王濤

【摘 要】耕地是我國糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全的保障，而基本農(nóng)田是耕地中的主要保護(hù)對(duì)象。本文以合肥市為研究區(qū)，依靠地理信息技術(shù)為支撐，以合肥市上輪基本農(nóng)田規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，對(duì)合肥市永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的規(guī)劃進(jìn)行研究，最終實(shí)現(xiàn)劃定的基本農(nóng)田在滿足數(shù)量要求的同時(shí)在質(zhì)量、布局都有較高的水平，為其他地區(qū)永久性基本的劃定提供方法思路和經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】耕地；永久性基本農(nóng)田；合肥市；空間布局

【Abstract】As we know， farmland is the guarantee of food and economic security， and the prime land is the main objective of protection. It is of great importance to make scientific reasonable planning and protection of prime land considering the national conditions. Regarding Hefei city as the study area， we probe into the planning of permanent basic farmland conservation based on the fruits of the previous efforts supported by GIS technology. This paper provides not only basic farmlands in quantity， quality and layout， but also new thoughts and experience for other similar jobs.

【Key words】Arable Land； Permanent Basic Farmland； Hefei City； Spacial Layout

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就嚴(yán)防死守18億畝耕地保護(hù)紅線、確保實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定、實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重等提出了新的更高要求，特別強(qiáng)調(diào)要求嚴(yán)格劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，引導(dǎo)形成合理的空間開發(fā)格局[1]。永久性基本農(nóng)田，雖然只在基本農(nóng)田前加了“永久”二字，但是彰顯了其權(quán)威性、剛性、約束性和不可變更性[2-6]。

在安徽省國土資源廳指導(dǎo)幫助下，合肥市切實(shí)貫徹全國國土資源工作會(huì)議和《國土資源部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號(hào)）要求，在繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)的同時(shí)，按照中央新精神新要求，在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作中，“由大到小、由近到遠(yuǎn)”推進(jìn)永久基本農(nóng)田調(diào)整劃定工作。

1 合肥市基本情況

1.1 土地利用總體規(guī)劃中的基本農(nóng)田保護(hù)情況

依據(jù)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，2006-2020年規(guī)劃期內(nèi)，合肥市確保704.55萬畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。其中：瑤海區(qū)2.78萬畝、廬陽區(qū)1.05萬畝、蜀山區(qū)9000畝、包河區(qū)2.55萬畝，長豐縣154.01萬畝、肥東縣165.69萬畝、肥西縣157.76萬畝、廬江縣131.08萬畝、巢湖市88.74萬畝。根據(jù)土地利用變更調(diào)查成果，2011年和2012年，我市基本農(nóng)田保護(hù)面積均為704.55萬畝，均完成了土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。

1.2 基本農(nóng)田劃定工作中基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況

按照省廳印發(fā)的《安徽省永久基本農(nóng)田劃定工作實(shí)施方案》（皖國土資〔2011〕417號(hào)）要求，合肥市穩(wěn)步推進(jìn)永久基本農(nóng)田劃定和數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。目前，經(jīng)內(nèi)業(yè)劃定、外業(yè)核實(shí)、建立數(shù)據(jù)庫、自驗(yàn)初驗(yàn)，市轄四區(qū)基本農(nóng)田劃定工作已基本完成，經(jīng)市級(jí)初驗(yàn)，劃定、建庫基本農(nóng)田面積7.44萬畝；四縣一市也已形成劃定、建庫初步成果。市區(qū)各行政區(qū)的基本農(nóng)田劃定面積（萬畝）和和規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)面積（萬畝）情況是：瑤海區(qū)（2.80；2.78）、廬陽區(qū)（1.06；1.05）、蜀山區(qū)（0.92；0.90）、包河區(qū)（2.66；2.55）。

2 合肥市在耕地和基本農(nóng)田保護(hù)方面的舉措

2.1 耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書簽訂

2011年和2012年，我市市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)之間應(yīng)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書數(shù)量分別為9份、67份、1373份，全部簽訂到位。2013年，我市應(yīng)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書數(shù)量分別為11份、67份、1373份。自今年3月份省廳部署此項(xiàng)工作以來，目前市縣級(jí)目標(biāo)責(zé)任書已全部簽訂，達(dá)到了要求的序時(shí)進(jìn)度。

2.2 耕地保護(hù)制度建設(shè)和措施落實(shí)

2010年起，我市建立了耕地保護(hù)“三落實(shí)”工作機(jī)制。

一是，空間落實(shí)在圖紙上。要求耕地尤其是基本農(nóng)田，全部劃定到位，并做到數(shù)據(jù)庫、圖件與實(shí)地一致，實(shí)時(shí)更新。改變了過去基本農(nóng)田位置不清、面積不準(zhǔn)的狀況。

