楊志勇

理解警戒線，應(yīng)該更多地從財(cái)政的可持續(xù)性視角來看，甚至可以視為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的底線思維

2016年，中國(guó)擬安排財(cái)政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，3%的赤字率也創(chuàng)下了新中國(guó)成立以來的新高。

3%的財(cái)政赤字率不會(huì)導(dǎo)致中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更不會(huì)帶來財(cái)政危機(jī)。財(cái)政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率都在可控范圍內(nèi)。這是近日較為主流的聲音，反映出積極財(cái)政政策的實(shí)施有較為廣泛的基礎(chǔ)。

在新增長(zhǎng)動(dòng)力尚未成型，國(guó)際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步履維艱的情況下，財(cái)政政策將為改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整托底，通過積極的財(cái)政政策與適度寬松的貨幣政策相機(jī)配合，確保經(jīng)濟(jì)增速保持在合理區(qū)間。從更廣闊的視野來理解財(cái)政赤字率，對(duì)于財(cái)政政策的選擇不無啟示。

如何理解財(cái)政赤字率

財(cái)政赤字率的高低，是財(cái)政收支對(duì)比的結(jié)果，是財(cái)政政策與國(guó)家治理目標(biāo)的綜合反映。只要財(cái)政赤字存在，就有財(cái)政赤字率合適與否的問題。我們可以引進(jìn)理想赤字率與可接受赤字率一對(duì)概念，以期對(duì)現(xiàn)實(shí)財(cái)政赤字率作出評(píng)判。理想赤字率應(yīng)該能夠保證財(cái)政收支的正常運(yùn)行，能最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)以及各種公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。

財(cái)政收不抵支，才會(huì)有赤字。現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要形式是稅收。稅收法定是經(jīng)濟(jì)繁榮的重要條件之一。稅收法定意味著政府收入來源受到限制，意味著稅收收入的取得不能任意而為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所賴以的資本和財(cái)產(chǎn)才得以保全。同時(shí)，政府支出要受到嚴(yán)格的預(yù)算約束。只有經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算才能得到執(zhí)行。

當(dāng)預(yù)算收入不足以滿足支出需要時(shí)，正常的國(guó)家解決財(cái)政缺口問題的途徑不外乎兩種：一是發(fā)債；二是加稅。加稅會(huì)形成經(jīng)常性收入，當(dāng)支出任務(wù)是臨時(shí)性的，就會(huì)導(dǎo)致未來財(cái)政收大于支，助長(zhǎng)政府浪費(fèi)。而且，加稅要經(jīng)過較為漫長(zhǎng)的立法程序，耗時(shí)較長(zhǎng)，遠(yuǎn)水解不了近渴。

相比之下，債務(wù)融資可以較快地滿足臨時(shí)性支出的需要，且在支出不需要時(shí)，隨時(shí)核減。正因如此，發(fā)債彌補(bǔ)赤字就成為現(xiàn)代國(guó)家常用的做法。階段性提高赤字率，用臨時(shí)性的債務(wù)融資取代永久性的加稅，屬于政府的臨時(shí)舉措，旨在促進(jìn)財(cái)政的正常運(yùn)行。

如果一個(gè)社會(huì)要限制政府活動(dòng)范圍，那么最直接的做法是限制赤字的規(guī)模，限制赤字率。赤字率提高通常是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中新問題的結(jié)果。理想赤字率很難達(dá)到。退而求其次，可接受赤字率就很有必要。

現(xiàn)代國(guó)家赤字率通常是各種因素權(quán)衡取舍的結(jié)果。赤字率不一定能夠達(dá)到最優(yōu)的要求，卻是社會(huì)可接受的。在理想赤字率無法滿足的背景下，政治家的任務(wù)應(yīng)該是讓二者盡可能一致，并趨向理想赤字率。

當(dāng)今世界，不少國(guó)家收入下滑或收入潛在增長(zhǎng)率下降，支出或因政治壓力，或因經(jīng)濟(jì)周期或因某些特定的因素而有剛性，支出不能削減，最后的選擇只能是提高赤字率，提高債務(wù)上限水平。這樣選擇的赤字率只能是可接受的赤字率。至于提高赤字率，屬于飲鴆止渴，還是服補(bǔ)藥，只能看之后的表現(xiàn)才能見分曉。

