政金融協(xié)調的著力點是“三去一降一補”

黨中央、國務院提出了持續(xù)推進去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的供給側結構性改革取向，這“三去一降一補”，既是適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大舉措，也是當前和今后一段時期財政金融政策協(xié)調配合的著力點。財政政策的核心是要形成去產能、降成本、補短板的體制機制，在不良資產處置、人員安置和生活保障等方面，發(fā)揮財政政策的作用，既保持社會穩(wěn)定，又激活存量資源，消除僵尸企業(yè)。金融政策的重點是需要建立健全促進企業(yè)兼并重組、股權置換等活動的資本市場體系；創(chuàng)造利率市場化的政策環(huán)境，支持市場競爭和金融創(chuàng)新。兩大政策既要為結構性改革營造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，又要形成更具包容性的經(jīng)濟制度，矯正扭曲，釋放經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第一，穩(wěn)總量、降成本，為供給側結構性改革創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。要繼續(xù)發(fā)揮好財政政策和貨幣政策的逆周期調節(jié)作用，適當擴大財政赤字率，保持必要的支出規(guī)模，并繼續(xù)實施一定力度的減稅，改革“五險一金”，降低企業(yè)成本等。穩(wěn)健的貨幣政策要繼續(xù)保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長，創(chuàng)造利率正常化的市場環(huán)境，降低企業(yè)融資成本等。第二，調結構、補短板，為供給側結構改革清障補缺。低效“僵尸企業(yè)”不出清，剛性兌付不打破，產能、庫存降不了，最終也會拖垮好企業(yè)，整體經(jīng)濟也很難活起來，這方面財政金融政策協(xié)調發(fā)力的空間很大。第三，去杠桿、防風險，為供給側結構改革保駕護航。財政和金融部門的共同責任，就是要在防范系統(tǒng)性風險上共同發(fā)力，使中國經(jīng)濟實現(xiàn)無危機增長。這一方面需要中央銀行對出現(xiàn)暫時流動性困難的金融機構提供支持，同時在宏觀上保持流動性合理充裕和低利率，另一方面則需要一個強有力的財政主導的風險分擔和補償機制，同時加強財政、中央銀行在存款保險、證券投資者保護基金、保險保障基金監(jiān)督以及金融監(jiān)管上的協(xié)調配合。

（三）加強財政金融政策的協(xié)調配合，共同維護市場在資源配置中的決定性作用

在供給側結構改革的新常態(tài)下，無論是強調財政、金融政策，還是兩者的協(xié)調配合，根本上都是為市場配置資源創(chuàng)造環(huán)境，并非替代市場。財政政策的減稅、補貼亦或直接投資，貨幣政策在宏觀上保持流動性合理充裕，以及發(fā)揮信貸政策的導向作用等，都是為了幫助形成一個創(chuàng)新動力更強、要素流動更為充分的市場環(huán)境。這方面既需要財政、貨幣政策合理界定各自邊界，不越位、不缺位，也要按照市場化原則完善政策實施方式。也就是說，無論是財政政策還是金融政策，進行結構性改革一定不能影響市場對資源配置起決定性作用，不能把金融當作財政來用，特別是政策性金融不能做過頭。

（四）關注兩大政策的效果，既要從財政角度看貨幣，也要從貨幣角度看財政，避免風險互相轉化

只有把握宏觀總量的平衡，才能對結構性改革和穩(wěn)增長提供更好的財政金融環(huán)境。以地方政府的債務置換為例，一方面，債券由銀行購買后增加了市場供給，客觀上存在擠出效應，所以從貨幣政策角度采取降息、降準、市場操作多種工具來提供充足的流動性，對沖地方政府債券發(fā)行、置換對市場流動性的影響，為債券發(fā)行創(chuàng)造了比較好的環(huán)境。另一方面，銀行貸款置換成債券后通常會繼續(xù)發(fā)放貸款，保持貸款余額基本不變。銀行同時多持有一部分地方政府債券，這也是一種融資，也創(chuàng)造貨幣，相應就增加了一塊貨幣投放。所以，地方政府債務置換從財政角度來觀察是平衡的，短期債務轉化成中長期債務，降低成本的作用很明顯；從貨幣角度來看有一定的擴張效應，包括流動性的充裕、貨幣量的增長，也可能帶來資產泡沫化的潛在風險，對匯率也有影響，因此從貨幣角度來看，需要將地方政府債務置換規(guī)模、節(jié)奏和調控要求保持一致。