二是，標(biāo)識(shí)落實(shí)在邊界上。已經(jīng)設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌451個(gè)、界樁3283個(gè)。同時(shí)，要求按照“間距不斷縮小，數(shù)量不斷增加”的原則，每年加密，不斷更新。

三是，責(zé)任落實(shí)在存折上。全國首創(chuàng)“基本農(nóng)田五不準(zhǔn)”印制在農(nóng)戶社保銀行存折上的做法以來，已印制存折168萬份，做到了市域全覆蓋。耕地保護(hù)“三落實(shí)”工作機(jī)制的建立，在耕地保護(hù)工作上走出了一條“新路”。

2014年3月28日，市政府印發(fā)《合肥市加強(qiáng)土地管理進(jìn)一步做好節(jié)約集約用地工作的意見》（合政〔2014〕31號(hào)，以下簡稱“31號(hào)文件”），也將耕地保護(hù)作為“第一任務(wù)”提出了具體要求。明確要求，耕地保護(hù)情況，應(yīng)納入政府目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)干部考核及離任審計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類考核評(píng)價(jià)中應(yīng)加大耕地保護(hù)工作權(quán)重。各縣（市）、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在耕地保護(hù)政策執(zhí)行不力和工作不到位、違反耕地保護(hù)政策的，應(yīng)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、限期整改、責(zé)任追究。

2.3 耕地占補(bǔ)平衡及補(bǔ)充耕地質(zhì)量

為了確保耕地“占補(bǔ)平衡”，31號(hào)文件明確提出鼓勵(lì)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施土地整治。提高農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾新增耕地市級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)市土地整治重大項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的項(xiàng)目市級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至8萬元/畝。同時(shí)要求，積極發(fā)揮市新農(nóng)村建設(shè)投資公司在土地整治融資方面的作用。創(chuàng)新土地整治資金籌措制度，在“拆舊”和“建新”地塊外，引入“第三地塊”，用其土地出讓金先行周轉(zhuǎn)拆遷補(bǔ)償和安置房建設(shè)資金?！敖ㄐ隆钡貕K出讓金優(yōu)先償還周轉(zhuǎn)資金。

為了提高耕地質(zhì)量，提出積極培養(yǎng)土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍。制定新增耕地質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收辦法。土地整治及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，應(yīng)建立原耕作層剝離、收集、再利用機(jī)制，注重使用提高耕地質(zhì)量工程措施，切實(shí)提高土地肥力[7]。

2.4 土地整治項(xiàng)目實(shí)施及管理情況

2.4.1 項(xiàng)目實(shí)施

“十二五”以來，我市共續(xù)建、新建各級(jí)各類土地整治項(xiàng)目1137個(gè)，總規(guī)模85.2萬畝，做到土地整治“大項(xiàng)目頂天立地，中小項(xiàng)目鋪天蓋地”。其中國家級(jí)項(xiàng)目9個(gè)，省級(jí)項(xiàng)目23個(gè)，市級(jí)項(xiàng)目46個(gè)，縣級(jí)項(xiàng)目1059個(gè)。其中2012年啟動(dòng)的三個(gè)總面積約35萬畝的“碧水藍(lán)天、萬頃良田”土地整治大項(xiàng)目，分別位于董鋪水庫、大房郢水庫水源保護(hù)地區(qū)域、新橋國際機(jī)場(chǎng)區(qū)域、廬江湯池溫泉旅游區(qū)區(qū)域，正在穩(wěn)步推進(jìn)，部分區(qū)域已經(jīng)初見成效。另外，總規(guī)模10.97萬畝的10個(gè)整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目中，10.81萬畝農(nóng)地整治均已完成，村莊整治規(guī)劃的14個(gè)新村，建筑總面積123.7萬平方米，3個(gè)已竣工，9個(gè)主體施工，2個(gè)正在規(guī)劃設(shè)計(jì)。

2.4.2 項(xiàng)目管理

一是，強(qiáng)化了組織領(lǐng)導(dǎo)。市、縣兩級(jí)均成立了高規(guī)格的土地整治重大項(xiàng)目建設(shè)指揮部。市、縣兩級(jí)指揮部領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)度、督查對(duì)項(xiàng)目順利實(shí)施完成起到了重要作用。

二是，建立了責(zé)任機(jī)制。各縣（市）、區(qū)和市財(cái)政、農(nóng)委、水務(wù)等職能部門也按照指揮部確定的職責(zé)分工，配合推進(jìn)土地整治工作[8]。比如：長豐縣將土地整治和招商引資作為黨委、政府的兩件頭等大事，實(shí)行縣領(lǐng)導(dǎo)掛帥、戰(zhàn)役式推進(jìn)、曝光式攝像，明確對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行三類年度考核，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治考核占比20%，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比50%，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比70%。

