胡利明

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禁摩禁電的行政法分析

胡利明

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

生活于法中，法中有生活，用法眼透視生活是生活法治和諧的專業(yè)途徑。禁摩禁電是基于行政有用性采取的臨時(shí)措施，目的在于取得即時(shí)效果，既不符合行政法治規(guī)范，又無(wú)法滿足依法行政的法治規(guī)范，還不能契合現(xiàn)代行政法治理念，與現(xiàn)代法治的發(fā)展方向“南轅北轍”；既難以運(yùn)行科學(xué)合理的行政法思維，又難以契合現(xiàn)代行政服務(wù)思維，更難以在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)之上有所理論突破；既發(fā)展了傳統(tǒng)習(xí)慣思維，又沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)代法治理論創(chuàng)新發(fā)展，更無(wú)法契合行政法治發(fā)展創(chuàng)新。

禁摩禁電；依法行政；行政執(zhí)法；行政程序；行政法治

筆者按：“用法眼看生活，在生活中用法眼”，運(yùn)用法學(xué)思維思考生活瑣事，睜開(kāi)專業(yè)性“法眼”透視違法之事，促進(jìn)生活法治和諧。

近年來(lái)，各大城市紛紛加入“禁摩禁電”（以下一般不帶引號(hào)簡(jiǎn)稱之）的大軍，這是指政府以行政通告（通知）形式禁止在特定區(qū)域和特定時(shí)間內(nèi)使用摩托（電動(dòng)）車。鑒于針對(duì)面大、影響面廣和持續(xù)性長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)，官方和民間各持不同觀點(diǎn)，各有道理、各有根據(jù)、各有立場(chǎng)、各有方向和各有想法。以摩托（電動(dòng)）車為交通（謀生）工具的民眾認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)侵害他們的出行權(quán)利，剝奪了選擇交通（謀生）工具的權(quán)利，或增加生存難度，或提高出行成本，提升了“痛苦指數(shù)”，實(shí)質(zhì)上以犧牲民眾道路行駛權(quán)以“幫助”富人“高質(zhì)量”通行，降低了城市窮人的生活幸福感。

管理者認(rèn)為，摩托（電動(dòng)）車不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，不符合城市化發(fā)展方向，不符合城市整體發(fā)展戰(zhàn)略，反而占用大量道路資源，制造擁堵和安全事故。行政機(jī)關(guān)偏袒富人之嫌的公共政策，以即時(shí)效果為代價(jià)無(wú)形犧牲法治價(jià)值，難免疏離窮人與政府情感，影響政府與民眾之間的血脈關(guān)系，加劇貧富群體的矛盾對(duì)立，甚至蔓延“仇富”情緒，對(duì)各方均有不利影響，出現(xiàn)各種各樣的行政法難題。據(jù)此，撰文從行政法原理、行政法治角度剖析其中的行政法理問(wèn)題，并不考慮有無(wú)實(shí)在法，實(shí)在法如何規(guī)定的事宜。

一、禁摩禁電的行政有用性分析

行政機(jī)關(guān)力推禁摩禁電可謂不遺余力，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)想法，事實(shí)上具有“行政有用性”，沒(méi)有考慮公共政策的法律性，沒(méi)有考慮現(xiàn)實(shí)背景性，沒(méi)有考慮相對(duì)人的可承受性，沒(méi)有考慮負(fù)面影響法治價(jià)值，沒(méi)有考慮依法行政的宏觀布局。

（一）政策有用性

官方認(rèn)為摩托（電動(dòng)）車既占有大量的道路資源，破壞交通秩序造成擁擠，又容易作為犯罪工具引發(fā)刑事案件，還引導(dǎo)公權(quán)力任性擴(kuò)張侵蝕私權(quán)利的生存空間。據(jù)此，禁摩禁電既有現(xiàn)實(shí)根據(jù)，又有政策壓力，更有政策有用性，源于行政有用性，實(shí)質(zhì)上按照領(lǐng)導(dǎo)意圖完成強(qiáng)制性“政治任務(wù)”，不考慮行政法律根據(jù)，不是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道德性“法治追求”。

（二）公共利益有用性

官方禁摩禁電既有政策有用性，更有更大的公共利益需要。公共利益優(yōu)先的原則是必須堅(jiān)持的行政法原則，行政法的強(qiáng)行性是毋庸置疑的基本原則[1]167。這既是依法行政的追求目標(biāo)，又是法治行政的價(jià)值取向，還是行政強(qiáng)制性的理論基礎(chǔ)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)力推行禁摩禁電有公共利益因素考慮，以此引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)有用性，以行政實(shí)用性為可行性判斷標(biāo)準(zhǔn)，以領(lǐng)導(dǎo)滿意與否為合格性判斷標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)實(shí)有用性為“合法”判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）即時(shí)有用性

