文/劉 行 劉明研

行政訴訟速裁機制的探索與適用

文/劉 行 劉明研

行政訴訟向來注重程序的嚴(yán)格性和完整性，但也導(dǎo)致訴訟程序的繁瑣和冗長屢遭詬病，因此行政速裁制度是行政程序繁簡分流的重要途徑。文章對行政速裁的必要性和可行性進行了闡述，并探索了速裁機制的適用范圍、要求和速裁在實施過程中應(yīng)該注意的問題。

行政訴訟向來注重程序的嚴(yán)格性和完整性，因此導(dǎo)致訴訟程序

的繁瑣和冗長屢遭詬病。事實證明，不區(qū)分案件性質(zhì)和難易程度，訴訟程序“一刀切”，并不科學(xué)。為此，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱新行政訴訟法）第一次明確確立了行政訴訟簡易程序制度，為行政案件繁簡分流奠定了制度基礎(chǔ)。最高人民法院此次發(fā)布《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流，優(yōu)化司法資源配置的若干意見》進一步發(fā)力，明確提出：簡化行政案件審理程序，對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件，探索建立行政速裁工作機制。該意見提出了探索建立行政速裁工作機制的新命題、新思路，對于進一步厘清行政案件繁簡分流的方向、深層次上促進行政案件審判質(zhì)效同步提高，具有巨大而深遠的價值。

探索建立行政訴訟速裁機制的必要性和可行性

在我國，行政訴訟制度作為一項年輕的訴訟制度，由于受種種理念和觀念的影響，傳統(tǒng)行政訴訟更多地關(guān)注實體公正問題，在訴訟程序上更注重正規(guī)、完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠胀ǔ绦?。隨著行政案件的急劇增加及案件類型的日益多樣化，如何有效平衡司法公正和訴訟效率的關(guān)系，成為行政審判方式改革必須面對和亟待解決的問題。簡化行政案件審理流程，探索建立行政速裁機制，正是在這一背景下應(yīng)運而生的。

1．立案登記制實施后，行政案件大幅增長，尤其是大量不符合起訴條件的案件進入訴訟程序，為繁簡分流、探索建立行政速裁機制提供了現(xiàn)實動力。立案登記制度，是新行政訴訟法的一大亮點。最高人民法院于新行政訴訟法實施之時，同步頒布實施了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，對法院案件接受和受理制度進行了深刻的變革。立案登記制度實施以后，法院各類型案件均有明顯增長，增長幅度最大、最明顯也最引人關(guān)注的，非行政案件莫屬。根據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，新行政訴訟法于2015年5月1日實施之后，至2016年3月31日，全國法院受理一審行政案件達到220259件，同比上升59.23%；僅2015年5月就受理一審行政案件2.6萬件，同比上升221%。過去群眾反映強烈的行政訴訟“立案難”的問題基本得到解決，法院行政審判“案多人少”的矛盾日益突出。

特別值得一提的是，過去立案審查制度模式下，被擋在行政訴訟程序之外的大量行政案件，有相當(dāng)數(shù)量都是不符合法定起訴條件的案件。立案登記制度實施后，這類案件得以順暢地進入訴訟程序。這固然有效提高了對當(dāng)事人訴權(quán)的保護力度和效果，但其中相當(dāng)數(shù)量、明顯不符合起訴條件乃至濫用訴權(quán)的案件，也占用了大量寶貴而稀缺的司法資源。尤其是在信訪法治化改革的背景下，一些當(dāng)事人不能依法正確行使訴訟權(quán)利，對不符合行政訴訟起訴條件和不屬于人民法院主管的案件也堅持起訴；有的出于各種不正當(dāng)?shù)哪康模梦覈姓V訟制度特別是登記立案門檻較低等機會，濫用訴權(quán)甚至惡意起訴；還有的不聽勸告無理纏訟等現(xiàn)象也時有發(fā)生。對這些明顯不符合起訴條件的案件，如果只要進入訴訟程序，就一律遵照常規(guī)案件那樣審理流程一個環(huán)節(jié)不落甚至案案開庭審理，不僅沒有必要，而且也將浪費大量的司法資源，甚至導(dǎo)致法官疲于應(yīng)付，耽誤了對符合起訴條件案件認真履行司法審查的職責(zé)。

