●張 帆

供給側結構性改革下的財政績效審計研究

●張 帆

供給側結構性改革是以“供給管理”為導向，以調整經濟結構和轉變經濟發(fā)展方式、提高全要素生產率為核心的改革，是對我國經濟發(fā)展規(guī)律和發(fā)展路徑的新探索。財政績效審計在這種調整和創(chuàng)新模式下，如何促進財政績效審計供給側結構性改革，發(fā)揮財政績效審計在國家治理中的保障作用？本文緊緊圍繞供給側結構性改革的基本思路，對供給側結構性改革過程中財政績效審計內容進行分析，并提出了完善財政績效審計的相關措施。

供給側 結構性改革供給管理 績效審計

供給側結構性改革從 “供給管理”角度出發(fā)，用改革創(chuàng)新的辦法調整經濟結構，按照市場經濟競爭機制對社會資源有效配置，提高全要素生產率，注重有效供給來滿足廣大人民群眾的需要。供給側結構性改革是實現市場資源配置的關鍵舉措，是促進產業(yè)升級的必由之路。財政績效審計要根據供給側結構性改革基本思路，突破傳統(tǒng)思維方式，通過優(yōu)化財政績效審計資源配置，創(chuàng)新財政績效審計模式和方式，更好地發(fā)揮財政績效審計在國家治理中的監(jiān)督作用，具有十分深遠的意義。

一、供給側結構性改革理論發(fā)展

“供給側”經濟學派（supply-side economics)可以追溯到19世紀初“薩伊定律”的提出和發(fā)展，而隨后凱恩斯主義對其否定；到20世紀70年代，“供給學派”重新興起，實現了歷史上“供給側”的第一次“螺旋式上升”式的復辟，然而很快又湮沒在“凱恩斯主義復辟”的浪潮中；直至2008年美國“次貸危機”爆發(fā)，“供給側”學派又以“供給管理”的新特點，重新回歸至舉足輕重的位置。在整個歷史發(fā)展過程中，供給側結構性改革研究成果較為豐富：比如Alexander Gerchenkron(1962)提出了著名的“落后的優(yōu)勢”理論。他認為相對的經濟落后并非像大多數人認為的那樣僅是一種劣勢，相反，它有一種相對的潛在優(yōu)勢，即落后國家可以直接學習相對發(fā)達國家的優(yōu)勢，拿來為己所用，從而實現跨越式發(fā)展。M.Levy（1996）在后發(fā)優(yōu)勢理論的基礎上，從現代化的角度對其進行了拓展，從認識層面、制度層面、技術層面、路徑層面、合作層面 5方面闡述了后發(fā)優(yōu)勢。Abramoitz（1989）認為工業(yè)化水平相對落后的國家具有一種潛在的迅速增長的可能性，不論是以勞動生產率還是以單位資本收入衡量，一國經濟發(fā)展的初始水平與其經濟增長速度都呈反向關系。Brezis、Paul R.Krugman、Daniel Tsiddon（1993）以對18世紀英國超過荷蘭、19世紀末美國和德國超過英國等發(fā)展實踐的考察為切入點，說明發(fā)展中國家利用后發(fā)優(yōu)勢可以跨越某些技術階段，提出了著名的“蛙跳”模型，即某項技術落后的國家通過學習先進技術而實現 “蛙跳”的過程。Robert J. Barro（2010）把經濟趕超稱為“技術擴散”，他認為對研究成果的模仿和實施比創(chuàng)新更便宜，所以追隨經濟體等同于追趕上領先經濟體。這些都是合乎邏輯地關注供給側的技術創(chuàng)新供給分析，為不斷創(chuàng)新的供給經濟學研究群體提供了有益參考。

