衛(wèi)桂玲

河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障問(wèn)題

衛(wèi)桂玲

農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國(guó)工業(yè)化發(fā)展的必經(jīng)之路，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)物。河南省地處中原，作為我國(guó)的人口大省、農(nóng)業(yè)大省，其城鎮(zhèn)化建設(shè)會(huì)在很大程度上影響到國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，而對(duì)河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生重大影響的，是這里農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障問(wèn)題。

河南省城鎮(zhèn)化的演進(jìn)過(guò)程

城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律。2000年，中國(guó)在“十五”計(jì)劃中，第一次將“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后，中國(guó)政府加大了城鎮(zhèn)化進(jìn)程宣傳力度，黨的十六大報(bào)告和十七大報(bào)告提出城鎮(zhèn)人口要顯著增加，全面推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)。黨的十八大報(bào)告指出，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高是全面建成小康社會(huì)和深化改革開(kāi)放的重要目標(biāo)之一，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，河南省也制定了《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》及相關(guān)配套措施，有力促進(jìn)了全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。從1976年到2015年的40年間，河南省城鎮(zhèn)化率從13.2%提高到46.9%。

1976～2015年河南省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程分兩個(gè)階段推進(jìn)：第一個(gè)階段（1976～2000年）為城鎮(zhèn)化率緩慢推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)化年平均增長(zhǎng)0.42個(gè)百分點(diǎn)；第二階段（2000～2015年）為城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)化年平均增長(zhǎng)1.58個(gè)百分點(diǎn)，這一階段是河南歷史上城鎮(zhèn)化發(fā)展速度最快、質(zhì)量最高、城鄉(xiāng)面貌變化最大的時(shí)期。

河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口情況

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，必然會(huì)促使農(nóng)村人口大規(guī)模地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，河南省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分兩種情況：

一是自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，即“農(nóng)民工”。河南省作為人口大省和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村土地制度的改革使大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力出現(xiàn)，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，推動(dòng)了河南城鎮(zhèn)化步伐。2015年，河南外出務(wù)工農(nóng)民達(dá)到2814萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?6.25%。

2006～2015年，河南外出務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量逐年增長(zhǎng)。2015年外出務(wù)工的農(nóng)民比2006年增加了1068萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年平均增長(zhǎng)率為5%。截至2015年底，河南外出務(wù)工農(nóng)民已累計(jì)2814萬(wàn)人，約占全省農(nóng)業(yè)人口的50%。其中約1600萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到省內(nèi)城鎮(zhèn)，約占河南省農(nóng)業(yè)人口的28%。

二是非自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，非自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指農(nóng)業(yè)人口不是自愿轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去，這個(gè)群體主要是“失地農(nóng)民”。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快和城中村改造的增多，河南失地農(nóng)民逐年增加，截至2015年底，河南失地農(nóng)民人數(shù)累計(jì)1642萬(wàn)人。特別是2005～2015年，河南失地農(nóng)民逐年增加，失地農(nóng)民年平均增長(zhǎng)量為100多萬(wàn)人。

造成這些非自愿性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的原因主要有四個(gè)：首先，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，使城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民失去土地而轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這一部分人大多能取得相應(yīng)的城鎮(zhèn)戶籍。其次，由于工業(yè)化的發(fā)展，不斷增大的工業(yè)用地的需求，使農(nóng)業(yè)人口依賴生存的土地被征收為工業(yè)用地，這一群體中，青壯年或者有勞動(dòng)能力的農(nóng)民會(huì)由本地新建設(shè)的企業(yè)吸納，“老幼殘”人員就成了“失地農(nóng)民”。第三，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施用地，如高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、各類生態(tài)園、物流園、大型娛樂(lè)設(shè)施等建設(shè)用地，使一些農(nóng)業(yè)人口失去土地。第四，國(guó)家的大型工程建設(shè)迫使部分農(nóng)業(yè)人口失去土地，他們也不得不異地搬遷。

