●王雍君

新《預(yù)算法》的貫徹與環(huán)境性限制的超越

●王雍君

編者按：2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過修改《預(yù)算法》的決定，新《預(yù)算法》自2015年1月1日起正式施行。新法在預(yù)算公開透明、全口徑預(yù)算、強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、規(guī)范地方債、建立跨年度平衡機(jī)制等方面取得了重要突破。實(shí)施一年多來，新《預(yù)算法》取得了哪些成效？又存在哪些困難與不足？本期專題“新《預(yù)算法》實(shí)施周年回顧與探討”特邀相關(guān)學(xué)者展開深入探討，為推進(jìn)預(yù)算法治化，建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供借鑒。

新《預(yù)算法》為促進(jìn)理想財(cái)政成果的四個(gè)層次創(chuàng)建了初步的制度框架，但除非超越五個(gè)主要的環(huán)境性因素的限制，否則，期待新法取得實(shí)質(zhì)成果并不現(xiàn)實(shí)。

新《預(yù)算法》 環(huán)境性限制 激勵(lì)機(jī)制

一、引言

一年多來，新《預(yù)算法》的貫徹實(shí)施，使各級(jí)政府在達(dá)成理想財(cái)政成果的四個(gè)層次上取得了某些積極進(jìn)展。四個(gè)層次分別是財(cái)政紀(jì)律、資源配置、運(yùn)營(yíng)績(jī)效和透明度。財(cái)政紀(jì)律關(guān)注支出、赤字與債務(wù)總量的有效控制以確?？沙掷m(xù)性，即與資源可得性和宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相一致的財(cái)政基準(zhǔn)（fiscal targets）的適當(dāng)性。在這個(gè)方面，新法的執(zhí)行進(jìn)展令人鼓勵(lì)，主要表現(xiàn)在地方政府債務(wù)管理與控制得到了很大改進(jìn)，多年來幾近自由放任的地方債務(wù)政策結(jié)束了。另外，在新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)）的框架下，中央政府首次實(shí)施了正式的中央財(cái)政規(guī)劃，將支出控制和籌劃拓展從年度視角拓展到中期展望，有助于強(qiáng)化支出，進(jìn)而控制赤字和債務(wù)總量。

第二個(gè)層次關(guān)注基于配置效率和公平的財(cái)政資源分配，旨在確保稀缺資源的分配切合國(guó)家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政府政策重點(diǎn)。預(yù)算程序的主要目的就在于達(dá)成這一極端重要又極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，關(guān)注的焦點(diǎn)是在政策與預(yù)算之間建立直接聯(lián)結(jié)：預(yù)算過程必須受政策驅(qū)動(dòng)，同時(shí)必須能夠有效約束政策。這方面的近期進(jìn)展相對(duì)有限，主要表現(xiàn)在非重點(diǎn)支出——機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所——已得到強(qiáng)有力控制。中期財(cái)政規(guī)劃也有助于促進(jìn)政策與預(yù)算間的聯(lián)結(jié)，但這項(xiàng)改革仍未全面擴(kuò)展到地方政府，而且其成功依賴許多前提條件。其他進(jìn)展包括各級(jí)人大強(qiáng)化支出審查機(jī)制的意識(shí)和意愿有所增強(qiáng)。新法規(guī)定預(yù)決算審查應(yīng)特別關(guān)注支出、政策和項(xiàng)目（規(guī)劃），擴(kuò)展了人大實(shí)質(zhì)性“進(jìn)入”政策和預(yù)算過程的空間。財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資源的集中化管理，尤其是支出管理職能的集中化，也在得到強(qiáng)化。但總體而言，引導(dǎo)稀缺資源基于戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點(diǎn)的合理配置，依然是預(yù)算貫徹執(zhí)行中的一個(gè)重大軟肋，相關(guān)的進(jìn)展十分有限。