近年來，隨著我國經濟結構的轉變，對“供給側”改革理論和實踐方面的研究逐漸凸顯。2015年11月，習近平總書記明確提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續(xù)增長動力”，標志著我國在“供給側”實踐方面開始推進。強調經濟結構轉型發(fā)展由“需求側”向“供給側”改革轉變，是中央政府根據社會經濟變化形勢，用改革創(chuàng)新推進社會經濟結構調整，矯正基本要素配置不合理的情況，注重供給結構對社會需求變化的適應性，通過擴大社會有效供給滿足社會需求結構的變化，為促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展而提出的供給側結構性改革戰(zhàn)略思想。從短期戰(zhàn)略目標來看，供給側結構性改革著重為了解決好“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大社會經濟發(fā)展瓶頸問題；從長期來看，就是要通過“供給管理”的改革戰(zhàn)略思想，落實好“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大經濟發(fā)展理念。

二、供給側結構性改革與財政績效審計的內在聯(lián)系

從供給側結構性改革的內容來看，“十二五”時期社會經濟表現出“需求不足”，實際上是需求與供給脫節(jié)造成供給與需求不對等的經濟現象，為此提出的供給側結構性改革，其核心是調整經濟結構和轉變經濟發(fā)展方式，提高全要素生產率。從財政績效審計角度來說，要提高全要素生產率，通過加強審計監(jiān)督的質量和效果，對“供給管理”將是有力的 “助推器”。因此，中央政府提出供給側結構性改革，財政績效審計應把握好歷史改革機遇，注重績效審計與供給側改革思路相契合，加強財政績效審計的效用管理，發(fā)揮財政績效審計的監(jiān)督作用，從“供給管理”角度提高企業(yè)產出的質量，全面提升我國產出要素的生產率。

（一）財政績效審計控制產能過剩

供給側結構性改革注重“供給管理”，國有企業(yè)和中小型企業(yè)是經濟結構調整的重要內容，目前這些產業(yè)產能嚴重過剩，低質量、高能耗現象比較普遍，特別是國有企業(yè)，獲取了大量財政資金，但是對社會的貢獻度并不與之對等。因此按照績效管理要求，要對這些財政資金做到事前、事中和事后全過程監(jiān)督管理，在進行審計時，根據績效管理的特點對財政資金使用的整個過程發(fā)揮審計作用，分析財政支出項目在產能項目中的利用率和能耗情況等財政數據信息之間的關系，關注財政資金在產能過剩項目中的成本效益情況，嚴格把控質量環(huán)節(jié)，建立有效的產能過剩退出機制，改善市場供給質量和效益。這就要求加強對財政資金的審計調查，出具的審計報告結論注重效率理念。

（二）財政績效審計化解過高杠桿

供給側結構性改革強調“去杠桿”。有些地方政府利用融資平臺發(fā)展經濟，這種方式給地方經濟發(fā)展帶來了安全隱患，融資平臺造成地方政府過高的杠桿率，增加了整個社會經濟運行風險。為此，財政績效審計應該根據供給側提出的“去杠桿”要求，加強對財政資金的綜合評估能力，在審計環(huán)境調查和研究的基礎上確定審計重點項目，將更多的審計觸角伸向問題突出的領域中去，通過風險導向性的審計模式對財政資金管理制度、決策程式以及資金管理方式等進行審計，提高審計的針對性和效率性。

（三）財政績效審計促進創(chuàng)新

創(chuàng)新是社會經濟發(fā)展的原動力，以創(chuàng)新改革不斷調整要素投入的比例，優(yōu)化供需結構，推進經濟結構轉型升級，形成以轉變經濟發(fā)展方式的“供給管理”機制，化解過去積累的矛盾，為發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)造條件。而財政績效審計的創(chuàng)新要體現出審計過程的科學管理，通過密切關注創(chuàng)新類產業(yè)政策對財政資金的使用情況和效果，在保障財政資金使用安全的前提下，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，以推進創(chuàng)新產業(yè)的知識產權保護與運用，形成一種良好的激勵機制，增強產業(yè)創(chuàng)新動力。

