張金平

反恐怖法中境外武力反恐怖行動的必要性源自于境外恐怖威脅激增，而謹慎性則源自于實施境外武力打擊所碰上的難點。只有兩個原則性規(guī)定相結(jié)合，才能有效打擊和威懾境內(nèi)外的恐怖分子。

2016年1月1日生效的《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱“中國反恐怖法”）在第七章“國際合作”的第七十一條中明確了中國武裝力量出境反恐怖的職責與程序，相關(guān)內(nèi)容有兩個突出的特點。

一是明確了武力境外反恐怖行動的可能性并提供了法律依據(jù)。根據(jù)規(guī)定，在境外執(zhí)行反恐怖行動的武力部門包括國務(wù)院公安部、國家安全部、中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊。

二是武力境外反恐怖行動有嚴格的批準程序。“國務(wù)院公安部、國家安全部”力量的境外反恐怖行動，須經(jīng)與有關(guān)國家達成協(xié)議，并報國務(wù)院批準；“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊”境外反恐怖行動，須由中央軍事委員會批準。

顯然，“中國反恐怖法”中涉及中國武力境外反恐怖行動的規(guī)定，提出了兩個基本原則，即現(xiàn)實必要性和謹慎性。法律在明確了境外武力反恐怖行動的同時，規(guī)定的“派員”出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)，其派員的具體方式，并沒有明確，派員的程序，突出了“批準”，凸顯了中國對境外反恐怖行動的謹慎。

武力反恐怖行動的必要性源自境外恐怖威脅激增的三個表現(xiàn)

隨著2015年特別是下半年中國面臨以下三個方面的境外恐怖威脅壓力。這三個方面，都可能迫使中國實施境外反恐怖武力行動。

第一個壓力表現(xiàn)，國際恐怖勢力在中國境外實施直接針對中國目標的襲擊，如殺害人質(zhì)、襲擊中國重要機構(gòu)等。

在2015年11月巴黎連環(huán)襲擊案后，“伊斯蘭國”（IS）公開宣布殺害了中國人質(zhì)。中國外交部在回應(yīng)此事件時表示“一定要將犯罪分子繩之以法”。

殺害中國人質(zhì)并在網(wǎng)絡(luò)媒體公開宣布，表明有些國際恐怖勢力已經(jīng)將中國作為直接突出的襲擊目標；中國若不能對相關(guān)恐怖勢力予以有力還擊包括境外武力打擊，就可能給恐怖勢力特別是東突恐怖勢力傳遞錯誤信息。在俄羅斯、法國及其他一些西歐國家、美國、土耳其等都加大針對國際恐怖勢力的打擊行動時，中國的反應(yīng)可能會產(chǎn)生一種反恐“對照”效應(yīng)，所以應(yīng)強化在國際社會造成的中國反恐形象。

第二個壓力表現(xiàn)，國際恐怖勢力在中國周邊特別是與中國毗鄰地區(qū)實際控制一些地域并宣布“建國”。

2015年12月初，與IS聯(lián)系密切的阿富汗極端勢力在占據(jù)了四塊地域后宣布組建新的行省，而此前IS一直在向阿富汗等中國周邊國家擴張，其勢力滲透包括中國周邊不少地區(qū)。這股勢力肯定會在中國周邊積極尋求盤踞，而中國周邊存在不少社會矛盾復(fù)雜的地區(qū)，也存在復(fù)雜的政治沖突，可能會為國際恐怖勢力的落腳提供機會。

一旦國際恐怖勢力在中國周邊特別是毗鄰中國的地區(qū)實際控制大批地域而盤踞，有可能會產(chǎn)生某種類似敘利亞的亂局，對中國的安全威脅激增，社會發(fā)展的很多議程可能會被打亂。而東突以及活躍的國際恐怖勢力則會獲得更多更便利的向中國境內(nèi)滲透的依托基地。中國無論如何都必須直接面對，包括依據(jù)“中國反恐怖法”采取迅即、有力的境外武力反恐怖行動。

第三個壓力表現(xiàn)，外籍恐怖分子較大規(guī)模地滲透到中國境內(nèi)活動。

外籍恐怖分子較大規(guī)模地滲透到中國境內(nèi)活動，有這樣四個方面的表現(xiàn)：一是國際恐怖勢力向中國周邊回流、轉(zhuǎn)移的步伐在加大，中國周邊的國際恐怖分子數(shù)量激增；二是IS等國際恐怖勢力已經(jīng)擴大在中國的招募，開始嘗試以中文進行宣傳，希望與中國境內(nèi)更大范圍內(nèi)的極端分子建立聯(lián)系；三是IS勢力與東突的聯(lián)系在強化，外籍恐怖分子向中國滲透有東突分子充當“領(lǐng)路人”和急先鋒；四是全球化的現(xiàn)狀讓任何一個國家都難以完全將外籍恐怖分子擋在國門之外，西歐國家做不到、中國周邊國家做不到、中國也難以完全做到。