第三個(gè)層次關(guān)注運(yùn)營(yíng)績(jī)效：支出機(jī)構(gòu)須致力達(dá)成令人滿意的支出結(jié)果——經(jīng)濟(jì)性（消除浪費(fèi)）、效率（較少的投入與較多的產(chǎn)出）和有效性（以合理成本實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)）。相對(duì)于前兩個(gè)層次，這一層次的新法貫徹取得的成果最為有限。近年來，各級(jí)財(cái)政部門和支出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)，許多相關(guān)的文件被下發(fā)。新法規(guī)定了“講究績(jī)效”的原則，以及“績(jī)效管理目標(biāo)”融入預(yù)算過程。但真正的困難在于實(shí)施?，F(xiàn)有的實(shí)施機(jī)制遠(yuǎn)不充分，制度和文化環(huán)境也不鼓勵(lì)對(duì)良好結(jié)果的關(guān)注。機(jī)構(gòu)管理者的普遍心態(tài)依然沒有轉(zhuǎn)移到績(jī)效導(dǎo)向上來。

透明度關(guān)注財(cái)政信息對(duì)公眾的全面、可靠、及時(shí)和免費(fèi)披露。與其他三個(gè)層次相比，新法在公開透明方面的進(jìn)展相對(duì)最大，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算以及諸如“三公”經(jīng)費(fèi)等特定支出信息的披露明顯增加，對(duì)決算報(bào)告和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告與信息披露也是如此。公民可以通過包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種媒體，獲取和了解比過去任何時(shí)候都多的政府財(cái)政信息。盡管如此，若以國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政公開透明仍然非常不足，特別是與政府角色和責(zé)任、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算過程（包括準(zhǔn)備審查執(zhí)行及評(píng)估）相關(guān)的信息披露。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注政府對(duì)各種顯性和隱性的短期與中長(zhǎng)期財(cái)政義務(wù)的清償能力，包括稅收支出、政府貸款與貸款擔(dān)保、公共金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)、未備基金的社會(huì)保障缺口、與財(cái)政預(yù)測(cè)參數(shù)變動(dòng)、現(xiàn)有和新增投資項(xiàng)目的中期成本等。財(cái)務(wù)誠(chéng)實(shí)也是財(cái)政透明度的關(guān)鍵因素，數(shù)據(jù)的不可靠、不及時(shí)、不全面和弄虛作假依然嚴(yán)重。缺失財(cái)務(wù)誠(chéng)實(shí)的有力保障機(jī)制，公開和透明的意義非常有限。

總體而言，新法實(shí)施的進(jìn)展主要有兩個(gè)方面：“預(yù)算為法”——經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算本身就是法律而且是重要法律因而必須嚴(yán)格遵循——的意識(shí)增強(qiáng)，預(yù)算過程中長(zhǎng)期形成的過度自由裁量現(xiàn)象有所節(jié)制；對(duì)財(cái)政成果四個(gè)層次的關(guān)注度有所提升?；蛟S主要的進(jìn)展在于：以新法的頒布實(shí)施為契機(jī)，政府高層一年多來推動(dòng)了許多銜接性的改革議程，涉及中期財(cái)政規(guī)劃、債務(wù)管理、政府采購(gòu)法實(shí)施條例、權(quán)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告、政府會(huì)計(jì)（基準(zhǔn)準(zhǔn)則等）和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理等。盡管如此，就系統(tǒng)和持續(xù)改進(jìn)公共支出質(zhì)量以提高政府治理能力而言，目前取得的進(jìn)展非常有限。由于問題的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性，期待新法取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展并不現(xiàn)實(shí)。主要障礙在于：妨礙新法有效執(zhí)行的五個(gè)環(huán)境性因素的限制未得到系統(tǒng)清除。

二、預(yù)算的范圍與功能平衡

預(yù)算過程始于行政部門準(zhǔn)備預(yù)算——合適的起點(diǎn)是預(yù)測(cè)、限額與政策目標(biāo)的確立，經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)，進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段，以及最后的評(píng)估與審計(jì)。由于包含了最基本、最正式和最頻繁的政府決策機(jī)制與程序，預(yù)算過程因而構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)政府治理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的主線和核心。《預(yù)算法》就是為此構(gòu)造的法典化的預(yù)算制度，用以規(guī)范和約束政府的治理與治理質(zhì)量，但其有效性高度取決于影響預(yù)算過程的環(huán)境因素的特性。主要有五個(gè)：預(yù)算的范圍、法定與管理功能間的平衡、預(yù)算能力、激勵(lì)機(jī)制以及政府職能合理化。這里先討論前兩個(gè)因素。