2．新行政訴訟法明確增設(shè)了行政訴訟簡易程序，為案件類型化處理和推進繁簡分流、探索速裁機制提供了基本遵循。司法對公正的追求是無限的、絕對的，而司法的資源卻是有限的、相對的。在行政案件大幅增長的背景下，案件類型豐富多樣，有的對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響大，有的影響小，有的案件爭議較大，有的案件爭議較小，不同的案件對公正有著不同的要求，在司法救濟的廣度和深度上需要尋找一個平衡點，即在適用完備、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠胀ǔ绦蚺c簡單、快捷的簡易程序之間尋找平衡點。新行政訴訟法順應(yīng)理論和實踐的發(fā)展要求，增設(shè)了行政訴訟簡易程序，明確規(guī)定：被訴行政行為是依法當(dāng)場作出、案件涉及款額二千元以下以及屬于政府信息公開案件的三類案件適用簡易程序，同時還可以根據(jù)當(dāng)事人的自愿選擇適用簡易程序。這個規(guī)定，在肯定行政案件類型化的基礎(chǔ)上，邁出了處理程序類型化的步伐?！捌胀ǔ绦蚺c簡易程序的劃分就體現(xiàn)了國家對可支配司法資源的結(jié)構(gòu)性安排，這種安排的目的在于實現(xiàn)訴訟制度糾紛解決機能的最大化?！?盡管在法律規(guī)范上，簡易程序的適用范圍并不是特別廣泛，且并沒有出現(xiàn)速裁程序的明確制度設(shè)計，但在深層次上，該規(guī)定為行政訴訟繁簡分流、探索在簡易程序基礎(chǔ)上的速裁機制提供了理念和制度上的支撐。

3．推進行政案件繁簡分流、探索建立行政速裁機制的緊迫性，與現(xiàn)行行政訴訟簡易程序制度供給的不足存在一定的張力，亟待在理念指導(dǎo)和創(chuàng)新思路上提出新思維。行政訴訟的簡易程序?qū)τ趯崿F(xiàn)案件繁簡分流具有重要意義，但實際上其適用率卻偏低。究其原因，一方面，是新行政訴訟法僅僅用三個條文規(guī)定了行政訴訟簡易程序這一新制度，分別規(guī)范簡易程序的適用范圍、審理組織和期限以及與普通程序的轉(zhuǎn)化問題，這就導(dǎo)致實踐中關(guān)于行政訴訟簡易程序的適用存在嚴(yán)重制度供給不足的問題，比如，適用簡易程序的案件，被告行政機關(guān)是否可以不答辯或者人民法院是否可以在法定最長答辯期限內(nèi)合理縮減行政機關(guān)的答辯期限、簡易程序開庭傳喚方式是否可以更靈活乃至開庭流程更簡便、簡易程序文書是否可以簡化乃至適用令狀式文書等，而且，簡易程序案件審理期限只有短短的45天，明顯短于民事訴訟簡易程序3個月的審理期限，這也是制度供給上的一大障礙。另一方面，簡易程序適用率低，很大程度上源于實踐中，不論是法官，還是當(dāng)事人，對這一新制度還不熟悉、還不適應(yīng)，對這一新制度還存在一些模糊的認識。這些問題嚴(yán)重制約了行政訴訟簡易程序的適用和案件繁簡分流的效果，在短期內(nèi)法律制度供給不可能有大的改變的情況下，急需要在處理思路上提出新思維，以指導(dǎo)行政審判實踐把繁簡分流理念貫徹下去。