生活中，眾多客觀現(xiàn)象表面上“合法”，在于具有即時(shí)“有用性”，只要有用，被認(rèn)為是合法行為、合法措施和合法目的。在此借鑒：保安執(zhí)法的違法性顯而易見(jiàn)，從頭到腳都找不到合法因子，表面目的上的“有用性”根本不可能成為違法性的“不可抗力”[2]。禁摩禁電產(chǎn)生了非常有效的即時(shí)有用性，既有相對(duì)人害怕被處罰“主動(dòng)退出”，又有行政機(jī)構(gòu)的事后“嚴(yán)懲”作強(qiáng)制保障，還有官方的層層加壓的行政考核。

行政有用性既是行政法分析禁摩禁電的“物質(zhì)基礎(chǔ)”，又是價(jià)值分析評(píng)價(jià)的“法治基因”，還是價(jià)值衡量的“合法標(biāo)準(zhǔn)”，共同構(gòu)建出科學(xué)合理的行政法分析整體系統(tǒng)，共同創(chuàng)新出行政法衡量的新思維，共同締結(jié)行政法目標(biāo)價(jià)值新體系。

二、禁摩禁電的行政法宏觀分析

禁摩禁電不僅僅是臨時(shí)政策行動(dòng)，而且牽扯到諸多的行政法問(wèn)題，既為行政法衡量提供了現(xiàn)實(shí)“物質(zhì)材料”，又為深入剖析行政法理提供可能性，更為行政法微觀解析奠定學(xué)術(shù)根基。

（一）依法行政的地位分析

依法行政在法治社會(huì)、法治國(guó)家和法治政府建設(shè)過(guò)程中，擁有特殊的、重要的和無(wú)法被替代的法律地位。依法行政是依法治國(guó)的“重中之重”，是建設(shè)新型法治政府的必然步驟，而法治政府是法治國(guó)家和法治社會(huì)之間的重要紐帶[3]。據(jù)知分析，禁摩禁電既不是依法行政的舉措，又不為依法治國(guó)服務(wù)，更不為法治政府建設(shè)“出力”，這如同割斷了法治國(guó)家和法治社會(huì)的“法治紐帶”，表明無(wú)法建設(shè)法治政府，將自毀依法行政的法律地位。

（二）依法行政的特征分析

依法行政既有“行政”的本質(zhì)，又有“依法”的外觀特征，還有受法治規(guī)范的內(nèi)在特征。依法行政的本質(zhì)特征是行政權(quán)形成和運(yùn)作均受形式法治支配[4]19。但是，各地禁摩禁電是行政機(jī)關(guān)的臨時(shí)行動(dòng)，既沒(méi)有提前制定“法規(guī)”，更沒(méi)有事后補(bǔ)充制定“法律”，沒(méi)有考慮對(duì)法治行政的影響，沒(méi)有顧及對(duì)法治的“負(fù)面清單”，沒(méi)有主動(dòng)接受法治支配，沒(méi)有按照法治價(jià)值的衡量評(píng)價(jià)，沒(méi)有主動(dòng)遵循法治規(guī)則。

（三）行政權(quán)本位分析

大陸法系以行政權(quán)為核心構(gòu)建行政公權(quán)體系，行政權(quán)是公法的重心，行政行為是公權(quán)的外觀表現(xiàn)，行政規(guī)則是行政權(quán)的準(zhǔn)則。實(shí)質(zhì)上，以行政權(quán)為本位的行政法的基本特征：以公法理念為基礎(chǔ)，以行政行為為制度核心，追求的是實(shí)質(zhì)正義[5]70。據(jù)此分析，禁摩禁電沒(méi)有行政法律根據(jù)，卻以行政權(quán)為權(quán)力體系核心，運(yùn)行公法理念，在沒(méi)有公法制度規(guī)則前提下運(yùn)行公權(quán)力，無(wú)法追求法律價(jià)值上的公平正義。

（四）行政職權(quán)法定分析

行政職權(quán)法定是行政法的根據(jù)性規(guī)則和行政權(quán)的權(quán)源規(guī)則，成為公法行政權(quán)行政主體必須具有行政職權(quán)，否則將構(gòu)成行政違法狀態(tài)。職權(quán)法定的核心要素是一切行政機(jī)關(guān)都不能自我設(shè)權(quán)，從而在根本上杜絕行政權(quán)的膨脹，是行政法定原則的第一性要求，它是行政源于法律的真實(shí)寫照[6]113-114。據(jù)此，任何行政機(jī)關(guān)都沒(méi)有相應(yīng)的法定職權(quán)，事實(shí)上卻在自我創(chuàng)設(shè)權(quán)力，擴(kuò)張膨脹公權(quán)力，違反公權(quán)力法定的第一要義，事實(shí)構(gòu)成違法行政，違反職權(quán)法定規(guī)則。