預(yù)算范圍包括兩個(gè)維度：時(shí)間和空間。時(shí)間維度涉及增量與存量資源的決策。與許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家一樣，中國(guó)也采用典型的“增量預(yù)算”模式：基數(shù)（存量）部分很少在預(yù)算過程中重新審視、籌劃和決策，進(jìn)入籌劃和決策視野的主要是增量資源，而這些資源占的比重很小。這意味著大部分財(cái)政資源在預(yù)算年度中很少“被預(yù)算”。只要不放棄增量預(yù)算程序，包括采用某種改進(jìn)版的零基預(yù)算和其他理性預(yù)算方法——特別是規(guī)劃預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，設(shè)想通過執(zhí)行新法提高整體的支出質(zhì)量并不現(xiàn)實(shí)。

空間維度指進(jìn)入預(yù)算程序與文件中的財(cái)政實(shí)體的數(shù)目。中國(guó)的公共部門規(guī)模非常龐大，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)算中的財(cái)政實(shí)體（預(yù)算單位）數(shù)目。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)要求采用“一般政府”框架確定納入預(yù)算的財(cái)政實(shí)體范圍：除了中央政府和地方政府外，還必須包括政府控制的非市場(chǎng)化和非營(yíng)利性的實(shí)體，尤其應(yīng)包括公共金融機(jī)構(gòu)和非金融實(shí)體的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)，旨在將政府的財(cái)政責(zé)任與商業(yè)角色明確分離開來。另外，政府性基金（包括產(chǎn)業(yè)或創(chuàng)新引導(dǎo)基金）也是重要的財(cái)政實(shí)體。舉凡涉及政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任（包括對(duì)虧損或風(fēng)險(xiǎn)損失的“財(cái)政兜底”）的實(shí)體及其活動(dòng)，原則上均應(yīng)納入預(yù)算的范圍，或者至少應(yīng)建立“向預(yù)算程序看齊”治理安排：法律授權(quán)其建立、定期報(bào)告和外部審計(jì)。外在于預(yù)算過程和適當(dāng)治理安排的缺失，經(jīng)常是政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，也是腐敗和尋租的高發(fā)區(qū)。

新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的全面性（“全面規(guī)范”以及“全部收支納入預(yù)算”），但如何將預(yù)算范圍拓展到時(shí)間和空間維度，實(shí)踐中如何操作，目前沒有答案。在非全面的環(huán)境下準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行、評(píng)估與審計(jì)預(yù)算，無論相關(guān)的角色（人大與行政部門等）如何努力與互動(dòng)，財(cái)政成果的四個(gè)層次都可能受損。預(yù)算的全面性并非“全部收支”那么簡(jiǎn)單，關(guān)鍵問題在于“被預(yù)算的究竟是什么”，包括“哪些根本沒有被預(yù)算”。只有同時(shí)從時(shí)間和空間維度加以審視，才能觸及問題的實(shí)質(zhì)。時(shí)間維度回應(yīng)資源存量（基數(shù)）與增量（比上年增加的部分）是否得到整體的考慮，空間維度回應(yīng)“誰的什么活動(dòng)需加考慮”。預(yù)算全面性——預(yù)算過程是否完整覆蓋時(shí)空范圍，財(cái)政成果的四個(gè)層次都有重要影響。新法執(zhí)行效果不明顯，一個(gè)重要的原因就在于此。

法定與管理功能間的失衡是另一個(gè)重要原因。執(zhí)行良好的最終判斷標(biāo)準(zhǔn)是在程序適當(dāng)?shù)那疤嵯?，?cái)政成果的四個(gè)層次——總量控制、優(yōu)先性配置、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、透明度——或其組合得到改進(jìn)和強(qiáng)化。為此，要求部門與機(jī)構(gòu)管理者承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任（對(duì)上級(jí)）是適當(dāng)、甚至是必需的。然而，管理責(zé)任只有在“能夠負(fù)責(zé)”的前提下才具有意義。預(yù)算的法定控制功能與此相沖突，這一功能與各種規(guī)定“法定支出”的法律法規(guī)相聯(lián)系，尤其是《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等。在支出安排由法律確定時(shí)，要求管理者對(duì)財(cái)政成果負(fù)責(zé)并不適當(dāng)，因?yàn)榉ǘㄒ馕吨鰶Q策者與管理者的可控范圍。不能要求任何人對(duì)不可控（抗拒）事項(xiàng)負(fù)責(zé)，包括整體的制度環(huán)境。法定支出至少影響財(cái)政成果的前三個(gè)層次，明顯地傾向于弱化管理責(zé)任。