二、精準扶貧與財政金融政策協(xié)調

（一）財政在脫貧攻堅中應發(fā)揮主導作用

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用，讓人民群眾更多、更公平地享受發(fā)展成果，是公共財政的應有之意，也是財政部門義不容辭的責任。長期以來，中央財政著力健全強農、惠農、富農政策體系，不斷提高財政使用精準度，也為脫貧攻堅工作做出了重要貢獻，現(xiàn)階段應在持續(xù)加大扶貧資金的基礎上，著力健全各項精準扶貧政策，提高財政資金使用精準度，切實做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，同時把政府資源和社會資源統(tǒng)籌集中起來，形成脫貧攻堅的合力。

第一，要發(fā)揮政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導作用，推動城鄉(xiāng)優(yōu)質教育、衛(wèi)生、文化資源向貧困地區(qū)覆蓋，完善社會保障制度，加強貧困地區(qū)的基礎設施建設，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，解決好群眾特別是貧困群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，消除貧困群眾的后顧之憂。

第二，要發(fā)揮財稅政策引導作用，設立貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展資金、財政貼息，支持涉農保險擔保發(fā)展，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動更多的金融資本、社會資本參與脫貧開發(fā)。

第三，要完善財政扶貧資金的精準化使用機制，確保財政資金的使用與扶貧識別的結果相銜接。識別清楚貧困人口、貧困戶，使資金精確瞄準貧困地區(qū)的貧困群眾，可以激發(fā)貧困群眾的內生動力，增強貧困群眾自我發(fā)展能力。此外，還要準確定位資金用途，優(yōu)化項目設計，使資金直接惠及貧困群眾，工作方法要由過去大水漫灌向精準滴灌轉變，由過去偏重輸血向造血轉變，切實發(fā)揮好財政資金的使用效益。

（二）精準扶貧需從內外同時發(fā)力

精準扶貧包括“扶貧對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到戶要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”，核心就是要解決“扶持誰、誰來扶、怎么扶”的問題，并實現(xiàn)最大程度的精準。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，要從內、外兩方面入手。外，就是外部客觀環(huán)境，要切實改善貧困人口的生產生存環(huán)境，克服資源環(huán)境的約束，解決一方水土養(yǎng)活不了一方人的問題。內，就是人的內生動力，要充分調動全社會，特別是貧困地區(qū)干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，增強貧困人口自我發(fā)展能力。

精準扶貧應著力于增強貧困人口的自我造血能力，這需要從環(huán)境改善與個體能力增強兩個方面著力。當前尚未脫貧的人口大多集中在環(huán)境惡劣的地區(qū)，如高寒地區(qū)、干旱地區(qū)、沙漠地區(qū)、石漠地區(qū)。政府對環(huán)境的改善，有利于開發(fā)式扶貧形成造血機制，但是也會加大當?shù)厝耸杖氩罹鄶U大，這是因為有文化、有能力的人更容易從環(huán)境改善中受益，所以幫助貧困人口提高自富能力是精準扶貧的關鍵。

（三）財政金融政策要在精準扶貧領域實現(xiàn)合作對接

扶貧是財政金融結合的典型領域，財政之所以要介入，就是因為金融扶貧要介入，這是基于風險的補償和分擔。比如，支農再貸款的利率本身是比較低的，但是還不一定能充分地被用出去，原因就是利差不夠，“三農”的貸款利率只能是貸款的基準利率，甚至還要低一點，但是對于銀行來講不足以覆蓋風險，如果財政能對三農放貸有更多貼息，實際上是風險的補償，效果可能會更好一些。

財政政策和貨幣政策在精準扶貧領域實現(xiàn)精準對接，有利于充分發(fā)揮政府財政資金和社會上金融系統(tǒng)資金在精準扶貧方面的作用。實現(xiàn)精準對接的基本指導思想要遵循習總書記提出的“宏觀經(jīng)濟要穩(wěn)、微觀經(jīng)濟要活”，其中核心是“微觀經(jīng)濟要活”，保證有所創(chuàng)新但不會對整體經(jīng)濟造成大的沖擊。