（五）行政權(quán)力過(guò)程分析

行政權(quán)力是有程序、有過(guò)程、有原則、有方向的，必須經(jīng)過(guò)法定的程序過(guò)程，按照法定規(guī)則、法定步驟和法定形式外觀表現(xiàn)出來(lái)，既有內(nèi)在法理根據(jù)，又有外觀公權(quán)力形式。例如，行政主體行使行政權(quán)力是由行政主體中的公務(wù)員經(jīng)過(guò)一定的形式，以一定的步驟和方式作出，不可能一蹴而就[7]174。據(jù)此分析，行政機(jī)關(guān)禁摩禁電是臨時(shí)起意、臨時(shí)操作和臨時(shí)落實(shí)的臨時(shí)措施，取得臨時(shí)的即時(shí)效果，沒(méi)有經(jīng)歷長(zhǎng)期的權(quán)力過(guò)程，權(quán)利規(guī)則、權(quán)力程序、權(quán)力思維、權(quán)力步驟和權(quán)力形式等都是學(xué)理“浮云”，沒(méi)有主動(dòng)遵循適應(yīng)行政權(quán)力過(guò)程。

（六）行政管理分析

政府通過(guò)各種方式手段管制公權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)行和責(zé)任，行使“管理權(quán)”，構(gòu)成中國(guó)行政管理的特色，即公權(quán)力以行政管理為外觀體現(xiàn)。管制行政以政府為中心，以“便于管理”為原則，以“命令”與“強(qiáng)制”為手段，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度嚴(yán)格限定一切社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為方向和活動(dòng)空間，剝奪了社會(huì)、企業(yè)和公民自由選擇的權(quán)利與機(jī)會(huì)（服務(wù)行政略引）[8]78。這是行政管理的傳統(tǒng)做法，而現(xiàn)代行政需要基于信任為核心放松管制，逐漸構(gòu)筑服務(wù)行政新格局、新布局和新常態(tài)。據(jù)此分析，禁摩禁電是管制行政范疇，基于行政管理需要，以政府便于管理為出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用“強(qiáng)制”和“命令”保證實(shí)施，其后果是嚴(yán)格限制了相對(duì)人的行為時(shí)間、空間和維度，直（間）接剝奪了自由選擇的權(quán)利機(jī)會(huì)，進(jìn)而犧牲公民權(quán)益保證“管理效果”，與現(xiàn)代法治治理思維背道而馳。

經(jīng)過(guò)上述多方位、多視角、多層次、多方向和多思維分析，禁摩禁電不符合現(xiàn)代行政法理念，既不能根據(jù)服務(wù)行政原理前行，又不能保持行政法的傳統(tǒng)規(guī)則，更不能在行政法領(lǐng)域有理念創(chuàng)新，難以運(yùn)行科學(xué)合理的行政法思維，難以契合現(xiàn)代行政服務(wù)思維，難以在習(xí)慣傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上創(chuàng)新突破。

三、禁摩禁電的行政過(guò)程分析

行政權(quán)有過(guò)程、有程序和有規(guī)則，尤其在對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生重要不利影響時(shí)，需要重新審視、有重點(diǎn)地剖析行政運(yùn)行過(guò)程。其中，行政許可是前提性過(guò)程，行政強(qiáng)制是實(shí)施性過(guò)程，正當(dāng)程序是程序總體規(guī)則，行政程序是程序微觀規(guī)則，各自發(fā)揮著不同的法律效用。

（一）行政許可分析

行政許可是行使公權(quán)力的外觀表現(xiàn)，公權(quán)力通常以行政許可方式表現(xiàn)出來(lái)，相對(duì)人取得權(quán)利被決定于行政許可。行政許可有“背景”需要探尋其正當(dāng)性。例如，行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，賦予特定的行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格的行政行為[9]187。法律上禁止的行為，有的是要“禁絕”的，即任何人都不能從事；但有些法律上禁止的行為，則是出于公共利益、公共安全的考慮，加以一定的控制，其目的并不是要“禁絕”[10]107。行政許可的現(xiàn)實(shí)依據(jù)是法律禁止，反向表明沒(méi)有法律禁止即不需要行政許可，即禁止是原則，行政許可是例外，只能被行政許可才是同意。據(jù)此分析，沒(méi)有被行政許可的背景要素，沒(méi)有法律禁止的“大前提”，沒(méi)有被“禁絕”的法律根據(jù)，沒(méi)有可以被行政許可的公共利益（安全）。