（四）財政績效審計提高供給效率

財政績效管理注重資金的使用效率，強調財政資金的成本收益，財政績效審計可以對資金的需求和供給進行監(jiān)督，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，提高財政績效審計的覆蓋面，深入到財政資金運行的各個環(huán)節(jié)，突出審計監(jiān)督的全覆蓋，有效評估財政資金使用過程中的效率問題，完善財政績效管理運行機制。

三、供給側結構性改革對財政績效審計的影響分析

（一）圍繞供給側的核心內容，發(fā)揮財政績效審計的監(jiān)督作用

按照供給側結構性改革方向，發(fā)揮財政績效審計的監(jiān)督作用，對政府財政資金支出中的相關政策進行審計，對于“供給管理”中可能出現的推諉和不作為情況，需要發(fā)揮審計的督戰(zhàn)功能，對于各地政府的執(zhí)行狀況要給出績效審計的專業(yè)評估結果。

（二）按照“供給管理”要求，增強財政績效審計信息運用能力

供給側結構性改革體現了對目標管理的供給效率和質量要求，從而能夠更好地適應需求結構的變化。但是“供給管理”方面的相關政策與目標之間的聯(lián)系不太直觀，并不能反映財政資金支出與受益方的狀況，單單依靠對一個項目的績效審計不能夠體現出來，這就要求加強績效審計一體化，在大數據背景下綜合利用信息優(yōu)勢，對供給側結構性改革各項政策的實際績效進行審計評估。

（三）以供給側改革為契機，增強財政績效審計在實踐中的運用

目前我國很多行業(yè)存在供給結構不合理的情況，這里面有深層次的體制問題，比如像鋼鐵、水泥等企業(yè)，在產能嚴重過剩的市場情況下，仍然能夠獲得財政資金支持，不僅占用了大量的公共財政資源，而且不利于社會經濟健康發(fā)展，類似的一些“僵尸企業(yè)”在現有的機制體制下仍然難以退出市場。面對這些棘手的問題，應該把握住供給側結構性改革的契機，以財政績效審計為手段，為“供給管理”提供有效的審計意見突破制度障礙。

（四）發(fā)揮財政績效審計預警作用，為“供給管理”進行風險評估

在供給側結構性改革過程中，不可避免地對社會經濟運行造成一定程度的沖擊，這就要求政府在實際工作中，不能一味地以改革為借口，盲目加大財政資金支出力度和范圍，在忽視資金使用的風險下上項目。為此，在維護經濟健康發(fā)展的前提下，應按照供給側改革的要求，加強對相關財政資金項目的績效審計力度，注重評估各項政策實施的風險，并為政府等相關部門提出預警信息。

（五）完善財政績效審計方法，引入財政績效審計技術手段

首先，要按照“供給管理”要求，不斷完善財政績效審計方法。中央已對供給側結構性改革有明確的宏觀頂層設計，但是對具體任務實施和政策制定還需要有關部門進行探索。對于實踐中的政策創(chuàng)新與部門規(guī)章制度不符或者亂作為的情況，需要通過財政績效審計監(jiān)督手段加以制止，這就要求在具體財政績效審計時運用各種有效的方法，強調風險評估信息披露，為“供給管理”提供有效的制度保障。其次，要引入財政績效審計技術手段。以大數據審計為基礎，分析在審計結果中所掌握的有效信息，發(fā)現審計項目中存在的深層次問題，強化以風險導向為目的的審計功能，對供給側結構性改革的效果給出定量分析，為財政績效審計作出決策識別和引導。

四、供給側結構性改革背景下財政績效審計的相關措施

（一）遵循供給側結構性改革思路，完善財政績效審計相關法律法規(guī)