河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保狀況

《鄭州市人民政府關(guān)于建立健全社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的通知》（鄭政文〔1999〕134號(hào)）和《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于臨時(shí)性從業(yè)人員和自由職業(yè)人員參加我市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（鄭政辦〔2001〕9號(hào)）規(guī)定，已經(jīng)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位，應(yīng)按規(guī)定為招（聘）用的農(nóng)民工辦理參保手續(xù)，繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。新建用人單位或尚未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位，在省、市級(jí)工商行政管理部門注冊(cè)登記的，由其用人單位攜帶有關(guān)手續(xù)，到市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理參保手續(xù)；在各縣（市、區(qū)）工商行政管理部門注冊(cè)登記的，由其用人單位攜帶有關(guān)手續(xù)，到所屬的縣（市、區(qū)）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理參保手續(xù)。城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶招（聘）用的農(nóng)民工，按照政府規(guī)定的個(gè)體工商戶雇主和雇員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

鄭州市人民政府在2004年3月印發(fā)的《鄭州市人民政府關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)后參加我市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定“農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到我市就業(yè)后，應(yīng)依法納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，執(zhí)行我市企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，與同類型城鎮(zhèn)企業(yè)職工享有同等的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”。

2010年4月，《河南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員應(yīng)在工商注冊(cè)地或戶籍所在的縣（市、區(qū)）參保繳費(fèi)。此辦法適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，包括農(nóng)民工。

根據(jù)河南省人力資源和社會(huì)保障廳公報(bào)，2015年，河南省城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)6660萬(wàn)人，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)1516萬(wàn)人。其中，職工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)1164萬(wàn)人，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)356萬(wàn)人，比上一年增加14萬(wàn)人。

2005～2015年，河南就業(yè)人數(shù)和參加各種保險(xiǎn)人數(shù)逐年增長(zhǎng)，增長(zhǎng)最快的是醫(yī)療保險(xiǎn)，其次是養(yǎng)老保險(xiǎn)；2015年，河南參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)2378萬(wàn)人，占就業(yè)人數(shù)的35.7%，比2005年提高了24個(gè)百分點(diǎn)；同年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)比2005年提高了10個(gè)百分點(diǎn)。不容樂(lè)觀的是，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比率逐年下降，2015年河南省農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)356萬(wàn)人，比2005年增加了161萬(wàn)人，但是所占比率比2005年下降了4個(gè)百分點(diǎn)。

河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障困境

河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障水平低于全國(guó)水平，造成河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障困境的主要因素有三個(gè)方面：一是河南省的土地補(bǔ)貼政策低于全國(guó)水平；二是一些企業(yè)或者雇主并沒(méi)有為自愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口辦理相應(yīng)的職工社會(huì)保險(xiǎn)，難以保障他們老有所養(yǎng)；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人收入水平較低，沒(méi)有購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，難以保證自己老有所依。河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入較低，很大一部分特別是“40”“50”后群體，由于他們年齡大、文化水平低和缺少專業(yè)技能，收入水平不高，只能參加戶籍所在地居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。而參加戶籍所在地的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，其繳納的額度和保障水平遠(yuǎn)低于職工的相應(yīng)水平，這就很難保障其轉(zhuǎn)移到城市后老年生活；參加戶籍所在地的醫(yī)療保險(xiǎn)，由于醫(yī)療保障體系各地之間不能結(jié)算，使其在轉(zhuǎn)移地生病后使用醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷手續(xù)煩瑣且報(bào)銷額度降低，同時(shí)職工醫(yī)療保險(xiǎn)由于企業(yè)的補(bǔ)貼而變相提高了其保障水平，這無(wú)形中也損害了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益；還有由于失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)是由單位為職工辦理的，而個(gè)人不能辦理，那么這部分群體就無(wú)法享受到這些保險(xiǎn)的保障。

綜上分析，河南在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，大多數(shù)人遇到了“同工不同酬”“同工不同?！钡牟还酱?。河南的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障存在的問(wèn)題主要有三個(gè)方面：一是河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加“五險(xiǎn)”的比例遠(yuǎn)低于正常水平；二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)，其參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的比例不足四分之一；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)比例不足3%?？傊?，城鎮(zhèn)化的建設(shè)不僅讓大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，更重要的是讓他們享受到與城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民同等的城鎮(zhèn)基本社會(huì)保障待遇。所以，河南應(yīng)加大社會(huì)保障投資力度，解決在針對(duì)河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障問(wèn)題研究的過(guò)程中，盡管不能面面俱到，也要側(cè)重于社會(huì)保險(xiǎn)投入力度，擴(kuò)大社保參保范圍，從根本上實(shí)現(xiàn)其從農(nóng)民到市民的本質(zhì)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出社會(huì)的公平，建設(shè)和諧河南。

（作者單位：鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院）