迄今為止，高層似乎并沒有系統(tǒng)清除法定支出的戰(zhàn)略。法學(xué)界和財(cái)政學(xué)界也沒有關(guān)于財(cái)務(wù)法案與非財(cái)務(wù)法案明確區(qū)分的清晰意識(shí)，更不用說決策部門了。兩類法案的概念混亂在實(shí)踐中產(chǎn)生了大量混亂，癥結(jié)在于沒有確立一個(gè)基本規(guī)則：管錢的法律（財(cái)務(wù)法案）不管事、管事的法律（非財(cái)務(wù)法案，比如《農(nóng)業(yè)法》）不管錢。除了《預(yù)算法》（包括實(shí)施條例）和立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的年度預(yù)算報(bào)告外，其他法律法規(guī)都不能“管錢”——規(guī)定支出安排或收入安排。非財(cái)務(wù)法案絕對(duì)不應(yīng)逾越、更不應(yīng)取代財(cái)務(wù)法案，否則勢(shì)必“亂套”——現(xiàn)狀正是如此。規(guī)定法定支出的法律法規(guī)盛行，使法定控制功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了預(yù)算的管理功能和政治問責(zé)功能。管理功能約束管理者對(duì)其負(fù)責(zé)管理的規(guī)劃、活動(dòng)及其結(jié)果承擔(dān)（對(duì)上）負(fù)責(zé)，政治問責(zé)功能約束政策制定者就政策成果的交付向公民社會(huì)負(fù)責(zé)。強(qiáng)化法定功能、弱勢(shì)管理功能的組合，在很大程度上意味著政策制定者和管理者“沒法負(fù)責(zé)”，這是新《預(yù)算法》執(zhí)行效果不彰的根源之一。

三、預(yù)算能力與激勵(lì)機(jī)制

新法的執(zhí)行效果與“預(yù)算能力”緊密相關(guān)，這是能力建設(shè)的關(guān)鍵方面，也是國(guó)家治理能力的焦點(diǎn)?；绢A(yù)算能力的嚴(yán)重不足直接或間接損害四個(gè)層次的財(cái)政成果，特別是資源配置和運(yùn)營(yíng)績(jī)效。簡(jiǎn)要地講，預(yù)算能力就是“用預(yù)算解決問題”的能力，也就是各個(gè)角色與成分高度協(xié)同以達(dá)成政策目標(biāo)的能力。

作為一種高度綜合集成的能力，預(yù)算能力的核心成分是預(yù)算與政策、與財(cái)政成果間的聯(lián)結(jié)，以及與會(huì)計(jì)和現(xiàn)金管理間的“相互匹配”。預(yù)算能力的反面是預(yù)算過程的碎片化和脆弱性，即各個(gè)角色與成分缺乏起碼的協(xié)同導(dǎo)致“各自為政”和相互分隔，形成“預(yù)算散紗”：戰(zhàn)略計(jì)劃由計(jì)劃部門（主要是發(fā)改委）制定、預(yù)算由財(cái)政部門制定、支出管理由支出部門各自負(fù)責(zé)。資本支出與經(jīng)常性支出的脫節(jié)（重建設(shè)輕維護(hù)運(yùn)營(yíng)）、地方預(yù)算與中央預(yù)算脫節(jié)，以及核心部門（負(fù)責(zé)財(cái)政授權(quán)與監(jiān)督）與非財(cái)務(wù)部門之間、財(cái)政部門與計(jì)劃部門之間缺乏必要的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，都是預(yù)算能力不足的顯著原因和標(biāo)志。