開展財政績效審計需要相關法律法規(guī)的保障，以便在開展績效審計時有法可依。20世紀90年代，我國在宏觀領域開展財政績效審計，相關的法律法規(guī)建設明顯滯后。那么，在供給側結構性改革過程中，要按照“供給管理”的基本思路，大力推進財政績效審計的法制化進程。首先是要提升績效審計法律層級，盡快出臺 《財政監(jiān)督法》、《預算執(zhí)行審計準則》等配套法律法規(guī)，夯實財政績效審計法律基礎，將績效審計上升至法律范疇，保證績效審計在法律框架內開展審計工作，通過法律法規(guī)形式保障績效審計的法律地位，明確財政績效審計的內涵與責任。其次是要建立財政績效審計準則，對績效審計進行質量控制，使財政績效審計評價過程公開透明，確?？冃徲嬕?guī)范運行。要在過去績效審計工作的基礎上總結消化，制定績效審計指標體系和操作規(guī)范，明確績效審計的對象、目標、評價內容和結果運用等方面的準則，使績效審計工作制度化，促進財政績效審計發(fā)展，按照供給側結構性改革的要求注重效率，使財政績效審計成為國家審計的戒尺，使財政績效審計的開展有法可依，有法必依。

（二）以“供給管理”效率為前提，建立以風險管理為導向的財政績效審計評估機制

開展財政績效審計，要建立科學有效的審計風險指標體系，強化對審計項目的風險識別能力。目前，財政風險相對復雜，特別是在財稅體制改革的重要時期，不僅僅要面對系統(tǒng)性方面的直接風險，還要防范隱性風險，為此，要在關注財政資金使用效率的同時注重財政績效審計的風險識別與評估工具的運用。在供給側結構性改革過程中，通過績效審計對財政風險定性分析及其預警指標的定量分析，界定風險的等級程度，并從審計角度提出相應的處理建議和措施，體現出“供給管理”風險評估機制的構建。

（三）按照供給側結構性改革要求，探索財政績效審計管理模式

要把績效審計、績效評價和績效管理形成系統(tǒng)機制，按照不同層次構建一個有機整體。為此，首先要打造有利于實施績效審計的社會環(huán)境，這就要求在良好的績效管理制度的前提下開展績效評價，為績效審計打好工作基礎。其次，建立績效審計的目標。只有績效審計目標明確，定位清晰，才能為深入開展審計工作做好鋪墊。最后，要完善績效審計的評價體系，建立相應的績效評價標準，按照規(guī)范程序開展績效審計。

（四）貫穿供給側結構性改革理念，構建財政績效審計體系

在財政績效審計不斷推進的過程中，要從供給側結構性改革理念和核心內容出發(fā)，推進績效審計的方法創(chuàng)新，以提高審計工作效率。一是要建立績效審計方法體系。2015年12月8日，國務院頒發(fā)《關于實行審計全覆蓋的實施意見》明確指出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。因此，在具體績效審計時，除了運用傳統(tǒng)方法之外，還需深挖績效審計方法運用，結合調查研究、統(tǒng)計經濟分析方法在績效審計工作中的綜合運用，對收集的數據，結合審計對象進行全面客觀分析。二是建立財政績效審計體系。通過建立財政績效審計體系提升審計信息化程度，運用電子審計手段，推動電子政務系統(tǒng)的資源共享，從審計業(yè)務管理角度入手，建立數字化的信息管理系統(tǒng)，積極探索項目聯(lián)網模式，引進信息技術對績效審計問題進行分析，從而為財政績效審計提供有效的建議和措施。

總之，按照供給側結構性改革要求，充分履行財政績效審計的監(jiān)督職能，發(fā)揮經濟發(fā)展中改革創(chuàng)新的“催化劑”作用，加強對供給側結構調整政策的跟蹤績效審計功能，揭示財政支出過程中存在的突出問題和重大風險，有效促進社會經濟健康發(fā)展。

（基金來源：教育部人文社會科學研究項目“供給側結構性改革視角下我國稅制改革的方向研究”〈項目編號：16YJC790132〉、國家社科重大招標項目 〈15ZDA016〉、國家自然科學基金項目〈項目編號:71473216〉）

（作者單位：浙江財經大學財政稅務學院）

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