（二）行政強(qiáng)制分析

行政權(quán)固有自然強(qiáng)制性，順利完成行政過(guò)程有時(shí)需要行政強(qiáng)制“密切配合”保證實(shí)施效果，但要按照規(guī)則運(yùn)行，需要行政規(guī)則規(guī)范指引，以保證最小范圍、最小程度和最小時(shí)空行政過(guò)程。行政強(qiáng)制合法原則，首先做到行政強(qiáng)制設(shè)定上的“法定化”；“設(shè)定”上的合法是保障“實(shí)施”上合法的前提，還必須做到“實(shí)施”上的合法[11]132-133。據(jù)此分析，禁摩禁電沒(méi)有行政強(qiáng)制名義，事實(shí)上卻運(yùn)行行政強(qiáng)制，以行政處罰為“兜底”保障，既沒(méi)有設(shè)定來(lái)源上的“合法”，無(wú)法達(dá)到“法定化”狀態(tài)，又沒(méi)有主動(dòng)遵循的合法行為規(guī)則，一切都在“無(wú)法”狀態(tài)中運(yùn)行，不可能滋生“合法”的法律基因。

（三）正當(dāng)程序分析

行政權(quán)作為公權(quán)力必須主動(dòng)遵循程序，正當(dāng)程序是行政權(quán)的總規(guī)則或總開(kāi)關(guān)，理所當(dāng)然具有獨(dú)立的法治價(jià)值。正當(dāng)程序是約束行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的根本原則，意指是行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵循最低限度的程序要求。正當(dāng)程序體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)一個(gè)富有理性和權(quán)威的政府的迫切要求，是否遵循正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力型和權(quán)威型政府、任性政府與理性政府的直接分水嶺，具體表現(xiàn)為：資訊公開(kāi)、聽(tīng)取意見(jiàn)和說(shuō)明理由[6]115-116。

正當(dāng)程序原則的價(jià)值體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的保障；有利于充分保障實(shí)體公正；有利于推進(jìn)過(guò)程公開(kāi)；直接體現(xiàn)了民主精神；有利于提高公民的法律意識(shí)[12]426-427。禁摩禁電沒(méi)有主動(dòng)遵循正當(dāng)程序規(guī)則（其實(shí)沒(méi)有），既沒(méi)有遵循行政活動(dòng)的根本原則（最低程序底線），又沒(méi)有成為行政法治的主動(dòng)追求，還沒(méi)有體現(xiàn)主動(dòng)資訊公開(kāi)、主動(dòng)聽(tīng)取不同意見(jiàn)和主動(dòng)說(shuō)明理由的程序規(guī)則，共同表明缺位遵循正當(dāng)程序，既沒(méi)有避免程序失當(dāng)，又沒(méi)有堅(jiān)持程序優(yōu)先理念，還沒(méi)有確立“程序帝王”的最高規(guī)則理念。另外，正當(dāng)程序有相對(duì)獨(dú)立的特殊價(jià)值：體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的保障；有利于充分保障實(shí)體公正；有利于推進(jìn)過(guò)程公開(kāi)；直接體現(xiàn)了民主精神；有利于提高公民的法律意識(shí)[12]426-427。禁摩禁電在正當(dāng)程序的法治價(jià)值方面，沒(méi)有考慮對(duì)人權(quán)的法治保障，沒(méi)有充分保障實(shí)體公正，沒(méi)有主動(dòng)推進(jìn)過(guò)程公開(kāi)，沒(méi)有體現(xiàn)民主精神，沒(méi)有提升公眾的法治意識(shí)，行政機(jī)關(guān)卻反其道而行之。

（四）行政程序分析

正當(dāng)程序是對(duì)程序的總體要求，行政程序是正當(dāng)程序的具體微觀落實(shí)。行政程序的總規(guī)則為：行政程序制度作為行政主體實(shí)施行政行為過(guò)程中所必須遵循程式性規(guī)范，它對(duì)權(quán)力控制和權(quán)力保障等行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要[13]29。據(jù)此分析，禁摩禁電沒(méi)有行政程序規(guī)范可遵循，沒(méi)有主動(dòng)遵循的法治意愿，沒(méi)有控制權(quán)力和保障權(quán)利的法治機(jī)制體制，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法治環(huán)境，沒(méi)有程序理念的主動(dòng)引導(dǎo)。

從行政許可到行政強(qiáng)制重點(diǎn)分析實(shí)體公正，從正當(dāng)程序到行政程序具體落實(shí)了微觀程序公正，基本完成行政過(guò)程的全面分析。行政許可和行政強(qiáng)制是基本手段，正當(dāng)程序和行政程序是程序性規(guī)則，共同剖析禁摩禁電的實(shí)體公正和程序正義問(wèn)題。

四、禁摩禁電的行政執(zhí)法分析

禁摩禁電外觀上表現(xiàn)為行政執(zhí)法行動(dòng)，在此不考慮其法治根據(jù)、法治原則、法治思維、法治規(guī)則和法治目標(biāo)是否存在問(wèn)題，但作為行政執(zhí)法的具體措施會(huì)有各種各樣的法治問(wèn)題（難題），繼而剖析深探其學(xué)理精髓。