三是，健全了制度體系。嚴(yán)格執(zhí)行了國家和省出臺(tái)的土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。市政府2013年以市長令形式印發(fā)的《合肥市國土資源管理規(guī)定》，市政府辦公廳2013年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)土地整治建設(shè)美好鄉(xiāng)村的實(shí)施意見》和2014年《合肥市農(nóng)村村莊和農(nóng)田整治綠化導(dǎo)則》，都對(duì)項(xiàng)目管理做出了具體規(guī)定。

2.4.3 項(xiàng)目成效

“十二五”以來，我市共維修、新建灌、排渠（管）道約2068公里，維修、新建泵站79座，維修、新建田間道路約1477公里，新增和改善農(nóng)田灌溉、防澇面積約27萬畝。通過實(shí)施土地整治項(xiàng)目，改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)了“小田變大田，路相通，渠相連，林成網(wǎng)，旱能灌，澇能排”，推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；改變了農(nóng)民住房破舊、布局分散、生態(tài)環(huán)境惡劣以及公共基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題，約12萬群眾從中受益。

2013年，根據(jù)省廳要求，我市選取了肥西縣官亭鎮(zhèn)王集村、豐樂鎮(zhèn)雙棗村2個(gè)示范項(xiàng)目220個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行群眾滿意度調(diào)查。調(diào)查顯示，大多數(shù)群眾在項(xiàng)目實(shí)施后將土地流轉(zhuǎn)給了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司，通過為企業(yè)打工和收取租金，增加了收入，群眾對(duì)實(shí)施土地整治項(xiàng)目支持度較高，愿意實(shí)施土地整治項(xiàng)目的農(nóng)戶比例達(dá)到98%，群眾總體滿意度較高。

3 合肥周邊優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)整劃定為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)存在的問題及舉措

3.1 技術(shù)層面

一是，加強(qiáng)規(guī)劃管控，強(qiáng)化節(jié)約集約用地，依法依規(guī)審批用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地特別是高等級(jí)耕地。切實(shí)落實(shí)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域，認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)空間管制規(guī)則，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界；經(jīng)批準(zhǔn)確需調(diào)整的，要盡可能避讓高等級(jí)耕地。十二五”期間，合肥以建設(shè)全國有較大影響力的區(qū)域性特大城市為目標(biāo)，以提升城市綜合承載力和輻射帶動(dòng)力為核心，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、中心提升、組團(tuán)拓展、區(qū)域協(xié)同、特色彰顯”的思路，統(tǒng)籌空間資源配置利用，構(gòu)筑“1331”（“1”即優(yōu)化提升主城區(qū)；“3”即特色發(fā)展巢湖、廬城、水湖等三個(gè)副城區(qū)；“3”即著力培育新橋臨空產(chǎn)業(yè)基地、廬南重化工基地、巢北產(chǎn)業(yè)基地等三個(gè)產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)；“1”即創(chuàng)新建設(shè)環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)）市域空間發(fā)展新格局，以前瞻性規(guī)劃引領(lǐng)城市建設(shè)和發(fā)展。

二是，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和審批，建設(shè)項(xiàng)目選址（線）要現(xiàn)場(chǎng)踏勘、充分論證，通過方案比選，做到不占或少占耕地；確需占用耕地的，應(yīng)占用等級(jí)較低的耕地。

三是，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策規(guī)定。全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”政策，積極探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地與占用耕地?cái)?shù)量和產(chǎn)能雙平衡。要針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理調(diào)整耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)占用耕地成本，加大補(bǔ)充耕地項(xiàng)目投入力度，提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)。調(diào)整劃入的基本農(nóng)田等級(jí)等于或高于建設(shè)占用的基本農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)。

3.2 政策層面

3.2.1 合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃

隨著“大湖名城、創(chuàng)新高地”建設(shè)和“1331”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，特別是巢湖、廬江以及原肥西小廟、高劉的區(qū)劃調(diào)整，加上環(huán)巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)的建設(shè)，合肥的發(fā)展空間格局發(fā)生了巨大變化，土地利用總體規(guī)劃亟需合理調(diào)整，需要省廳審查并上報(bào)國土部。