財(cái)政赤字率的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

財(cái)政赤字率之所以備受關(guān)注，是因?yàn)樗赡軒韨鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果債務(wù)不能得到正常的清償，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日積月累，且達(dá)到一定規(guī)模，那么這就可能引致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。因此，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)是必要的。監(jiān)測(cè)需要一整套指標(biāo)體系。赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率就是這樣的指標(biāo)體系中最為引人注目的兩個(gè)。

歐盟設(shè)定赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率的警戒線分別為3%和60%。受影響的不僅僅是歐盟國(guó)家，而且波及歐盟以外的許多國(guó)家。

中國(guó)也不例外。用這兩個(gè)指標(biāo)來衡量，中國(guó)在大幅度提高赤字率之后，才達(dá)到3%的警戒線，而債務(wù)負(fù)擔(dān)率即使至今也尚未觸線。現(xiàn)實(shí)中不乏超過警戒線甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過警戒線仍然財(cái)政正常運(yùn)行的國(guó)家。這些國(guó)家不僅僅在歐盟內(nèi)部，在世界其他地區(qū)也不鮮見。

顯然，3%和60%都只能作為參考。當(dāng)年這兩個(gè)警戒線的確定，不能說沒有依據(jù)，但更多的是政治妥協(xié)的產(chǎn)物。理解警戒線，應(yīng)該更多地從財(cái)政的可持續(xù)性視角來看。甚至，我們可以將此視為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的底線思維。

無論現(xiàn)實(shí)中赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率有多高，只要財(cái)政運(yùn)行正常，收入能夠保證正常支出的需要，那么這樣的赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率都是可以接受的。當(dāng)然，它們肯定不是最優(yōu)選擇，但也不會(huì)釀成財(cái)政危機(jī)。

現(xiàn)實(shí)中，什么樣的赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率是可以接受的，在很大程度上只能借助于試錯(cuò)法。只要不影響財(cái)政運(yùn)行，赤字率就有上調(diào)余地。只要公債能夠正常發(fā)行，那么債務(wù)規(guī)模就有擴(kuò)張的空間。財(cái)政政策空間有多大，在很大程度上就與此有關(guān)。

由此，在其他條件一定的前提下，一個(gè)資金存量較大的社會(huì)，發(fā)債空間相應(yīng)較大，赤字率可上調(diào)的余地也較大。長(zhǎng)期貨幣發(fā)行量保持在較高水平，就容易在社會(huì)上累積較多的資金，就會(huì)為赤字率的提高提供更大的空間。

顯然，底線思維是不夠的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更需要激活市場(chǎng)活力。當(dāng)公債的擠出效應(yīng)廣泛存在時(shí)，市場(chǎng)所需資金如何滿足？

擠出效應(yīng)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公債融資擠占了民間資金；二是公債融資抬高市場(chǎng)利率，導(dǎo)致部分本來應(yīng)該進(jìn)行的民間項(xiàng)目無利可圖而無法進(jìn)行下去。盡可能減少擠出效應(yīng)，讓市場(chǎng)資金的效率得到最大限度地發(fā)揮，才是赤字率確定的較優(yōu)參考依據(jù)。當(dāng)市場(chǎng)上的資金過剩時(shí)，政府可以通過發(fā)債籌集部分資金，而當(dāng)資金短缺時(shí)，政府就不太適合多發(fā)債，畢竟市場(chǎng)在資源配置中應(yīng)該發(fā)揮決定性作用。

過去，由于預(yù)算法的限制，中國(guó)的地方政府不能打赤字，但事實(shí)上形成了“沒有赤字的公債”。多數(shù)地方債以企業(yè)債（公司債）的形式存在，但這絲毫不能減輕政府的債務(wù)責(zé)任。債務(wù)負(fù)擔(dān)率的指標(biāo)值也需要考慮這個(gè)因素，才能真正反映債務(wù)負(fù)擔(dān)情況。在去杠桿的背景下，PPP讓問題變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜。規(guī)范的PPP能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益的對(duì)稱分布。一些不太規(guī)范的以PPP形式出現(xiàn)卻承諾投資收益的項(xiàng)目，可能增加了政府未來的或有債務(wù)負(fù)擔(dān)。

赤字率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率以及其他反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)的評(píng)價(jià)，還要注意現(xiàn)實(shí)中可能存在的會(huì)計(jì)技巧問題。政府財(cái)務(wù)報(bào)表可能被粉飾，從而不能充分揭示所有的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要特別注意指標(biāo)的可比性，相同國(guó)家的縱向比較是如此，不同國(guó)家的橫向比較也如是。中國(guó)的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及一些結(jié)余資金的處理，在橫向比較中，就要予以特別注意，否則可能夸大或縮小債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于科學(xué)決策。