一旦外籍恐怖分子能夠較大規(guī)模地進入中國境內(nèi)活動，將會形成塌方性的連鎖反應(yīng)：一方面，中國在境內(nèi)面臨的恐怖威脅更加國際化，會刺激國際恐怖勢力大規(guī)模地涌入中國；另一方面，中國在境內(nèi)打擊恐怖活動的行為也更具有國際反恐怖的意義，不僅要與國際恐怖勢力在中國境內(nèi)實施正面較量甚至決戰(zhàn)，還可能引發(fā)中國在國際范圍與恐怖勢力的正面較量、決戰(zhàn)。必須的武力打擊可以有力回擊國際恐怖勢力針對中國的囂張氣焰和種種幻想。

境外武力反恐怖行動的謹慎性源自實施中的三個難點

當中國面對恐怖勢力的猖狂活動不得不實施境外反恐怖武力行動時，其實施環(huán)節(jié)存在三個突出的難點。

一、跨境武力打擊行動環(huán)節(jié)的難點

國際恐怖勢力在境外實施針對中國的襲擊、綁架或殺害人質(zhì)后，以及中國面對外籍恐怖分子向中國境內(nèi)滲透活動時，中國必須針對直接的恐怖罪犯和相關(guān)恐怖組織實施跨境武力打擊。實施相關(guān)跨境武力打擊行動，需要確定境外具體的恐怖分子目標、恐怖分子的藏匿地以及在境外對恐怖分子追蹤并抓捕或打擊。這一系列行動，還需要符合國際法和有關(guān)國家法律，也需要合乎當?shù)氐摹袄怼焙汀扒椤?，避免與當?shù)孛癖姟⑸鐣萘Ξa(chǎn)生誤解和沖突。

如果我們畏難而退，針對恐怖罪犯、相關(guān)恐怖組織實施武力打擊被放棄或無限期地拖延，不僅對中國民眾無法交代，而且在國際社會中國形象將被矮化，還會在助長國際恐怖勢力的囂張氣焰。如果行動失當，進退無據(jù)，會損害中國與相關(guān)國家、當?shù)孛癖姾蜕鐣α恐g的關(guān)系，對中國“一帶一路”倡議產(chǎn)生負面影響。

二、避免境外武力反恐怖行動擴大化的難點

境外反恐怖武力行動，很容易被擴大化，現(xiàn)實中曾出現(xiàn)過三種情形。一種是被動型的擴大化，如俄羅斯在敘利亞的空襲行動在遭到蘇-24事件后，雙方的關(guān)系迅即惡化，俄羅斯采取了針對土耳其運輸車隊的空襲行動；一種是有意的擴大化，如美國在阿富汗針對“基地”組織的大規(guī)模武力打擊后，長期留在阿富汗，干預(yù)阿富汗內(nèi)政并卷入與阿富汗各政治力量的政治、武裝沖突之中；一種是武力打擊行動傷及平民，美國的無人機等空襲打擊恐怖分子的行動在阿富汗、巴基斯坦、也門、索馬里等都造成了重大平民傷亡，存在反恐怖武力行動明顯擴大化的問題。

出現(xiàn)以上反恐怖武力行動擴大化的情形，有復(fù)雜的國際關(guān)系因素，如圍繞敘利亞問題復(fù)雜的國際爭奪；有大國霸權(quán)主義的狂妄心態(tài)因素，如美國在阿富汗反恐怖行動的擴大化及其將反恐怖武力行動延伸到顛覆薩達姆政權(quán)等行為；有迷信武力反恐怖的思維，如美國對無人機等高科技反恐怖行為的迷信。一旦出現(xiàn)境外武力反恐怖行動擴大化的局面，不但要極大消耗中國的綜合國力，還將給國家行為體和非國家行為體的敵對勢力造成機會，國家的建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略都會被牽制。

三、有效圍殲恐怖分子的難點

如果國際恐怖勢力一旦在中國毗鄰的地區(qū)盤踞，中國在予以堅決軍事行動打擊的同時，需要有效全殲恐怖勢力，防范大批恐怖分子特別是其骨干分子大批四散逃逸。事實上，國際社會在阿富汗針對“基地”恐怖勢力的武力打擊，在索馬里等地針對恐怖勢力的武力打擊，都難以實現(xiàn)有效圍殲的目標，恐怖勢力很易于逃散。

逃逸后的恐怖分子自然會在各地繼續(xù)、積極組織恐怖活動，與中國周邊活躍的恐怖分子結(jié)合，并將“逃脫”作為一種在恐怖分子中進行蠱惑煽動的資本。這些被打散的恐怖分子，懷著對中國更大的敵意和仇視、懷著對更極端暴力的渴望，會在中國周邊和全球范圍實施針對中國的恐怖襲擊。