此外，簡化行政訴訟審理流程，并非我國所獨有，相反在域外有較為豐富的立法例。在英、美等普通法系國家，由于獨特的法律文化背景，法院對行政爭議和民事爭議適用同樣的法律和程序，雖然沒有獨立的行政訴訟程序，因而也就無從談及法律概念上行政訴訟簡易程序，但是，這并不意味著英美法系沒有行政訴訟簡化審理制度，只不過這種簡化審理程序融入到了民事訴訟簡化審理乃至速裁程序中。在法律體系和我國較為相近的大陸法系國家或地區(qū)，行政訴訟簡易程序的設(shè)置和普及適用，使大量簡單、爭議不大的行政案件得以迅速地審結(jié)，極大地節(jié)約了司法資源和當(dāng)事人的訴訟成本，提高了司法效率。可見，域外法治發(fā)達國家和地區(qū)從制度上優(yōu)化行政案件審理程序，根據(jù)案件的類型化探索與之相適應(yīng)的繁簡分流程序，這種做法，折射出司法現(xiàn)代化對行政訴訟程序的新的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代司法理念在制度和實踐中的必然反映，非常值得我們借鑒和吸收。

行政訴訟速裁機制的適用范圍和要求

行政爭議的類型化解決，是行政案件繁簡分流、探索行政速裁機制的共同理論基礎(chǔ)。在具體適用簡化審理流程中，并不是無章可循的，需要遵照如下要求：

1.區(qū)分裁判方式

行政案件裁判方式，可以分為程序性的裁定方式和實體性審理的判決方式，前者主要處理程序性事項，尤其是以適用于不符合起訴條件的情形較多，后者主要處理實體問題，對行政行為的實體合法性和當(dāng)事人訴訟請求的可得性進行實體上的評判。一般而言，程序問題審查起來要比實體問題簡單明了，相應(yīng)的程序也應(yīng)當(dāng)更簡明快捷，是否開庭以及詢問當(dāng)事人，取決于案件的實際情況和法官對案件情況的具體把握，而對于實體問題的審查和裁判，一般需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐彸绦虿拍茏龀?。因此，在具體適用行政速裁機制中，需要區(qū)分裁判方式，準(zhǔn)確把握。

（1）一審判決必須經(jīng)過開庭審理作出，裁定則不一定需要開庭審理作出。判決是對被訴行政行為合法性的實體性裁判，事實認定和法律適用都必須經(jīng)由當(dāng)事人的舉證質(zhì)證和辯論程序?qū)С?，因而必須?jīng)過開庭審理程序才能做出。即使是最簡單的一審行政案件，只要是用判決方式作出最終處理的，都必須經(jīng)開庭程序，否則都屬于違反公正、正當(dāng)審判程序的行為，并會對當(dāng)事人的實體權(quán)利造成損害。而對于因不符合起訴條件而適用裁定方式處理的案件來說，則開庭并非必經(jīng)程序。特別是立案登記制度實施后，立案登記并不是要放棄對起訴條件的審查，只不過起訴門檻降低了，起訴條件審查更慎重了，審查環(huán)節(jié)延后了，但這改變不了進入訴訟程序后仍需要對起訴條件進行審查的本質(zhì)。對于爭議較大、是否符合起訴條件爭議較大乃至需要被告行政機關(guān)答辯或參與舉證質(zhì)證才能審查清楚的案件，則一般需要開庭審理，而對于其他通過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人可以得出結(jié)論的，則無需開庭審理。以超過起訴期限裁定駁回起訴的案件為例，如果根據(jù)當(dāng)事人的起訴事實，起訴明顯超過了行政訴訟的最長起訴期限，則可以不經(jīng)被告答辯舉證質(zhì)證和開庭程序，即可認定超過起訴期限，直接據(jù)此裁定駁回起訴；如果起訴是否超過起訴期限不明確，需要被告答辯和當(dāng)事人舉證質(zhì)證才能審查清楚的，則需要經(jīng)過開庭審理程序，并依據(jù)經(jīng)審理查明的事實作出相應(yīng)的判斷。