中國(guó)政府擁有大量國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有土地和國(guó)有資源也大大提升了政府的應(yīng)債能力。這在評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不能不加以考慮。當(dāng)然，政府資產(chǎn)的變現(xiàn)能力和變現(xiàn)程度，在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，都可能發(fā)生變化，動(dòng)態(tài)評(píng)估就顯得很有必要。只要政府資產(chǎn)能夠覆蓋負(fù)債，那么這樣的條件下所謂的財(cái)政破產(chǎn)問題就很難出現(xiàn)。

從更長(zhǎng)時(shí)間段評(píng)估赤字率

財(cái)政赤字率問題的思考，除了短期的應(yīng)急研究之外，更應(yīng)該注意從更長(zhǎng)的時(shí)間段，從財(cái)政史和財(cái)政思想史的視角來加以分析。

財(cái)政赤字的廣泛出現(xiàn)從上世紀(jì)30年代算起，也不足百年。大蕭條后，規(guī)模龐大財(cái)政赤字且長(zhǎng)期存在，不再是稀罕的事。而之前，無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都奉行的是財(cái)政平衡原則。在那樣的環(huán)境中，財(cái)政赤字更多的是財(cái)政運(yùn)行的被動(dòng)結(jié)果，而不會(huì)是政府從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)出發(fā)所作的選擇。

現(xiàn)今世界，財(cái)政赤字仍然較為常見。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，現(xiàn)代國(guó)家預(yù)算民主體制下，人民喜歡多花錢，多享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，卻不愿意多納稅，赤字的出現(xiàn)一定是必然的。但這并不意味著財(cái)政赤字就天然具有合理性。放在歷史長(zhǎng)河中，大規(guī)模廣泛且持久存在的財(cái)政赤字現(xiàn)象，還只是一種特殊現(xiàn)象。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，公債利弊就持久進(jìn)行著。公債到底會(huì)不會(huì)侵蝕市場(chǎng)上的資本？公債會(huì)不會(huì)導(dǎo)致政府花錢大手大腳？公債是不是只是左手欠右手的錢？是不是只有外債才是問題？同一問題總是有不同的答案。

在自有資本主義初期，反對(duì)公債，也就是不主張政府應(yīng)該主動(dòng)選擇赤字財(cái)政的觀點(diǎn)在理論之爭(zhēng)中占了上風(fēng)。而凱恩斯改變了人們對(duì)于公債的道德觀念。公債融資不再是一種恥辱。相反，有效需求不足時(shí)，政府的公債融資恰恰幫了經(jīng)濟(jì)的大忙，由此才有了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是上世紀(jì)五六十年代，凱恩斯主義在西方世界的聲譽(yù)達(dá)到了頂點(diǎn)。赤字和公債問題雖然時(shí)不時(shí)遭到質(zhì)疑，債臺(tái)高筑的風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)不時(shí)得到提示，但是，這并沒有影響凱恩斯主義的影響。直到上世紀(jì)70年代滯脹出現(xiàn)，對(duì)凱恩斯主義的質(zhì)疑，才真正有了社會(huì)影響。

討論財(cái)政赤字問題，不可回避李嘉圖等價(jià)定理。定理成立的嚴(yán)苛條件，決定了政府選擇征稅，還是選擇發(fā)債，不會(huì)對(duì)消費(fèi)和投資產(chǎn)生影響，幾乎是不可能存在的。哪怕后來又有世代交替視角的分析，有王朝效用函數(shù)的假定，最多讓財(cái)政政策效果打折，而無法讓財(cái)政政策失效。

在貨幣主義流行的年代，在貨幣政策幾乎取代財(cái)政政策的時(shí)期，和財(cái)政赤字緊密聯(lián)系的財(cái)政政策似乎要退出歷史舞臺(tái)，但是，風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，21世紀(jì)以來，無論是在理論上，還是在現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政政策的重要性正得到重新評(píng)估。特別是，財(cái)政政策的國(guó)際協(xié)調(diào)前所未有地重要，各國(guó)之間財(cái)政赤字率的高低之間的相互影響，也必須重新加以審視。

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)院《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》副主編兼編輯部主任、研究員