文/張全林

警惕偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象

文/張全林

改革開(kāi)放30多年來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得了顯著成就，但也要清醒地看到，長(zhǎng)期以來(lái)各個(gè)地方都把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地等同于城市建設(shè)，有的是過(guò)分地注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張而忽視了城市人口規(guī)模的集聚，而有的則只看重城鎮(zhèn)人口占比，城市基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源環(huán)境等方面則嚴(yán)重配套不足。

我們提出的新型城鎮(zhèn)化，不應(yīng)是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市規(guī)模、建筑面積擴(kuò)張，而應(yīng)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變過(guò)程，是以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化率不能全面反映城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國(guó)家和一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化率是衡量城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)，也是相關(guān)考核硬性達(dá)標(biāo)依據(jù)，但不能作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。目前有常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)指標(biāo)，這兩個(gè)指標(biāo)含義不同，數(shù)據(jù)存在差異，我們通常以城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住總?cè)丝诘谋戎貋?lái)衡量城鎮(zhèn)化水平。

城鎮(zhèn)人口的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是居住在城市或集鎮(zhèn)地域范圍之內(nèi)，享受城鎮(zhèn)服務(wù)設(shè)施，以從事二、三產(chǎn)業(yè)為主的特定人群，它既包括城鎮(zhèn)中的非農(nóng)業(yè)人口，又包括在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城郊農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)人口，其中一部分是長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)，但人戶分離的流動(dòng)人口。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定，常住人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)方法為：城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝冢ò闯Ｗ∪丝谟?jì)算），后來(lái)又改為城市常住人口與農(nóng)村常住人口之比。

常住人口城鎮(zhèn)化率的計(jì)算中，常住人口是個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)，但這個(gè)數(shù)據(jù)的來(lái)源卻值得商榷。所謂常住人口，是以在居住地常住半年為標(biāo)準(zhǔn)的，而在統(tǒng)計(jì)的實(shí)際操作上很難把控。比如同是一個(gè)人，很有可能在統(tǒng)計(jì)表冊(cè)里，既是農(nóng)村常住人口，又是城鎮(zhèn)常住人口，在計(jì)算城鎮(zhèn)化率時(shí)，他既在分子中，又算在分母中，這樣計(jì)算出來(lái)的城鎮(zhèn)化率，其真實(shí)性就可想而知了。用這個(gè)干巴巴的數(shù)據(jù)去衡量城鎮(zhèn)化水平，有點(diǎn)自欺欺人。

再說(shuō)戶籍人口城鎮(zhèn)化率，仍然比較低，許多城市把農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移人員僅僅當(dāng)作生產(chǎn)者、當(dāng)作勞動(dòng)力，因?yàn)橘Y源緊張等各種原因極不情愿接受他們本人和他的家屬進(jìn)入城市成為市民。事實(shí)上，在將近7億城鎮(zhèn)人口中，有將近一半的人口不是真正的城市市民，這就是專(zhuān)家所說(shuō)的“半城鎮(zhèn)化”或“偽城鎮(zhèn)化”。

“被城鎮(zhèn)化”不是真正的城鎮(zhèn)化

現(xiàn)行城鎮(zhèn)化行政推進(jìn)機(jī)制無(wú)疑是“被城鎮(zhèn)化”的始作俑者。有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管中央三令五申強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運(yùn)動(dòng)式，一些地方層層分解、相互攀比、調(diào)整口徑，依然存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量持續(xù)提高。

在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出在2020年、2030年人口倍增的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)34億。這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰(shuí)來(lái)住？

目前，很多中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，到處建空城，造成小城鎮(zhèn)“失血”大于“輸血”。熱衷于做這樣的表面文章，很大程度上與官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系有關(guān)，同時(shí)也是某些領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋”定規(guī)劃的結(jié)果。離開(kāi)了實(shí)事求是和科學(xué)精神，出臺(tái)的規(guī)劃越宏大，越有“氣魄”，留下的后遺癥越難治。

新型城鎮(zhèn)化的突破點(diǎn)是靠活的市場(chǎng)機(jī)制，而不是強(qiáng)硬的行政手段。中央提出“促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度”的目標(biāo)，這是值得地方重視的一個(gè)信號(hào)?？啃姓侄螖U(kuò)大中小城市規(guī)模，直接后果就是資源的“空間錯(cuò)配”，形成浪費(fèi)型建設(shè)。規(guī)劃人口畫(huà)出的“大餅”，必然使去庫(kù)存雪上加霜。

不少地區(qū)在推進(jìn)戶籍改革過(guò)程中，同步開(kāi)展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。借助統(tǒng)計(jì)口徑改變，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)身變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口，一次性“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開(kāi)展，也能使城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。有些地區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人甚至希望通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶籍人口，來(lái)保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。可見(jiàn)，盯住數(shù)字玩游戲，弄不出來(lái)實(shí)實(shí)在在的城鎮(zhèn)化。

“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象亟待政策干預(yù)