（2）不符合起訴條件的裁定一般需要經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人程序，但如果是明顯不符合起訴條件的，則可以經(jīng)過閱卷和調(diào)查，徑行作出駁回起訴的裁定。立案登記制度實施后，立案審查程序延后，無論是立案階段審查，還是訴訟程序的審查，都是對起訴條件的審查。對于已經(jīng)立案，且不符合起訴條件的案件，經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，可以徑行裁定駁回起訴，但對于其中明顯不符合起訴條件，本來就可以在立案登記環(huán)節(jié)裁定駁回起訴的案件，即使進入審判庭訴訟程序，仍然是對立案登記換件起訴條件審查的延續(xù)，可以按照立案登記環(huán)節(jié)的審理程序進行，即詢問當(dāng)事人并不是必經(jīng)程序。因此，對于不符合起訴條件的案件，同樣有進行區(qū)分的必要，即：對于已經(jīng)立案但明顯不符合起訴條件的案件，可以經(jīng)過閱卷和調(diào)查，徑行裁定駁回起訴；對于已經(jīng)立案但對是否符合起訴條件尚有疑問的案件，可以經(jīng)閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，徑行裁定駁回起訴；對于已經(jīng)立案且是否符合起訴條件存在事實上較大爭議的案件，則需要通過開庭審理程序，才能作出相應(yīng)的認定和處理。

2.區(qū)分審理程序

以類型化為標(biāo)準(zhǔn)推進行政案件繁簡分流，既要從裁判方式入手，還需要遵循審理程序上的特點和規(guī)律，探索行政速裁機制。

（1）對于適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，自然?yīng)當(dāng)適用簡便程序?qū)徖?，這是行政速裁機制的主要適用范圍。新行政訴訟法增設(shè)行政訴訟簡易程序，法定適用于被訴行政行為當(dāng)場作出、涉及款額在兩千元以下、政府信息公開等三類案件。法律之所以將這幾類行政案件納入簡易程序?qū)徖矸秶谟谶@幾類爭議一般事實較為清楚、爭議不大、法律關(guān)系較為清晰，理當(dāng)占用更少的司法資源，給予當(dāng)事人更迅速、更便捷的實現(xiàn)正義的通道。因此，對于適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，即使行政訴訟自身制度供給不足，也可以借鑒民事訴訟簡易程序的規(guī)定，簡便快捷處理。

（2）對于適用普通程序?qū)徖?，但事實清楚、爭議不大的，同樣可以適用行政速裁程序機制。行政案件種類繁多，涉及領(lǐng)域廣泛，行政訴訟簡易程序的適用范圍相對較窄，還有大量事實清楚、爭議不大、法律關(guān)系清晰的案件，并沒有被納入簡易程序?qū)徖矸秶?。對這類非屬法定簡易程序范圍但事實同樣簡單、爭議不大的案件，按照程序繁簡與案件性質(zhì)相一致的內(nèi)在規(guī)律，同樣可以探索推進簡化審理流程。比如，對于行政不作為案件，盡管不屬于簡易程序適用范圍，但有很多此類案件事實較為清楚、法律關(guān)系較為清晰，完全可以通過簡化庭審流程，實現(xiàn)糾紛的快速審理和裁判。