政府加大教育衛(wèi)生的投入是提高貧困人口致富能力的基礎。因病致貧、因病返貧是產生貧困人口的重要原因之一，基礎教育質量不高，農業(yè)科技知識普及不力，是貧困人口致富能力差的的主要原因，因此政府要加大對貧困地區(qū)教育、科技方面的人力和財力的投入，尤其應強調人力投入，沒有合格的老師、合格的農技推廣人員，只加大財力投入的作用是不大的。此外，政府扶貧和救濟政策的設計要兼顧托底和激勵的平衡，不能為完成脫貧任務而養(yǎng)懶人。

財政資金要更好地發(fā)揮杠桿作用，引導社會資金，特別是金融資本參與扶貧開發(fā)。具體來說，一是加大金融知識普及，做一名誠信的客戶，提高貧困人口獲得金融服務的機會。二是建立財政資金對環(huán)境惡劣地區(qū)金融服務的補貼制度，減少對金融機構在財務不可持續(xù)地區(qū)的網(wǎng)點設置要求，比如西藏地區(qū)、高寒地區(qū)、沙漠地區(qū)等。三是用財政資金引導扶植貧困地區(qū)專業(yè)合作組織的發(fā)展，增強開發(fā)扶貧能力，如技術支持、銷售信息服務、貸款風險補償。

（四）精準扶貧需要發(fā)揮市場對資源配置的主體作用，提高政策環(huán)境的開放性

實現(xiàn)精準對接要遵循一個基本原則，即發(fā)揮市場對資源配置的主體作用，應重新思考政府、企業(yè)和市場三者之間的關系，不應把政府和市場對立起來，不應把企業(yè)和市場等同起來。市場是人類社會經(jīng)濟交往的平臺，政府和企業(yè)乃至于個人是交易者、行為者，有相等地位。具體到精準扶貧這個領域，政府應重點扶持農村所謂的龍頭企業(yè)，通過企業(yè)來帶動貧困地區(qū)農民的發(fā)展，通過第三者實現(xiàn)財政和金融的精準對接，最后達到精準扶貧的目的。

扶貧不應排除市場化原則起作用，政策環(huán)境的開放性是引入市場競爭機制的關鍵。金融扶貧、財政補貼都是針對某一類機構、某一個項目、某一個部門，這些有其必要性，但是政策環(huán)境的開放性更能體現(xiàn)導向性。所謂政策環(huán)境的開放性，就是政策對所有市場主體一視同仁，不論該市場主體是否是金融機構，更不用考慮是政策性的、開發(fā)性的還是商業(yè)性的。目前來看，政策環(huán)境的開放性還有待提高，比如，小貸公司雖然也服務于三農和小微企業(yè)，但由于不屬于金融機構，就不能使用金融機構的財稅獎補政策。因此，應該多提供一些開放性的、普惠性的政策，能夠讓更多市場主體參與其中。

三、地方政府債務風險管理中的財政金融政策協(xié)調

（一）地方融資平臺風險事關財政金融，需共同發(fā)力

新《預算法》實施前，地方政府長期通過融資平臺公司舉借政府債，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的積極作用，但同時也存在缺乏規(guī)模控制、融資成本較高、風險防控機制不健全等問題，導致地方債種類過多、擴張無序，不僅混淆了邊界、擠出了企業(yè)融資、推高了資金成本，而且也減弱了政策的傳導效應，影響了財政的可持續(xù)性和金融的穩(wěn)定性。

推進地方融資平臺公司轉型，是理順平臺和市場關系的重要一環(huán)，也是防止風險交叉感染的關鍵步驟。一要妥善處理融資平臺的政府存量債務，在此基礎之上關閉空殼類公司，推動實體類公司轉型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。二要將企業(yè)承擔的公益性項目由政府通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式給予支持。三是實體類公司在轉型過程中要做好存量債務的處置，包括清產核資、人員安排等。四是由融資平臺轉型的企業(yè)要按照市場化原則融資和償貸，實現(xiàn)風險內部化，舉借債務不能再納入政府債務，政府在出資范圍內履行出資人職責以及政府和社會約定的責任，不能再為企業(yè)舉債承擔責任和擔保，嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場化買單。五是充分發(fā)揮市場的約束作用，完善市場化退出重組機制，通過司法程序對違約平臺公司市場化進行處置。