（一）行政柔性執(zhí)法

柔性執(zhí)法是現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，既克服傳統(tǒng)執(zhí)法的剛硬作法，又創(chuàng)新出以柔克剛的法治創(chuàng)新思維，更是執(zhí)法理念上的獨(dú)特創(chuàng)設(shè)。柔性行政方式，即非強(qiáng)制性行政方式，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織運(yùn)用非強(qiáng)制性手段依法實(shí)施行政行為的行政活動(dòng)方式[14]147。另外，作為積極行政與服務(wù)行政的產(chǎn)物，柔性行政告別了以往行政執(zhí)法領(lǐng)域簡(jiǎn)單強(qiáng)硬的方式，以一種更溫柔、更人性化的手段來(lái)達(dá)到權(quán)利與權(quán)利間的相互尊重、服務(wù)與合作相得益彰的行政關(guān)系理想架構(gòu)，在公共行政領(lǐng)域中扮演著愈加重要的角色[15]150。據(jù)此分析，禁摩禁電不屬于柔性執(zhí)法，既沒(méi)有依“法”（其實(shí)沒(méi)有）進(jìn)行，又沒(méi)有非強(qiáng)制柔性推進(jìn)，更沒(méi)有按照依法行政規(guī)范具體落實(shí)；既沒(méi)有積極主動(dòng)追求行政服務(wù)，又沒(méi)有以人性從柔原則出發(fā)執(zhí)法，還沒(méi)有以服務(wù)與合作的姿態(tài)執(zhí)法，更沒(méi)有以尊重相對(duì)人的心態(tài)主動(dòng)理性執(zhí)法。

（二）行政強(qiáng)制執(zhí)法

行政強(qiáng)制執(zhí)法并不等同于行政強(qiáng)制措施，行政強(qiáng)制是其核心特征，既有表面“自愿”的強(qiáng)制，又有絕對(duì)命令的強(qiáng)制。例如，尾號(hào)限行措施以行政意志為主導(dǎo)，以行政命令為手段，并以行政懲戒為保障，對(duì)相對(duì)人的機(jī)動(dòng)車使用權(quán)進(jìn)行強(qiáng)行性限制，是一種典型的強(qiáng)制性行政行為。粗獷霸道的強(qiáng)硬措施并不是唯一和最優(yōu)選擇，在交通行政治理中采取一些更柔性的辦法效果反而更佳，行政指導(dǎo)是一種人本化的行政手段，其實(shí)現(xiàn)依賴于道德輿論的評(píng)價(jià)、政府的帶頭示范效應(yīng)和市民的自愿響應(yīng)[15]150。據(jù)此借鑒分析，禁摩禁電以行政意志為核心主導(dǎo)，以行政命令為行為手段，以行政處罰為保障措施，屬于比較粗野的行政手段，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)法。其根本原因在于沒(méi)有人性化設(shè)計(jì)，沒(méi)有人本性考慮，沒(méi)有依托人性道德的積極效用，沒(méi)有政府的主動(dòng)示范，沒(méi)有民眾的真心自愿參與。

（三）行政指導(dǎo)執(zhí)法

行政權(quán)以強(qiáng)制性為根本特征，依托強(qiáng)制力保證實(shí)施效果，行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政法的創(chuàng)新發(fā)展方式，淡（弱）化了行政權(quán)的強(qiáng)制性，促進(jìn)引導(dǎo)相對(duì)人自愿合作行政，配合行政主體完成行政程序。行政指導(dǎo)是行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，采用非強(qiáng)制性手段并付之利益誘導(dǎo)，促使行政相對(duì)人為或不為某種行為的一類新型行政作用[6]378。行政指導(dǎo)的一般特征表現(xiàn)為：目的的行政性，性質(zhì)的非強(qiáng)制性，手段的利益誘導(dǎo)性，目標(biāo)是相對(duì)人“自愿合作”完成。另外，行政指導(dǎo)體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法中的合作、協(xié)商的民主精神[1]415。據(jù)此分析，行政指導(dǎo)以合作和協(xié)商為核心特征，禁摩禁電具有行政的一般特征，性質(zhì)上為絕對(duì)強(qiáng)制性，手段上為粗野性，完成行政目標(biāo)取決于相對(duì)人“被迫”，沒(méi)有現(xiàn)代性“合作”和“協(xié)商”要素，沒(méi)有非強(qiáng)制性的教育引導(dǎo)，沒(méi)有行政能動(dòng)性，與行政指導(dǎo)的法律距離是“隔海相視”。

（四）行政執(zhí)法的核心精神

現(xiàn)代行政執(zhí)法是以法治為核心標(biāo)志，反映到公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系上，需要協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系，成為重要的行政方法。例如，公共利益與個(gè)人利益關(guān)系、行政主體與相對(duì)人交互行為的特殊性，又決定了行政法精神的特殊性。服務(wù)與合作是一種同公共利益與個(gè)人利益關(guān)系相對(duì)應(yīng)的行為關(guān)系[16]133-135。據(jù)此分析，禁摩禁電沒(méi)有處理好公共利益與個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，沒(méi)有處理好行政主體與相對(duì)人的行為交互關(guān)系，沒(méi)有處理好合作與服務(wù)的行政角色定位，沒(méi)有體現(xiàn)行政執(zhí)法的“依法”性，沒(méi)有有效展現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)的法治精神。