（3）對于一審適用簡易程序或簡化程序?qū)徖淼陌讣彸绦蛲瑯涌梢院喕鞒?，探索適用速裁工作機制。訴訟程序一般是以一審程序為標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計的，二審程序在進行審級監(jiān)督的同時，也要遵循一審程序的特點和規(guī)律。一則，二審程序沒有簡易程序設(shè)計，即都是普通程序，必須組成合議庭進行審理，但并不意味著所有普通程序都是整齊劃一的，同樣可以簡化審理流程，即對于一審簡易程序?qū)徖碜鞒龅牟门校瑹o論判決還是裁定，二審都可以簡化流程，圍繞爭議問題進行審查，并根據(jù)爭議的大小和性質(zhì)，決定開庭審理還是書面審理方式。二則，二審程序規(guī)定以開庭為原則，以不開庭為例外，并不意味著二審必須經(jīng)過開庭審理程序，對于事實清楚、爭議不大的二審案件，同樣可以在閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人的基礎(chǔ)上，經(jīng)合議庭合議決定不開庭審理。對于一審以明顯不符合起訴條件為由裁定駁回起訴的二審案件，二審也可以考慮徑行裁定駁回上訴。

3.對于民事訴訟簡易程序和小額訴訟程序的借鑒和引入

行政訴訟脫胎于民事訴訟，不僅現(xiàn)行行政訴訟規(guī)則帶有較強的民事訴訟規(guī)則的印記，而且法律還明確規(guī)定，對于行政訴訟法沒有規(guī)定的，可以準(zhǔn)用民事訴訟法的規(guī)定。這就為民事訴訟規(guī)則進入行政訴訟程序，提供了制度支撐。在簡化行政案件審理程序方面，可以借鑒和引入的主要在以下兩個方面：

（1）在簡易程序規(guī)則供給方面，可以適用民事訴訟簡易程序的規(guī)定。新行政訴訟法創(chuàng)設(shè)了簡易程序，但規(guī)定較為抽象和籠統(tǒng)，基本解決了適用范圍問題，沒有具體的細化規(guī)則，司法解釋又尚未對此做出細化安排，直接影響了實踐中對簡易程序的適用效率。對此，我們需要用足用好現(xiàn)有法律資源，新行政訴訟法“附則”部分已明確規(guī)定對行政訴訟簡易程序的適用，該法沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，而民事訴訟法及其司法解釋已對簡易程序以及小額訴訟程序的審理規(guī)則、傳喚方式乃至文書簡化問題給予了較為詳細的回應(yīng)，理當(dāng)直接運用到行政訴訟簡易程序和速裁機制之中，二者之間的銜接適用不存在任何法律障礙。

（2）在二審審理程序方面，可以適用民事訴訟法司法解釋關(guān)于徑行裁判的規(guī)則。對于二審審理程序，新行政訴訟法與民事訴訟法的規(guī)定一致，即：“人民法院對上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理?！痹诎付嗳松俚拇蟊尘跋?，在推進繁簡分流進程中，對于如何把握以開庭為原則、以不開庭為例外的標(biāo)準(zhǔn)，新行政訴訟法及其司法解釋并未予以明確，導(dǎo)致實踐中有一些模糊認識，不敢邁出簡化審理的步伐。其實，對此民事訴訟法司法解釋有明確細化標(biāo)準(zhǔn)，可以依法借鑒和引入適用。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第三百三十三條規(guī)定：“第二審人民法院對下列上訴案件，依照民事訴訟法第一百六十九條規(guī)定可以不開庭審理：（一）不服不予受理、管轄權(quán)異議和駁回起訴裁定的；（二）當(dāng)事人提出的上訴請求明顯不能成立的；（三）原判決、裁定認定事實清楚，但適用法律錯誤的；（四）原判決嚴(yán)重違反法定程序，需要發(fā)回重審的?！?/p>

4.適用行政速裁程序的案件原則上當(dāng)庭宣判

當(dāng)庭宣判具有巨大的理論和實踐價值，也是一項系統(tǒng)性、綜合性、復(fù)雜性的工程，不僅需要合議庭或法官具有較強的法律素養(yǎng)和職業(yè)技能，更需要司法體制機制乃至社會大環(huán)境提供支撐和保障。在當(dāng)前案多人少矛盾日益突出的背景下，隨著司法體制機制改革日益深入，促進當(dāng)庭宣判工作的條件日趨成熟，特別是對于適用行政速裁機制的案件，原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣判。這也是行政速裁機制的題中應(yīng)有之義。