與“被城鎮(zhèn)化”形成鮮明反差的是，農(nóng)民該城鎮(zhèn)化的未城鎮(zhèn)化，也使城鎮(zhèn)化的有關(guān)考核呈現(xiàn)尷尬之態(tài)。近年來(lái)，一些城市的市郊拆遷項(xiàng)目增多，加上國(guó)家各類(lèi)惠農(nóng)政策出臺(tái)，農(nóng)村土地帶來(lái)的利益不斷豐厚，一些農(nóng)民工不愿意舍棄農(nóng)村戶口，甚至很多原有城市戶籍的人口，也希望換成農(nóng)村戶籍，分享發(fā)展成果。浙江、江蘇、江西等省部分地區(qū)頻發(fā)農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象，越來(lái)越多的農(nóng)村籍畢業(yè)生把戶口遷回農(nóng)村。此外，一些農(nóng)村籍大學(xué)生，考錄為公務(wù)員、財(cái)政全供事業(yè)編之后，戶口仍留在農(nóng)村，長(zhǎng)期不轉(zhuǎn)走，繼續(xù)分享村集體的各種收益，既不符合公平原則，又不利于城鎮(zhèn)化的正常推進(jìn)。此類(lèi)制度因素從一定程度上間接促成了目前的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

應(yīng)該看到，土地政策改革也是影響城鎮(zhèn)化的重要因素。解決農(nóng)民工“城市難留”是矛盾的主要方面，但“農(nóng)村難舍”的問(wèn)題也不容忽視。有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)城落戶不得強(qiáng)制退“三權(quán)”，即不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這里面?zhèn)鬟f出的以人為本的執(zhí)政理念，值得稱(chēng)道。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這不僅影響農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，也阻礙農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)嚴(yán)重滯后，跟不上形勢(shì)發(fā)展，同時(shí)，土地市場(chǎng)萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問(wèn)題，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)阻力，亟待加快試點(diǎn)改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新動(dòng)力。因此，讓農(nóng)民真正地融入城市，必須在自愿的基礎(chǔ)上，真正與土地撇清關(guān)系。這需要用土地權(quán)屬政策改革來(lái)撬動(dòng)，激發(fā)農(nóng)民退出集體土地所有權(quán)占份的積極性。比如重慶市的“地票”制改革，不僅可以置換城市用地，對(duì)農(nóng)民“離土進(jìn)城”亦深具破題意義。目前，農(nóng)村土地制度改革已迫在眉睫，這應(yīng)該是破解“逆城鎮(zhèn)化”考慮的切入點(diǎn)。

宜業(yè)宜居的城鎮(zhèn)化才是理想的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化最終是產(chǎn)業(yè)化。城市的魅力與活力從來(lái)就是深深扎根在產(chǎn)業(yè)之中。產(chǎn)業(yè)為本，就業(yè)為基，生計(jì)為先。新型城鎮(zhèn)化絕對(duì)不能走以前城鎮(zhèn)化老路，要從物的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化到人的城鎮(zhèn)化，物的城鎮(zhèn)化一定要服務(wù)于人的城鎮(zhèn)化。要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，從外延擴(kuò)張、粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵為主、通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展。此外，戶籍制度改革和建立農(nóng)村土地的退出機(jī)制是農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵。一個(gè)重要任務(wù)是要構(gòu)建有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。打通城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化的渠道，加快征地制度改革，解決好被征土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市后就業(yè)、住房、社會(huì)保障問(wèn)題，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

讓產(chǎn)業(yè)作支撐，農(nóng)民心里才踏實(shí)。強(qiáng)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐，是城鎮(zhèn)化能否成功的關(guān)鍵所在?！耙援a(chǎn)興城、依城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城一體”的思路，才是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的命門(mén)所在。以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)而帶動(dòng)城市價(jià)值提升，是解決農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂的基本點(diǎn)。讓遍布城鄉(xiāng)的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，形成從農(nóng)村到城市、從低端到高端梯次發(fā)展的“大眾創(chuàng)業(yè)”鏈，是城鎮(zhèn)化不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。

讓農(nóng)民失去土地后又有錢(qián)掙，才是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)。城鎮(zhèn)化不是讓農(nóng)民失業(yè)，更不是讓農(nóng)民懷揣補(bǔ)償款吃喝一輩子，而是讓農(nóng)民有事做，有可觀的收入。社區(qū)選址時(shí)，產(chǎn)業(yè)為基，就業(yè)為本，讓農(nóng)民可以就近上班。如果有創(chuàng)業(yè)條件，可以扶持其進(jìn)創(chuàng)業(yè)園自主創(chuàng)業(yè)。

讓農(nóng)民享受到市民待遇，才是城鎮(zhèn)化的歸宿。新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是農(nóng)民生存方式的變革。備齊“硬件”，創(chuàng)新“軟件”，是城鎮(zhèn)化的必做功課。城鎮(zhèn)化的農(nóng)村社區(qū)要實(shí)現(xiàn)通公路、自來(lái)水、電、有線電視、寬帶、天然氣，有公共服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、連鎖超市、文化活動(dòng)室、科技文化中心、小學(xué)和幼兒園、養(yǎng)老院、特色農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、污水處理廠。同時(shí)，在戶籍登記、公共教育、就業(yè)服務(wù)等方面，農(nóng)民與市民實(shí)現(xiàn)同權(quán)、同待遇。這樣的城鎮(zhèn)化，好看又實(shí)惠，農(nóng)民當(dāng)然拍手稱(chēng)快，這才是地道的城鎮(zhèn)化。

（作者單位：河南省淮濱縣委組織部）