（五）行政執(zhí)法總體分析

上述與行政執(zhí)法相關(guān)的事項(xiàng)，各自從不同方面、不同角度和不同方法剖析了不同的行政法難題，還需要總體宏觀分析行政執(zhí)法。根據(jù)嚴(yán)格的行政執(zhí)法概念和法治精神，行政執(zhí)法是以對(duì)法的執(zhí)行為核心，其中的核心要素是法[17]475。行政執(zhí)法表面上執(zhí)行“法”，實(shí)質(zhì)上以“法”為核心要素，執(zhí)法根據(jù)是“法的精神”。另外，行政越權(quán)屬于沒(méi)有主動(dòng)遵循行政執(zhí)法規(guī)則的異化形態(tài)，根源是沒(méi)有遵循和體現(xiàn)“法”的核心理念精神。據(jù)此分析，禁摩禁電置“法”于外，法的精神不可能被融合之，主動(dòng)性遵循法規(guī)則和按照法定程序辦事更是“天方夜譚”。行政執(zhí)法并不是執(zhí)“法”，而是執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志，執(zhí)行行政考核，執(zhí)行行政利益。

行政柔性執(zhí)法是現(xiàn)代行政執(zhí)法的發(fā)展方向，行政強(qiáng)制執(zhí)法是傳統(tǒng)保障措施，行政指導(dǎo)執(zhí)法是現(xiàn)代行政執(zhí)法的創(chuàng)新發(fā)展方式，行政執(zhí)法的核心精神是理論指導(dǎo)，行政執(zhí)法宏觀分析是總體歸屬。

五、禁摩禁電的行政權(quán)力擴(kuò)張與程序規(guī)制

禁摩禁電是行政權(quán)力擴(kuò)張的“典型代表”，根源于權(quán)力擴(kuò)張濫用的本體屬性，任性的權(quán)力任性運(yùn)行給相對(duì)人和社會(huì)公眾帶來(lái)眾多負(fù)面清單，消極影響范圍會(huì)越來(lái)越大，法治惡果更是“不可預(yù)測(cè)”。

（一）“乞討證”引發(fā)權(quán)力擴(kuò)張

禁摩禁電本與“乞討證”沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)，屬于不可能“碰面”的低概率事件。行政機(jī)構(gòu)頒發(fā)“乞討證”（曾經(jīng)有媒體報(bào)道）的理由：為了規(guī)范乞討行為，賦予乞討者合法乞討資格保障乞討權(quán)利，保證長(zhǎng)期合法持續(xù)乞討。根據(jù)行政法理分析，“乞討證”是行政權(quán)力赤裸裸擴(kuò)張和伸手太長(zhǎng)的外觀表現(xiàn)，屬于權(quán)力主動(dòng)不當(dāng)干預(yù)，通過(guò)行政審批或確認(rèn)“合法化”。據(jù)此借鑒類比分析，禁摩禁電的言外之意是有行政機(jī)構(gòu)設(shè)定行政許可（確認(rèn)）程序，將無(wú)須牌證管理的對(duì)象強(qiáng)行納入之，將公權(quán)力打造為“閑不住”的手，在沒(méi)有法律根據(jù)的前提下自我創(chuàng)設(shè)權(quán)力，試圖以行政管理方式將公權(quán)力兌現(xiàn)為客觀利益，難以契合現(xiàn)代行政法治理念。

（二）權(quán)力運(yùn)行的法律程序規(guī)制

法律程序是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容，既有利于法治公正，又有利于夯實(shí)法治程序基礎(chǔ)，還有利于規(guī)制公權(quán)力的任性運(yùn)行。例如，法律程序是現(xiàn)代法治的重要要素，具有獨(dú)立的法律價(jià)值，完全可以與法律實(shí)體“平起平坐”，甚至在特殊情形下顯得更為重要，有無(wú)或者不同的法定程序，對(duì)最終實(shí)質(zhì)結(jié)果極可能有“天壤之別”的影響，甚至是“正負(fù)極”的“兩重天”[3]。行政機(jī)關(guān)在禁摩禁電時(shí)既沒(méi)有法律程序，又沒(méi)有法律程序的主動(dòng)規(guī)制、程序保障，還沒(méi)有保證公正正義，更沒(méi)有發(fā)揮程序價(jià)值效用。