這是因為，適用行政速裁程序的案件，往往事實較為清楚、爭議不大，有的屬于法定簡易程序?qū)徖矸秶械碾m不屬于法定簡易程序范圍，但法律關(guān)系并不復(fù)雜，而且裁判文書制作也較為靈活和簡約，當(dāng)庭宣判最為迫切、難度也最小，而且法律和司法政策也往往明示這類案件優(yōu)先推進適用當(dāng)庭宣判。最高人民法院《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》第五條明確規(guī)定，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，一般?yīng)當(dāng)一次開庭并當(dāng)庭宣判。此次最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流，優(yōu)化司法資源配置的若干意見》，再次重申了這一政策，規(guī)定適用行政簡易程序?qū)徖淼陌讣?，原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣判。簡易程序?qū)徖戆讣绱?，行政速裁程序?qū)徖淼陌讣懋?dāng)亦然。

行政速裁機制適用中需要注意的問題

行政訴訟速裁工作機制，作為簡化案件審理流程的一個重要方面，是新鮮事物，對行政審判理念和實踐有重大且深遠的影響。在具體掌握和適用中，該機制可能會有一些模糊認識，需要注意和澄清。

1．簡化審理程序，探索建立行政速裁機制，并不僅僅在于強化簡易程序的適用。行政訴訟簡易程序適用效率較低，是一個不爭的事實，原因有許多方面，制度供給不足是重要因素，因此，強調(diào)促進行政案件簡化審理程序，探索行政速裁機制，有進一步促進和推動簡易程序適用的目的，這毋庸置疑，但僅以此來理解簡化審理程序和探索速裁機制，認識又是遠遠不到位的。這是因為，簡易程序只是簡化審理程序的一個方面，簡化審理程序本身比簡易程序包含范圍更廣泛、內(nèi)涵更豐富，即不僅指簡易程序的簡化，更指非簡易程序案件也可以根據(jù)案件的具體情況進行簡化。

2.簡化審理程序，探索建立行政速裁機制，并不僅僅是要強化審理效率。簡化審理程序，探索建立行政速裁機制，固然是目前案多人少矛盾的有效解決方法，也是在此背景下提出來的，但簡化審理程序與案多人少矛盾有關(guān)，卻絕不僅僅在于使得案件審理提速，提升案件結(jié)案效率，而是在尋求司法資源與公民救濟權(quán)利之間的有效平衡。這就是說，提升審判效率、緩解辦案壓力，只是簡化審理程序、探索建立行政速裁機制的一個表象上的價值，深層次的理念和驅(qū)動力，在于構(gòu)建以滿足當(dāng)事人程序保障和權(quán)利救濟為出發(fā)點和落腳點的多元化、類型化的糾紛解決體系。

3．簡化審理程序，探索建立行政速裁機制，在追求程序簡易化的同時，不可忽視程序的規(guī)范化、正當(dāng)化。審理程序規(guī)范化，一直是我國審判方式改革的重要方面和目標(biāo)，提出簡化行政案件審理流程，探索建立行政速裁機制，追求審理程序的簡易化，并不是要改變審理程序規(guī)范化的價值追求，而是要在更高層次上，推進庭審規(guī)范化，即按照訴訟程序的內(nèi)在規(guī)律推進繁簡分流，也是審理程序規(guī)范化的題中應(yīng)有之義。簡化審理程序，是對冗長、拖沓的審理程序進行“刪繁就簡”的“手術(shù)”，但公正的司法程序的最核心部分，也是當(dāng)事人程序權(quán)利最低限度保障的部分，則不得克減，比如合議庭成員和獨任法官告知、當(dāng)事人申請回避權(quán)利、審理程序中立公開等，也許這些程序方式可以簡化，但當(dāng)事人享有的這些訴訟基本權(quán)利必須得到保障。

（作者單位：北京市高級人民法院、北京市第二中級人民法院）