地方融資平臺公司市場化改制既需要財政部門積極推動、規(guī)范行為，嚴格對地方債實行限額管理、預算管理，也需要金融管理部門做好相關的工作，促使金融機構按照市場化的原則開展商業(yè)企業(yè)信貸業(yè)務，同時金融機構也不得再要求地方政府違法違規(guī)提供承諾擔保。

（二）置換債券有利于地方財政金融更好發(fā)展，按期完成尚需財政金融部門協(xié)調配合

置換債券是針對新《預算法》實行前的地方存量債做出的重要舉措。從財政角度看，地方政府置換未到期債務降低了地方政府的利息負擔，緩解了償債壓力，也為地方政府擴大投資創(chuàng)造了條件。從金融角度看，地方政府置換未到期債務降低了全社會的金融風險，保障地方政府到期債務償還，減少出現(xiàn)大面積壞賬的情況，促進了金融機構的可持續(xù)經(jīng)營。地方政府債券由省級政府納入預算，信用明顯高于融資平臺公司，另外地方債券利息免征25%的企業(yè)所得稅，而且20%的風險權重明顯低于貸款風險權重，大幅節(jié)約了資本的占用，提高了流動性，有利于資產負債的合理配置。

地方政府置換未到期債務只是把存量債務進行了形式轉換，并沒有真正增加地方政府的債務，但是在債券市場卻實實在在增大了規(guī)模，進一步提高了全社會直接融資的比重，實際上也豐富了貨幣政策操作工具。

按照全國人大常委會批準的議案要求，地方政府存量債置換要在三年之內完成，壓力較大。過渡期結束后，沒有置換的存量債就要在地方政府債務里剔除，并相應降低地方政府債務限額。有某些地方反映，部分投資者對置換機制不夠了解，甚至有一些誤解，建議包括人民銀行在內的金融管理部門給予協(xié)助和支持，包括利率、存款準備金政策給予配合，做好定向承銷、發(fā)行置換債務，擴大投資者范圍，鼓勵社?；?、住房公積金、保險機構和個人投資者投資，探索商業(yè)銀行、柜臺市場對居民、企業(yè)等投資人發(fā)售地方政府債券，進一步提高地方政府債券流動性等等。

（三）防范地方債風險要充分發(fā)揮市場作用，財政金融部門需要共同研究

充分發(fā)揮市場作用是真正防范地方債務風險的有效機制。目前全面開展了地方政府債務的風險、評估和預警，預警結果已經(jīng)向國務院做了報告，向包括人民銀行、銀監(jiān)會、發(fā)改委在內的有關部門和省級政府發(fā)了通報，切實督促了地方防范化解風險，但對社會并不公開透明。要進一步強化市場約束、提高透明度，公開地方資產負債表，接受市場的檢驗和評估評級，不一定要強迫發(fā)達地區(qū)先編制資產負債表，反而是不發(fā)達的地區(qū)可能更容易一點，比如說像黑龍江的雞西、七臺河。

在地方債的風險管理中要防止地方政府做的過多或者中央政府有時候被動承擔了背書。防范化解地方債務風險，要注意不能把金融當財政用，金融是有成本的。另外當前地方債領域的道德風險比較突出，管花不管還，管借不管還，新官不理舊賬是普遍存在的，最后倒逼中央政府。中央財政背書債務發(fā)行的形式要逐步淡出，甚至能不能發(fā)、有沒有人買也要由市場來決定，這是最大的約束，也是最好的約束，從而防范地方財政風險轉化為區(qū)域性金融風險，乃至向中央一級轉化。

由國家來進行地方債的發(fā)行規(guī)模管理在一定時期是有效的，可以遏制地方債的過度膨脹，但并不是長久之計。長期來看，采取市場化的方式管理地方債更優(yōu)，例如，美國的地方債跟企業(yè)債是沒有區(qū)別的，發(fā)債規(guī)模和利率由債性來決定。

現(xiàn)階段地方政府債務風險和預警防范機制是從財政部門角度和條件做出的制度性安排，進一步完善地方政府債務的風險評估和預警機制，需要人民銀行提供基礎數(shù)據(jù)支撐，盡量更科學、更動態(tài)地來反映地方政府債的風險，及時做出政策回應，有效防范出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性的風險。