長(zhǎng)期以來，不重視預(yù)算能力建設(shè)的直接結(jié)果是：政府不差錢，甚至錢多得根本花不出去，但許多非常緊迫且重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題無法得到有效解決，或者顯性與隱性的社會(huì)成本過于高昂。富裕政府與有治理能力的政府之間存在巨大鴻溝，只要預(yù)算能力不足就是如此。許多可觀察的證據(jù)表明，中國(guó)社會(huì)和各級(jí)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成本——包括顯性和隱性成本——很高，究其主要根源在于，各級(jí)政府、部門和機(jī)構(gòu)的預(yù)算能力“赤字”嚴(yán)重。中國(guó)一直是個(gè)重視會(huì)議、文件（文山會(huì)海）、公章（規(guī)制）甚至發(fā)票遠(yuǎn)甚于重視預(yù)算的國(guó)家。時(shí)至今日，預(yù)算程序并未進(jìn)入國(guó)家和政府治理體制的中心，也遠(yuǎn)未成為治理的主軸。只要注意到長(zhǎng)年如斯的低質(zhì)量預(yù)算程序與報(bào)告，公共支出幾乎很少得到立法機(jī)關(guān)全面與嚴(yán)格的審查，預(yù)算過程中部門間與央地間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位，以及預(yù)算過程各個(gè)成分（包括資本支出與經(jīng)常性支出）間的脫節(jié)，就能對(duì)預(yù)算過程的脆弱性和碎片化留下深刻印象。

這里涉及的是治理范式的轉(zhuǎn)換。大而不當(dāng)?shù)墓膊块T長(zhǎng)期習(xí)慣于等級(jí)式的、甚至家長(zhǎng)式的、自上而下的、對(duì)公民社會(huì)參與具有本能拒斥傾向的命令與控制導(dǎo)向的治理模式，只有逐步轉(zhuǎn)換到高度綜合集成的、環(huán)環(huán)相扣的、橫向式的預(yù)算中心的治理模式，也就是以公民為中心、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以績(jī)效為導(dǎo)向的治理模式，預(yù)算能力建設(shè)才有望走上正軌。目前，“形似而神不似”的“植樹人預(yù)算”依然盛行，分錢游戲在很大程度上取代了對(duì)政策目標(biāo)與財(cái)政成果的關(guān)切。這些都是預(yù)算能力欠缺的結(jié)果，從深層原因看則是治理模式轉(zhuǎn)換嚴(yán)重滯后的結(jié)果。

就其本質(zhì)則言，預(yù)算能力類似“足球能力”：無論命令與控制還是個(gè)人能力，都遠(yuǎn)不足以玩好足球并成為贏家。預(yù)算能力因而是一種高級(jí)且復(fù)雜的能力，但它確實(shí)可以通過精心設(shè)計(jì)的能力建設(shè)得到補(bǔ)充和發(fā)展。前提條件是有足夠的政治意愿，并且政治領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算的技術(shù)健全性相當(dāng)專業(yè)。預(yù)算過程的政治導(dǎo)向非常重要，但無法取代專業(yè)性或健全的技術(shù)方法。政治過于強(qiáng)勢(shì)、技術(shù)過于弱勢(shì)，正是各級(jí)政府預(yù)算過程的另一個(gè)重大硬傷。預(yù)算能力主要關(guān)切預(yù)算過程的技術(shù)健全性，包括聯(lián)結(jié)和集成各種角色和成分（計(jì)劃、預(yù)算、會(huì)計(jì)、現(xiàn)金管理等）的機(jī)制，也包括各個(gè)主要角色（比如人大、財(cái)政及支出部門）及官員個(gè)人的專業(yè)理性，包括專業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和組織能力。單純或孤立的培訓(xùn)不等于能力建設(shè)，甚至浪費(fèi)錢財(cái)。中國(guó)各級(jí)政府和部門亟需精準(zhǔn)指向預(yù)算能力的培訓(xùn)戰(zhàn)略。這個(gè)世界并不欠缺能力，欠缺的是能力的整合與集成，預(yù)算能力正是其中的核心成分。