（三）行政程序適用的總體規(guī)制

法律程序既是獨(dú)立的程序要素，又是程序價(jià)值，更是可以獨(dú)立的適用程序。例如，法律適用程序的適格性包括：合法性、制度化、法官中立、當(dāng)事人地位平等、參與性和公開(kāi)性[18]273-274。據(jù)此分析，禁摩禁電難以滿足合法性標(biāo)準(zhǔn)，難以保證制度化運(yùn)行，難以保證類似于法官裁判的中立身份，難以保證當(dāng)事人的法律地位平等，難以保證相對(duì)人的積極參與性，難以保證程序的公開(kāi)性，即總體上表明它不符合行政程序適用的總體規(guī)制規(guī)則。

禁摩禁電的行政權(quán)力的任性擴(kuò)張，既不符合現(xiàn)代行政法治運(yùn)行規(guī)則，又不符合程序公正理念，還不符合法律程序運(yùn)行規(guī)則，更不符合行政程序適用的總體規(guī)制規(guī)則，不能契合現(xiàn)代依法治國(guó)的法治理念。

六、禁摩禁電的行政法治分析

禁摩禁電屬于領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)起意、臨時(shí)決定的臨時(shí)措施，沒(méi)有事先充分準(zhǔn)備法律根據(jù)，沒(méi)有考慮正當(dāng)法律程序因素，沒(méi)有評(píng)估后續(xù)的不良影響，沒(méi)有為行政法治清除“路障”，必然存在各種各樣的法治難題。

（一）行政法治的現(xiàn)實(shí)尷尬

中國(guó)傳統(tǒng)行政觀念根深蒂固，政治和政策統(tǒng)領(lǐng)、支配行政是很多年來(lái)的“習(xí)慣做法”，與法治控制行政觀念有相當(dāng)大的距離。例如，傳統(tǒng)行政機(jī)制的基本特征是政治直接支配和控制行政，國(guó)家行政權(quán)力的作用范圍和運(yùn)行方式直接以執(zhí)政黨的決議，有時(shí)甚至直接以黨的領(lǐng)導(dǎo)人指示為依據(jù)。在政治支配行政的條件下，國(guó)家制定的法律完全處于從屬地位，最多只能在適應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治氣候和政治環(huán)境的前提下被作為“辦事的參考”[19]131。鑒于上述習(xí)慣傳統(tǒng)，禁摩禁電發(fā)展了上述習(xí)慣傳統(tǒng)，既表明行政法治的中國(guó)現(xiàn)實(shí)尷尬，又表明在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)原因，要真正按照行政法治標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)之還有很長(zhǎng)的艱難道路，實(shí)施依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志，外觀表現(xiàn)為政策根據(jù)，法律根據(jù)虛無(wú)，即使有之最多只是“辦事的參考”。

（二）行政法治的總體性規(guī)范

行政法治總體要求合法，既要符合公法的強(qiáng)制條款，又要符合公權(quán)力無(wú)法不行政的行政法原理，更要符合法治通用價(jià)值和特殊價(jià)值。公法上的合法與違法有相對(duì)明晰的標(biāo)準(zhǔn)，即合法和違法的界定標(biāo)準(zhǔn)主要在于：法律法規(guī)要求、法定程序、法定目的、法定權(quán)限和法定職責(zé)等方面，也就是說(shuō)，如果完全符合上述標(biāo)準(zhǔn)即合法，否則將是違法[20]。禁摩禁電沒(méi)有可依據(jù)的法律法規(guī)，沒(méi)有可遵循的法定程序，沒(méi)有被法定化的法定目的，沒(méi)有遵循法定權(quán)限，沒(méi)有提前劃定法定職責(zé)，沒(méi)有完全符合上述標(biāo)準(zhǔn)，難有充分根據(jù)支持合法性。

（三）行政法治原則性規(guī)范

行政法治有立場(chǎng)、有方向并有原則，必須主動(dòng)遵循預(yù)設(shè)的規(guī)則，必須滿足價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，必須充分兼顧各方利益，必須以現(xiàn)代法治理念衡量評(píng)價(jià)，必須以拋棄利益糾紛的獨(dú)立法治價(jià)值來(lái)客觀分析。據(jù)此，根據(jù)下列原理：一切不符合自由權(quán)實(shí)現(xiàn)的管理都不合法，一切不能保障自由權(quán)的存在和運(yùn)行的管理不符合法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一切以犧牲法自由價(jià)值為代價(jià)的管理都不符合現(xiàn)代法治文明，一切為了急功近利以自由為代價(jià)換取“立竿見(jiàn)影”效果都不符合現(xiàn)代法治理念，一切以現(xiàn)實(shí)存在的合理性忽視合法性的舉措都不合法[21]。禁摩禁電對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是管理權(quán)，屬于客觀存在的管理行為。據(jù)此運(yùn)用上述法治判斷標(biāo)準(zhǔn)衡量，難以符合或滿足上述評(píng)價(jià)衡量規(guī)則，難以避免上述提及的不良價(jià)值，難以符合自由權(quán)的法定標(biāo)準(zhǔn)，難以符合并遵守行政法治原則。