（四）“三去一降一補”、產業(yè)跨界融合可能帶來地方債務新風險

2015年，中央提出“三去一降一補”五大任務，涉及多重目標的取舍和協(xié)調問題。從中央的角度來看，去產能、去庫存、去杠桿有利于穩(wěn)增長，但在“去”的過程中涉及到大量地方國有企業(yè)，可能會大幅增加地方債務。而如果讓銀行承擔處理過剩產能的風險，就會產生大量壞賬，近兩年銀行壞賬率上升加快了，利差也在減少，地方債務和銀行壞賬率的控制還需要財政、金融政策進一步協(xié)調。

產業(yè)領域的跨界融合提高了全要素生產率，例如互聯(lián)網(wǎng)+，但是由于這些新興行業(yè)基本分布在沿海地區(qū)，大量財政收入從中西部地區(qū)轉移到了沿海地區(qū)，區(qū)域之間的財力差別越來越大，可能會影響一些地方政府，特別是中西部地區(qū)比較邊緣的地方政府的償債能力。同樣，很多金融資源也發(fā)生了轉移，開始了新一輪的孔雀東南飛，需要提前做好預警。

四、利率市場化進程中的基準利率形成與國債收益率曲線

央行對商業(yè)銀行和農村合作金融機構等不再設置存款利率浮動上限，從政策框架的角度看，利率市場化基本已經(jīng)完成。央行的貨幣政策將以數(shù)量調控為主，轉向以價格調控為主。國債收益率曲線先天有成為基準利率的優(yōu)勢，但并非必然成為基準利率。完善的金融市場中，國債收益率曲線包含豐富的宏觀經(jīng)濟和市場信息，如經(jīng)濟周期的波動、預期經(jīng)濟增長率，對貨幣政策的決策也可以提供豐富的信息和信號。健全反映市場供求關系的國債收益率曲線，進一步發(fā)揮國債收益率曲線在金融資源配置中的重要作用，將有助于推進利率市場化改革，關鍵問題在于債券市場的建設和相關制度的完善。深化債券市場的發(fā)展對于經(jīng)濟結構轉型調整非常必要。如何建立一個有深度、有廣度的債券市場，是當前要務。

（一）債券市場快速擴容，擠出效應風險加大

2015年推出地方政府債券置換計劃，得益于積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策的協(xié)調運行，債券市場快速擴容。當年底債券市場余額達48萬億元，比2014年末債市余額增長35%；2015年，債券市場全年發(fā)行規(guī)模達23萬億元，較上年同期增長80%。債券市場的擴容有效支撐了積極財政政策的實施，同時進一步提高了全社會直接融資的比重，豐富了貨幣政策的操作工具。但是政府債券在債券市場總量中占比不斷加大，在目前市場流動性比較寬裕的情況下，擠出效應并不明顯，如果市場流動性偏緊，擠出效應很快就會出現(xiàn)，2016年應特別關注這一問題。

（二）債券市場還需進一步深化發(fā)展

第一，國債市場發(fā)展定位不清晰。國債市場是金融市場基礎設施建設中的重要組成部分。但是，國債市場一直被當作投資的市場，而非金融市場建設中的公共產品。一方面，投資者結構不太合理。國債市場的投資者過度集中在大型商業(yè)銀行。因此，要優(yōu)化投資者結構。另一方面，與國債相關的稅收制度不完善。早期的制度建設中，國債免稅，但是資本交易需繳稅，這在一定程度上影響了國債市場的定價和二級市場的流動性。因此，建議進一步完善相關稅收制度，促進國債市場健康可持續(xù)發(fā)展。

第二，債券價格不客觀、不合理。進一步深化債券市場，發(fā)揮債券市場功能的重要前提是有比較合理、客觀的債券價格。國債利率本是無風險利率，但目前金融市場有很多無風險產品，比如保本理財、融資融券、打新股等等，這些無風險產品的利率會帶動國債收益率的上行，致使國債無風險的特征不能充分發(fā)揮，債券定價受到影響。這是需要市場環(huán)境、監(jiān)管體制等共同解決的問題。