能力與激勵(lì)相聯(lián)。除了沒有伴隨預(yù)算能力建設(shè)的明確戰(zhàn)略外，激勵(lì)機(jī)制建設(shè)的長(zhǎng)期滯后同樣十分明顯。在這種情況下，孤立地執(zhí)行和實(shí)施新法，其效果將十分有限，這是完全可以預(yù)期的。除非新法和相關(guān)實(shí)施機(jī)制能夠引導(dǎo)決策者和管理者的行為改革，否則很難指望新法能夠系統(tǒng)持續(xù)地引導(dǎo)理想財(cái)政成果。表面文章比實(shí)質(zhì)行動(dòng)容易得多。

滿足形式或程序性規(guī)則的行為改變，并不意味著公共官員有足夠的動(dòng)力關(guān)注公民關(guān)切的問題，特別是財(cái)政成果的后三個(gè)層次。干好干壞一個(gè)樣在預(yù)算與支出管理過程中很普遍。很少有哪個(gè)部門和個(gè)人對(duì)“績(jī)效不佳”和“配置失當(dāng)”（支出優(yōu)先性不當(dāng)）承擔(dān)了真正的責(zé)任，更不用說過度支出、赤字（隱性赤字最重要）和債務(wù)了。盡管財(cái)政績(jī)效觀念已經(jīng)廣泛傳播，但重點(diǎn)一直集中于績(jī)效評(píng)價(jià)這一相對(duì)狹隘的領(lǐng)域，如何將其轉(zhuǎn)換和拓展為一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政問責(zé)機(jī)制和績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程，用以引導(dǎo)公仆們的行為，至今少有進(jìn)展，動(dòng)力也不足。財(cái)政問責(zé)制的核心是各級(jí)人大要求行政部門就其支出績(jī)效定期報(bào)告、解釋并約束其改進(jìn)的能力，更不用說公民社會(huì)約束政府履責(zé)的能力、渠道和機(jī)制了。

激勵(lì)與約束相聯(lián)。前者強(qiáng)調(diào)胡蘿卜，后者強(qiáng)調(diào)大棒。將財(cái)政績(jī)效與激勵(lì)機(jī)制掛鉤存在固有困難，發(fā)達(dá)國(guó)家也沒有解決好，中國(guó)相差更遠(yuǎn)。懲罰違規(guī)比激勵(lì)績(jī)效容易得多，在實(shí)踐中也強(qiáng)勢(shì)得多。然而，對(duì)違規(guī)懲罰遠(yuǎn)不足以引導(dǎo)和激勵(lì)公仆們關(guān)注公民關(guān)切的財(cái)政成果，特別是運(yùn)營(yíng)績(jī)效。新法強(qiáng)調(diào)績(jī)效理念和績(jī)效目標(biāo)管理，但其成功高度依賴三個(gè)條件：目標(biāo)一致（通過密切協(xié)調(diào)的部門戰(zhàn)略計(jì)劃確定目標(biāo)和手段）、與目標(biāo)緊密相聯(lián)的績(jī)效計(jì)量，以及在規(guī)劃和機(jī)構(gòu)層面與績(jī)效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。如何綜合使用預(yù)算撥款、加薪、晉升、表?yè)P(yáng)、公務(wù)休假、免于某些檢查等獎(jiǎng)賞那些績(jī)效突出的部門和官員，現(xiàn)在依然看不到制度化的進(jìn)展，這給新《預(yù)算法》的執(zhí)行效果帶來了負(fù)面影響。