（四）依法行政的宏觀法治規(guī)范

依法行政既有微觀行為規(guī)范，還有宏觀指向規(guī)范。依法行政是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的中心環(huán)節(jié)，是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力，管理國(guó)家行政事務(wù)[22]113。禁摩禁電萌芽于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家過(guò)程，但行政機(jī)關(guān)及工作人員并沒(méi)有按照法治套路出牌，沒(méi)有按照法律規(guī)范行使公權(quán)力，沒(méi)有按照依法行政的法治思維管理國(guó)家事務(wù)，沒(méi)有主動(dòng)遵循依法行政的總體規(guī)則。

（五）依法行政的微觀法治規(guī)范

依法行政的法治規(guī)范要高效發(fā)揮效用，需要比較詳盡的微觀規(guī)范。依法行政的構(gòu)成要素的內(nèi)涵有：行政權(quán)力的從屬地位、行政職權(quán)行使的公正性、行政系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)運(yùn)作、行政手段的超前社會(huì)導(dǎo)向作用[23]177。據(jù)此分析，在禁摩禁電中，行政權(quán)力處于主導(dǎo)地位，行政職權(quán)處于虛無(wú)狀態(tài)，無(wú)公正性前提基礎(chǔ)，行政系統(tǒng)靠強(qiáng)制力運(yùn)行無(wú)法整體協(xié)調(diào)操作，不可能發(fā)揮行政手段的導(dǎo)向作用，總體上與依法行政的微觀法治規(guī)范相差甚遠(yuǎn)。

禁摩禁電在行政法治方面面臨現(xiàn)實(shí)尷尬，“習(xí)慣傳統(tǒng)”做法是最大的現(xiàn)實(shí)障礙；總體性規(guī)范方面難以全面符合行政合法性標(biāo)準(zhǔn)，公法合法性根據(jù)成為難題；原則性規(guī)范方面難以保證自由權(quán)，實(shí)質(zhì)上符合現(xiàn)代行政法治的“保權(quán)”理念；宏觀法治規(guī)范方面沒(méi)有嚴(yán)格按照法治路徑運(yùn)行，沒(méi)有運(yùn)行法治思維，沒(méi)有按照法治套路出牌；微觀法治規(guī)范方面行政權(quán)力起主導(dǎo)作用，其他行政配套處于虛無(wú)狀態(tài)，總體上難以緊跟行政法治步伐。

撰述分析，禁摩禁電有行政法理論尷尬，行政法治衡量分析之有理論障礙，既無(wú)法符合行政法治的總體原則規(guī)范，又無(wú)法滿足依法行政的宏觀和微觀法治規(guī)范，不能契合現(xiàn)代行政法治理念，與現(xiàn)代法治的發(fā)展方向“南轅北轍”。它是基于行政有用性采取的臨時(shí)措施，目的在于通過(guò)行政管理取得即時(shí)的行政效果。禁摩禁電反向消極違背“無(wú)法即無(wú)行政”的行政法公理。行政法要求行政權(quán)法定是通過(guò)規(guī)范限制行政主體保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害，從而衍生出“無(wú)法即無(wú)行政”原理，表明沒(méi)有法律根據(jù)時(shí)既不會(huì)有行政權(quán)能，又不會(huì)有行政程序，更不可能有合法根據(jù)支持[24]。這是行政法比較容易忽視的重要內(nèi)容，實(shí)際上是行政法的重大理論創(chuàng)新，引進(jìn)分析之有利于豐富行政法治的重要內(nèi)涵。據(jù)此，結(jié)合上述撰述，運(yùn)行法治思維行政法分析之，會(huì)發(fā)掘出非常多的法治問(wèn)（難）題：難以符合現(xiàn)代行政法理念，難以運(yùn)行科學(xué)合理的行政法思維，難以契合現(xiàn)代行政服務(wù)思維，難以在傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上有所理論突破。

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（責(zé)任編輯：于開(kāi)紅）

The Analysis of Administrative Law in No Motorcycle and Electric Vehicles

HU Liming

Living in law, and law has a life. To live with “an eye of law” is the professional way of getting harmony with life and law. No Motorcycle and Electric Vehicles (NMEV) is temporary measure which bases on administrative usefulness in order to get instant effects. Italso cannot conform to specification of administrative rule of law and satisfy modern legaladministration. it cannot accord with idea of modern administrative rule of law and has nothingin common with the modern legal developmental orientation. It is difficult to see things as inscientific and reasonable administrative law, and it is different from the thinking model of modern service administration. Moreover, it cannot achieve theoretical breakthrough in the traditional foundation. It can only indulge traditional thinking model without theoreticalinnovation and development of modern rule of law and administrative rule of law.

NMEV, administration according to law; administrative enforcement;administrative procedure; administrative legality

D922.1

A

1009-8135（2016）05-0105-07

2016-05-17

胡利明（1979-），男，湖北孝感人，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，經(jīng)濟(jì)師，法律顧問(wèn)。