第三，債券二級市場的流動性有待加強。目前國債市場容量很大，但交易量、換手率都很低。國債收益率曲線還不完全是交易結果形成的，更多是依靠技術手段操作得來。要真正提高二級市場的流動性，這既是深化國債市場的關鍵，也是深化債券市場的關鍵。流動性充足的國債市場有利于構建充分反映市場供求關系的國債收益率曲線。以下幾方面是影響國債二級市場流動性的重要因素。一是國債發(fā)行的期限結構不完善，目前國債發(fā)行期限結構從3個月到50年，短期、中期、長期均有分布。2015年由于人民幣加入SDR，應國際貨幣基金組織要求，財政部發(fā)行3個月期限國債，增加短端價格的準確性。全口徑整合國債收益率曲線，有利于推動完善國債收益率基準性。但是，以2015年10年期國債為例，盡管發(fā)行量達到3千億元左右，與10年期國債余額相比，只占2.8%。國債期限結構仍不完善，主要呈現(xiàn)“長短疏，中間密”的態(tài)勢，還需要進一步優(yōu)化。短期和10年期及以上國債發(fā)行偏少，限制了這些期限的國債的供給和市場的流動性。專家建議，短期及10年期及以上國債可以擴大發(fā)行量。尤其現(xiàn)在收益率比較扁平，有利于改善國債存量結構，這對國債收益率曲線的基準性將有很大的提高。二是二級市場做市機制不健全。目前，我國國債二級市場的流動性水平偏低。以流動性最主要的指標換手率為例，2013年是0.72，2014年下降到0.69，經(jīng)過努力，2015年上升到1.04。但與美國、英國、德國、俄羅斯等國相比還相距甚遠。“沒有賣不出去的東西，只有不善定價的東西”。做市商制度是國債市場的核心制度之一，對提高國債市場流動性有重要作用。今后要建立更有效的激勵機制，選拔優(yōu)秀做市商，完善做市商支持機制。三是債券市場的國際化程度有待提高。加快推進債券市場的對外開放，提高債券市場的國際化程度，引入更多類型的、滿足不同偏好的工作機制，將有助于提升市場資產配置和流動性管理的能力。同時，積極引入境外投資者，對提高國債流動性也會有很大的幫助。借鑒發(fā)達國家，將國債作為公開市場操作的一個重要工具，這也是完善利率傳導機制的一個很重要措施。四是國債期貨的重要作用還未充分發(fā)揮。目前，國債期貨市場每天的交易量200多億元，持倉量也達到500億元，這對促進國債市場的流動性很重要。一方面，國債期貨的推出，增強現(xiàn)券的交易積極性，吸引更多投資者參與到現(xiàn)貨市場交易中，提升二級市場交易的活躍度，從而提高現(xiàn)貨市場流動性。另一方面，國債期貨采用實物交割模式，這會增加舊券流動性。

（三）影響國債收益率曲線需要關注其他幾個因素

第一，需提升利率對匯率波動的承受力。如果考慮匯率因素，對利率的選擇面臨兩難。一方面，美元加息，人民幣降息，會造成資金外流的壓力。但是，人民幣利率又不能提的太高。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展增速減緩，市場希望降息。短期看，這兩方面是矛盾的。長期看，如果匯率完全由市場決定，問題將迎刃而解。但是目前，我國正處在由比較不靈活的匯率機制向比較靈活的匯率機制轉型的過程中，匯率對債市利率還有很大影響。資本流動對短期利率比較敏感，而企業(yè)等實體經(jīng)濟又對中長期利率比較敏感。因此，可以考慮，貨幣政策對中長期利率向下引導，而不降低短端利率，這樣則有助于提高利率對匯率波動的承受能力，降低匯率對債市利率的影響。

第二，貨幣政策的基準利率與金融市場的基準利率不能混淆。貨幣政策的基準利率與金融市場的基準利率在某種程度上有區(qū)別，不能將二者混淆?；鶞世什荒芑乇艿囊粋€問題，就是利率市場化。目前，存款利率上限已經(jīng)打開，利率市場化改革又向前推進一大步。但是存貸款利率在某種程度上還起著利率基準的作用。央行為加快建設適應市場需求的利率形成和調控機制，探索常備借貸便利利率（Standing Lending Facility，SLF）發(fā)揮利率走廊上限的作用。利率走廊的下限，是超額存款準備金利率。這個利率走廊從2015年5、6月份開始發(fā)揮作用,很大程度上穩(wěn)定了貨幣市場利率。但是，這個利率走廊，賦予它的基準性還是比較多的，利率走廊發(fā)揮作用還需要時間的檢驗。