四、政府職能的合理化

由于政府制定預(yù)算，因此，政府重視什么，預(yù)算才會(huì)重視什么。另一方面，由于預(yù)算必須被政府嚴(yán)格執(zhí)行，因此，預(yù)算重視什么，政府才會(huì)重視什么。預(yù)算與政府的關(guān)系就是如此。政府職能如果不能合理化，就難以期望通過預(yù)算和《預(yù)算法》產(chǎn)生理想結(jié)果，盡管預(yù)算與《預(yù)算法》并非完全被動(dòng)地“被決定”。引導(dǎo)政府職能合理的第一股力量——也是最強(qiáng)大的力量——是政績(jī)考核體制，當(dāng)前仍然聚焦GDP（增長(zhǎng)）、社會(huì)商品零售總額、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和財(cái)政收入（下達(dá)任務(wù)指標(biāo)而不是基于現(xiàn)實(shí)的預(yù)測(cè)）。必須注意到，這一政績(jī)考核體制與《預(yù)算法》和預(yù)算制度關(guān)切的財(cái)政成果并不一致，準(zhǔn)確地講存在潛在甚至直接沖突。對(duì)財(cái)政總量特別是支出、赤字和債務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)政控制，正是預(yù)算制度的首要功能，旨在引導(dǎo)中長(zhǎng)期的財(cái)政可持續(xù)性。實(shí)施這一功能在短期內(nèi)對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)的財(cái)政資源構(gòu)成限制，從而與經(jīng)濟(jì)績(jī)效主導(dǎo)的績(jī)效考核體制相抵觸。財(cái)政資源配置的合理性（部門間、項(xiàng)目間、地區(qū)間等），財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性，以及財(cái)政信息的公開透明，這些由新《預(yù)算法》追求的目標(biāo)至今未進(jìn)入政績(jī)考核體制，更不用說取代經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)的考核體制了。

就政績(jī)考核（經(jīng)濟(jì)力量）和財(cái)政成果關(guān)切（預(yù)算導(dǎo)向）而言，哪股力量更能驅(qū)動(dòng)預(yù)算過程？或者在更大程度上影響新《預(yù)算法》的效果？答案當(dāng)然是前者。只要政府（通過政績(jī)考核體制）關(guān)切的問題與《預(yù)算法》關(guān)切的問題（財(cái)政成果）不一致，預(yù)算關(guān)切屈從政府關(guān)切將無可避免。這是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，多年來的現(xiàn)實(shí)，今天依然如此。

五、結(jié)語(yǔ)

新《預(yù)算法》的實(shí)施雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但確實(shí)展現(xiàn)了某些積極的變化，特別是在財(cái)政成果的第一個(gè)層次（總量控制）上。然而，進(jìn)展是有限的和不穩(wěn)定的。而且只要“束縛”預(yù)算過程的環(huán)境性因素未得到系統(tǒng)性再造，就很難設(shè)想新法的后續(xù)貫徹執(zhí)行能夠扭轉(zhuǎn)乾坤，因?yàn)檫@些環(huán)境性因素明顯妨礙理想財(cái)政成果的達(dá)成。

首要的是拓展預(yù)算的范圍，包括在中期的時(shí)間框架內(nèi)完整“預(yù)算”全部財(cái)政資金（而不只是年度增量），以及按照一般政府概念增加納入預(yù)算的財(cái)政實(shí)體的數(shù)量。2015年開始實(shí)施的中期財(cái)政規(guī)劃為制定、評(píng)估和實(shí)施財(cái)政政策提供了比年度預(yù)算更好和更透明的工具，但只有與良好且透明的財(cái)政承諾控制機(jī)制、基本的制度與技術(shù)（特別是中期預(yù)測(cè)和規(guī)劃成本核算）改進(jìn)和持續(xù)的政治承諾相結(jié)合時(shí)，才可能真正有效。這些都需要時(shí)間。對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的長(zhǎng)期評(píng)估方法和技術(shù)也很重要，因?yàn)樗c中期財(cái)政規(guī)劃一道，共同為“現(xiàn)行政策是否需要調(diào)整、需要怎樣調(diào)整”提供獨(dú)特的導(dǎo)向和關(guān)切，較大的誤差也不會(huì)削弱其價(jià)值。

平衡預(yù)算的法定控制功能與管理功能也非常重要，焦點(diǎn)在于明確區(qū)分財(cái)務(wù)法案和非財(cái)務(wù)法案的基礎(chǔ)上，確保管事的法律不管錢。更一般地講，各級(jí)政府都需要一個(gè)更大的預(yù)算框架做出預(yù)算決策，才能更好地整合民意、政策和財(cái)政資源，如此才能在財(cái)政成果的各個(gè)層次上取得更多進(jìn)展。