現(xiàn)實必要性與謹慎性結(jié)合的

境外反恐怖行動三個重點

境外武力反恐怖行動的提出，以及嚴格批準環(huán)節(jié)的規(guī)定，是一個組合，在這個組合中，可以找到境外武力反恐怖行動的三個重點。

一、堅韌、穩(wěn)健并謹慎地追捕打擊境外恐怖罪犯

針對跨境武力打擊行動環(huán)節(jié)的難點，中國的境外武力反恐怖行動需要達到在有效而嚴厲懲罰的基礎(chǔ)上威懾其他恐怖分子的目的。

一是堅韌而清晰地追捕打擊。盡快地追擊恐怖罪犯是一種理想的狀態(tài)，中國需要及時展示中國對相關(guān)國際恐怖罪犯追捕、打擊活動的新進展；但如果不能迅即采取行動，中國也必須堅韌地實施追捕、打擊，向恐怖勢力和國際社會發(fā)出不懈怠、不動搖的堅定反恐怖立場與意志。

對滲透進入中國境內(nèi)的外籍恐怖分子，以最快的行動實施抓捕，避免其立足、拓展組織網(wǎng)絡(luò)和擴大影響。緊盯其背后的策劃者，對組織策劃者、協(xié)助者，認真追究責任，以認真、嚴厲的追究來清晰地表明中國的態(tài)度。

二是依法精確打擊恐怖分子。中國在境外追捕、打擊恐怖罪犯，只針對直接的恐怖犯罪分子。在相關(guān)行動中，必須堅持符合相關(guān)國際法、相關(guān)國家的法律和中國反恐怖主義法，避免盲目追擊或擴大化追擊。在追擊恐怖犯罪分子行動中，絕不波及平民，絕不損害當?shù)孛癖姾蜕鐣α康睦妗?/p>

三是持續(xù)積累國際反恐怖行動的國際社會基礎(chǔ)。在日常國際行為中，包括“一帶一路”倡議項目實施中，不懈地與反恐怖重要地區(qū)的社會力量建立、深化關(guān)系，增加中國追捕恐怖分子的能力。

二、迅即有力地打擊以避免反恐怖武力行動的擴大化

一旦出現(xiàn)國際恐怖勢力在中國毗鄰地區(qū)盤踞的局面，中國必須實施有力而謹慎的較大規(guī)模的武力打擊行動。

一是以堅定的打擊維護中國核心利益。一旦國際恐怖勢力在中國周邊控制大片地域，中國應(yīng)當立即反應(yīng)，與相關(guān)國家妥善溝通，在最短的時間內(nèi)做出反應(yīng)，堅定地打掉恐怖勢力在中國毗鄰地區(qū)的盤踞，絕不能有任何猶豫。

二是以迅即有力的打擊避免武力行動的拖延。一旦武力行動展開，中國需要確保行動的有力和迅猛，國際合作行動或獨立行動以雷霆萬鈞之勢消滅恐怖勢力，追求迅即地結(jié)束大規(guī)模武力行動，避免武力行動的拖延和擴大化。

三是防患于未然，未雨綢繆。對國際恐怖勢力在中國及其周邊的活動保持高度關(guān)注，嚴厲打擊恐怖勢力的活動，盡量將國際恐怖勢力在毗鄰中國地區(qū)消滅于萌芽狀態(tài)；認真判斷可能的盤踞地，結(jié)合東突等恐怖勢力在中國境內(nèi)的活動，結(jié)合國際恐怖活動態(tài)勢，判斷恐怖勢力可能在毗鄰中國的哪些地區(qū)，與相關(guān)國家制定合作打擊恐怖勢力的預(yù)案并強化軍事演習(xí)。

四是積極的國際協(xié)調(diào)。一旦出現(xiàn)需要境外大規(guī)模武力打擊恐怖勢力的局勢，中國的武力打擊行動需要國際協(xié)作和認同，需要與周邊國家和其他相關(guān)國家就針對國際恐怖勢力的軍事打擊行動在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)層面進行妥善溝通，表達中國的核心利益訴求，也指明恐怖勢力包括東突的長期盤踞會給相關(guān)國家、國際社會帶來的種種遺患，闡述“一帶一路”對相關(guān)地區(qū)及國際合作的重要性，達成反恐怖戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和戰(zhàn)術(shù)協(xié)同。

三、構(gòu)筑多圈層圍堵謹慎周密地圍殲恐怖分子

一是構(gòu)筑國際圍堵圈層。加強國際合作防范恐怖分子跨境流動，中國能夠盡量將外籍恐怖分子的滲透行為堵在國門之外，也盡量避免國際恐怖勢力在中國周邊大規(guī)模聚合。

二是強化國內(nèi)圍堵圈層。在中國境內(nèi)以高度的警惕、有效的防范、最嚴厲的打擊打掉外籍恐怖分子進入中國境內(nèi)活動的任何幻想。

三是強化較大規(guī)模武力打擊時的圍殲圈層。一旦需要實施較大規(guī)模的反恐怖武力打擊行動，中國同時布置有效的包圍圈，或者在武力行動現(xiàn)場堵住恐怖分子逃逸的缺口，或者在恐怖勢力可能逃逸的地域路徑截斷恐怖分子的通道，或者以有效的國際動員、合作特別是與周邊一些地區(qū)重要社會力量的合作堵住恐怖分子的退路甚至有效抓捕逃逸的恐怖分子。

（責任編輯：魏銀萍）