第三，國債收益率曲線基準化須具備競爭力和公信力。從金融產品復雜性和多元性來講，基準利率也應是多維的，最終將由市場來決定。比如說OIS（隔夜指數(shù)掉期，Overnight Index Swap）的互換曲線，這些互換曲線都有了很大的吸引力。從基準利率演化的趨勢上看，交易性和可靠性是基準利率形成的重要條件。諸多利率之間相互比較、相互競爭、相互補充。國債收益率曲線在債券市場不斷發(fā)展深化的過程中，有條件作為一個大國國債市場，又是一個國際性的債券市場很重要的基準利率，但是前提是要有競爭力和公信力。

五、推廣運用PPP模式中的財政金融協(xié)調

（一）我國PPP模式逐步規(guī)范發(fā)展

PPP這一模式在我國并非新鮮事物，上世紀末引入，經(jīng)過近二十年的推廣運用，逐步規(guī)范，發(fā)展迅速。

第一，新發(fā)展、新成效。從2013年底以來，PPP成為各界普遍關注的熱點，財政部充分借鑒國際經(jīng)驗，在公共服務領域大力推廣PPP模式，探索符合我國實際的PPP發(fā)展道路。在財政部與相關方面密切合作下，PPP推廣在全國范圍內都具有良好的氛圍，特別是在對PPP模式觀念轉變、制度建設和PPP項目實施等方面都取得了初步成效。

第二，新時期、新特點。與我國上世紀90年代零星開展的PPP探索相比，此次PPP工作有幾個特點。一是激勵相融，風險分擔，收益共享。二是正確處理科學與市場，當前與長遠，財政與金融的創(chuàng)新。三是著力推動財政目標手段和金融工具的融合，共同發(fā)力，實現(xiàn)“穩(wěn)增長、防風險”的雙重目標。

第三，新框架、新態(tài)勢。財政部于2014年制定了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《PPP項目合同指南（試行）》；發(fā)布了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》；2015年又印發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和《PPP物有所值評價指引（試行）》等，制度框架建設已經(jīng)初具規(guī)模。

財政部于2014年5月成立了PPP領導小組；2015年4月發(fā)布了第一批PPP示范項目，共30個合作項目，投資金額1800億元；9月又發(fā)布第二批206個項目，投資總額6589億元。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國共有6650個左右項目，計劃投資總額達到8.7萬億元。從這些數(shù)字可以看出，與國際進程相比，我國PPP發(fā)展很快，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

（二）財政與金融需合力推動PPP

第一，財政、金融需各司其職。財政部門要做好財政承受能力論證、物有所值評價、政府支出責任預算管理、國有資產評估和管理、稅收政策等工作，鼓勵各類金融工具、各項資金參與PPP項目，發(fā)展項目融資，完善PPP風險管理體系。金融機構應根據(jù)PPP模式開發(fā)新的金融產品。例如有學者提到，為了吸引PPP投資，金融機構可嘗試將PPP項目與優(yōu)先股結合，優(yōu)先股具有較強的流動性，可以通過交易規(guī)避履約風險；又如金融機構可協(xié)助地方政府融資平臺創(chuàng)新轉型，以利于民營資本更多參與PPP項目。

第二，財政、金融需協(xié)同發(fā)力。PPP模式旨在整合政府和社會資本各自的優(yōu)勢，關鍵把政府意圖、運營效率、競爭壓力有機結合，建立政府目標公共性和資本性相結合的利益融合機制。PPP項目收益水平一般不高，而且大部分項目投資規(guī)模又很大，動輒上百億元，產業(yè)資本很難直接匹配項目資金的需求，需要與金融資本加強合作。因此需要發(fā)揮財政資金的引導作用，撬動金融資本，靈活運用金融工具。通過財政金融的協(xié)調作用，推動銀、政、企良好合作。

國務院批準中央財政發(fā)起設立PPP融資支持基金已經(jīng)成立，總規(guī)模達1800億元，這可以說是財政金融協(xié)同作用的一個典范。提高PPP項目融資可獲得性的同時，促進PPP規(guī)范實施。

第三，財政、金融需部門協(xié)調。財政、金融的協(xié)調，不僅僅要注重政策協(xié)調，更要注重部門之間的協(xié)調。兩部門如何在國家治理中不越位，不缺位，共同協(xié)調推動PPP發(fā)展，非常重要。