3.2.2 減輕“保紅線”壓力，試行基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

“保紅線”壓力過大，是空間不足的重要原因之一。我市規(guī)劃耕地保護(hù)率高達(dá)86%，與全省平均水平持平。為此，下一步我市將適時(shí)向上級(jí)申請(qǐng)開展新一輪規(guī)劃滾動(dòng)修編，擬建議省政府在逐級(jí)下達(dá)規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)時(shí)進(jìn)一步緩解我市耕地和基本農(nóng)田保護(hù)壓力，充分發(fā)揮我市的資金優(yōu)勢(shì)和發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的資源潛力，在保護(hù)好耕地和基本農(nóng)田的前提下，謀取更大的發(fā)展空間，創(chuàng)造更大的綜合價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資源的合理利用。

3.2.3 試行耕地保有量考核“量隨耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)走”

從人均耕地看，全國人均耕地1.52畝，不到世界人均水平的一半。安徽省人均耕地1.28畝，而合肥市人均耕地1.11畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國及全省人均水平。我市正處于新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，耕地保護(hù)壓力巨大。與此同時(shí)，省內(nèi)其它一些城市耕地面積大但缺少有效保護(hù)的資金和手段。如能實(shí)現(xiàn)我市的資金和省內(nèi)其它城市土地資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在全省范圍內(nèi)建立資源調(diào)控機(jī)制，實(shí)施耕地易地補(bǔ)充、易地開發(fā)，即利用我市的資金在欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展土地整治，用欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新增耕地調(diào)劑我市的占補(bǔ)指標(biāo)，將更加有力地保護(hù)耕地資源，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)。而目前，省政府每年考核各市耕地保有量時(shí)，均以各市市域范圍內(nèi)的實(shí)際耕地保有量為考核數(shù)，這就導(dǎo)致通過省土地交易平臺(tái)購買等方式取得的新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不能作為我市耕地保有量納入考核。為此，試點(diǎn)耕地保有量考核“量隨耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)走”迫在眉睫，即以我市每年從其他市購買的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)核減我市當(dāng)年的耕地保有量，將相應(yīng)的耕地保有量指標(biāo)增加至出售新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市。

4 耕地非糧化、非農(nóng)化的問題及舉措

4.1 設(shè)施農(nóng)用地管理方面

近年來，我市嚴(yán)格按照部、省要求，完善設(shè)施農(nóng)用地管理，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由經(jīng)營者提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府申報(bào)，縣級(jí)政府審核同意的程序和相關(guān)要求辦理用地申請(qǐng)和審核報(bào)批，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，但涉及占用耕地的要落實(shí)補(bǔ)充任務(wù)[9]。

31號(hào)文件明確要求，設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的配套設(shè)施用地，盡可能利用農(nóng)村存量建設(shè)用地和非耕地，不得占用基本農(nóng)田。

4.2 耕作層保護(hù)方面

因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)產(chǎn)生的影響主要是小田變大田，必然對(duì)耕地進(jìn)行平整，可能破壞耕作層[10]；不進(jìn)行平整，直接種植樹木、果林，也可能破壞耕作層；搞設(shè)施化工廠種植，對(duì)耕地進(jìn)行硬化，必然破壞耕作層。我市采取了以下措施：一是，政府投資土地整治項(xiàng)目，要加強(qiáng)耕作層剝離和保護(hù)，防止出現(xiàn)破壞耕作層現(xiàn)象；二是，嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地審批管理；三是，加強(qiáng)日常督查，防止在基本農(nóng)田上栽樹等破壞耕地的行為。

4.3 后續(xù)保護(hù)責(zé)任方面

土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)選擇有測(cè)繪資質(zhì)的單位開展成果圖測(cè)繪，通過驗(yàn)收后進(jìn)行信息報(bào)備，納入年度地籍變更調(diào)查。土地整治項(xiàng)目工程驗(yàn)收合格后，及時(shí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)企業(yè)等簽訂工程管護(hù)合同，落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任。

5 結(jié)語

通過分析合肥市土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)情況、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況，從耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書簽訂、耕地保護(hù)制度建設(shè)和措施落實(shí)、耕地占補(bǔ)平衡及補(bǔ)充耕地質(zhì)量等方面探討合肥市在耕地和基本農(nóng)田保護(hù)方面的舉措；利用技術(shù)層面和政策層面探討合肥周邊優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)整劃定為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)存在的問題及舉措；結(jié)合設(shè)施農(nóng)用地管理、耕作層保護(hù)、后續(xù)保護(hù)責(zé)任落實(shí)舉措深究耕地非糧化、非農(nóng)化的問題及舉措的合理性，爭取實(shí)現(xiàn)劃定的基本農(nóng)田在滿足數(shù)量要求的同時(shí)在質(zhì)量、布局都有較高的水平，為其他地區(qū)永久性基本的劃定提供方法思路和經(jīng)驗(yàn)。

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