其次，需要加強(qiáng)預(yù)算能力和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，前者強(qiáng)調(diào)在各個(gè)預(yù)算角色與成分間建立起直接的聯(lián)結(jié)，特別部門間的協(xié)調(diào)和合作；后者強(qiáng)調(diào)與績(jī)效相關(guān)的獎(jiǎng)賞和管理靈活性，過于嚴(yán)格的微觀干預(yù)和詳細(xì)的事前控制規(guī)則，可能有助于合規(guī)性控制，但對(duì)激勵(lì)績(jī)效并不適當(dāng)。合規(guī)依賴嚴(yán)格約束，績(jī)效需要適當(dāng)裁量，兩者需要平衡。加強(qiáng)各級(jí)人大的預(yù)算與政策審查能力，以及保障財(cái)政部門在整個(gè)預(yù)算過程中的強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)于確保預(yù)算程序的集中化（消除碎片化）至關(guān)緊要，也是預(yù)算能力建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。預(yù)算程序集中化涉及預(yù)算準(zhǔn)備、審查和評(píng)估三個(gè)階段，旨在通過約束各個(gè)角色采納全面的成本受益來協(xié)調(diào)眾多且分散的支出決定，要求立法機(jī)關(guān)和財(cái)政部門都具有控制支出流量的能力，部門間沖突和分歧能夠在高層得到適當(dāng)和及時(shí)裁決。

最后，通過改革政績(jī)考核體制，引導(dǎo)政府關(guān)切與預(yù)算關(guān)切相一致，對(duì)于增進(jìn)新法的執(zhí)行效果同樣必不可少。同等重要的是：應(yīng)嚴(yán)格遵循透明度的最低國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，它們對(duì)引導(dǎo)行為和強(qiáng)化新法執(zhí)行效果的影響可能僅次于政績(jī)考核。IMF和世界銀行自20世紀(jì)90年代中期以來，已經(jīng)制定了關(guān)于政府管制效率和透明度方面的適當(dāng)指南：目標(biāo)清晰簡(jiǎn)明、健全的法律基礎(chǔ)、公眾咨詢應(yīng)隨時(shí)可得、應(yīng)用管制的程序應(yīng)是公開的和非自由裁量、公平地應(yīng)用于公私部門、包含一份申訴程序、重疊責(zé)任應(yīng)最小化、通過公開的報(bào)告進(jìn)行定期評(píng)估。最低要求的財(cái)政報(bào)告包括披露公共部門資產(chǎn)負(fù)債表、“稅收與支出政策變動(dòng)及其財(cái)政效應(yīng)報(bào)告”、央行與公共金融與非金融實(shí)體準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)報(bào)告、或有負(fù)債與稅收支出報(bào)告和綜合的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，主要口徑的財(cái)政赤字（包括綜合赤字、基本赤字、運(yùn)營(yíng)赤字、現(xiàn)金赤字和承諾基礎(chǔ)的赤字）也應(yīng)加以報(bào)告，作為預(yù)算文件的組成部分。透明度還需要清晰的預(yù)算分類加以支撐，包括規(guī)劃基礎(chǔ)的預(yù)算分類。其中，聯(lián)合國(guó)開發(fā)的政府功能分類和IMF開發(fā)的經(jīng)濟(jì)分類，已經(jīng)在發(fā)展中國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。與之觀照，中國(guó)的差距依然很大?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院）

1.Aaron Wildawsky.1993.National Budgeting for Economic and Monetary Union.Leiden,the Netheralands:Nijhoff.

2.Anwar Shah.2005.Public Expenditure Analysis,The World Bank,Wahington.D.C.

3.桑賈伊·普拉丹.2000.公共支出分析的基本方法.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

4.James E and David Dreyer-Lassen.2006.Fiscal Transparency,Political Parties,and Debt in OECD Countries. European Economic Review 50(6):1403-39

5.Anwar Shar.2007.Budgeting and budgetary institutions, overview.The World Bank,Washington,D.C.

6.Jurgen Von Hagen.2007.Budgeting Institution for Better Fiscal Performance.Anwar Shar,Budgeting and budgetary institutions,overview.The World Bank,Washington,D.C.

7.Jurgen Von Hagen.2007.Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance.Anwar Shar(edited).Budgeting and BudgetaryInstitutions,Overview.TheWorldBank, Washington,D.C.