第四，明確政府與私人部門之間的界限與分工。PPP模式的推行中，應明確私人部門與政府部門的關系。私人部門與政府保持平等地位，才能有效增強私人部門合作的信心，確保PPP的穩(wěn)定、可持續(xù)，從而提升各級地方政府的公信力。一是對PPP項目要分清建設期和運營期，在建設期，政府對前期的開發(fā)費用進行一定補貼，從而提高社會資本參與的積極性。二是銀行信貸介入中長期項目的管理。通過融資及技術管理和多種服務來提升項目收益。三是通過資產證券化，以及項目收益?zhèn)姆绞奖P活“死”項目，用PPP資產進行抵押，以穩(wěn)定的現(xiàn)金流吸引私人部門參與PPP項目。四是對于一些養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公益性項目，引入社會資本，政府進行相應補貼，提高公共服務的供給能力。五是各級政府的PPP項目納入到中長期預算統(tǒng)籌考慮。六是對政府的支付實行稅收中性的原則。應鼓勵管理適應我國國情的有限追索項目的融資。

（三）實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，要建立完善的風險防范機制

第一，以合理分配項目風險為前提，注重專業(yè)性。按照風險由最適宜管理風險一方承擔。具體講，社會資本一般是承擔設計、施工、融資、運營、財務等風險；政府一般承擔政策、法律等風險。

第二，保證政府履約能力為基礎，注重可持續(xù)性。PPP模式下，應加強財政的可承受能力論證和預算管理。將PPP項目的財政支出責任納入預算管理，并由上級財政部門對下級財政部門進行監(jiān)管，從而對政府切實履行合同、義務形成有力約束，這是降低PPP風險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展的關鍵。特別是，要確保政府與社會資本處于契約的平等地位，減少社會資本的后顧之憂。

第三，加強全生命周期為保障，注重有效性。項目全生命周期中，政府對服務績效、價格進行持續(xù)監(jiān)管，實現(xiàn)公共利益的最大化。

第四，以金融風險防控為重點，注重安全性。一是完善PPP授信、風險管理體系。結合PPP特點加強信貸評審、風險管控能力建設，設置有效的評審方法，建立專門針對PPP項目的考評體系。將加強信貸風險管理和促進PPP發(fā)展相結合，形成正向的激勵機制。二是對投融資規(guī)模較大的PPP項目，以貸款方式提供金融支持，探索完善銀團貸款分擔機制，有效降低單個金融機構的經(jīng)營風險。三是鼓勵保險公司針對PPP項目建設運營不同階段的風險類型，創(chuàng)新保險品種、保險業(yè)務，綜合運用多品種保險服務，分散風險。四是鼓勵各類擔保機構對PPP項目提供融資擔保，探索PPP設立貸款風險。五是依托財政部PPP信息平臺和PPP項目庫，建立完善金融支持PPP項目的信息交流共享機制和風險共控合作機制。

（四）推進財稅體制等配套改革

PPP模式的推進不能僅僅局限在技術操作環(huán)節(jié)，最終還要落實于改革層面。PPP本身是一個好的機制和模式，但目前的財稅體制下，地方政府還沒有可持續(xù)、穩(wěn)定的償債來源，尚未發(fā)展成為健全的舉債主體，PPP可能引發(fā)與地方政府債務相似的風險。如不對現(xiàn)有財稅體制改革，那么PPP未來的履約和償債都有可能面臨較大的風險。因此，要盡快推進改革，將地方政府的財權、財力等方面的機制落到實處。同時，地方政府財政透明度及地方政府的轉型也是亟待改進的。

推廣運用PPP既涉及理念、觀念的轉變，又涉及體制機制的變革，是一項系統(tǒng)工程，需要堅定、踏實的工匠精神。下一階段將按照十八屆五中全會精神，著力加強供給側結構性改革，繼續(xù)著眼經(jīng)濟社會發(fā)展大局，加強頂層設計。特別要加強部門協(xié)調，加速推進建章立制，通過財政金融協(xié)調發(fā)力，促進PPP事業(yè)健康、規(guī)范、向前發(fā)展。

綜述人：程瑜孫維閆曉茗

作者單位：中國財政學會秘書處

（責任編輯：高小萍）