侯孟君

(浙江省人民政府 法制辦公室， 杭州 310025)

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論人大代表候選人資格*

侯孟君

(浙江省人民政府 法制辦公室， 杭州 310025)

人大代表候選人資格是指在人大代表?yè)Q屆選舉中，一位公民被確定成為一名正式代表候選人所需要具備的基本條件，其內(nèi)在價(jià)值為保障公民參與行使國(guó)家權(quán)力的權(quán)利空間，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能的有效發(fā)揮。對(duì)我國(guó)人大代表候選人資格的完善，有賴(lài)于對(duì)候選人的居住期限、教育程度和個(gè)人信用等要素進(jìn)行研究，以期實(shí)現(xiàn)人大代表基本素質(zhì)與履職能力的提升。這有利于我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)職能的切實(shí)履行和人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮，有利于我國(guó)依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面深入推進(jìn)。

人大代表； 候選人資格； 居住期限； 教育程度； 個(gè)人信用

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第2條和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《代表法》)第2條之規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民選舉產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)作為我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由其依照憲法和法律規(guī)定代表人民行使國(guó)家權(quán)力。人大代表肩負(fù)著代表人民行使國(guó)家權(quán)力的使命，是人民意志和利益的代表者，是人民代表大會(huì)制度的主體，其自身素質(zhì)與能力直接影響著人大工作的開(kāi)展與職能的發(fā)揮。

憲法和法律賦予人大代表崇高地位和重要職責(zé)，要求人大代表具備相應(yīng)的履職能力和基本素質(zhì)。我國(guó)人大代表整體素質(zhì)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀(guān)，有些人大代表缺乏基本的履職意識(shí)和必要的履職能力，客觀(guān)上影響了人大工作的有效開(kāi)展和人大職能的充分發(fā)揮。人大代表候選人資格直接決定著選出的代表的基本素質(zhì)，但我國(guó)人大代表候選人資格在規(guī)范層面太過(guò)抽象，其要素設(shè)定與人大代表職責(zé)的內(nèi)在要求不相符；在實(shí)踐層面，合理不合法的情形普遍存在，各地人大代表?yè)Q屆選舉中對(duì)候選人資格要求不一，有些會(huì)在法律規(guī)定之外提高候選人資格的門(mén)檻。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及政治體制改革進(jìn)入“深水區(qū)”，作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度理當(dāng)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，而其中關(guān)乎人大代表素質(zhì)與能力的候選人資格問(wèn)題應(yīng)予以充分重視。

一、人大代表候選人資格基本理論

(一) 基本概念闡釋與廓清

根據(jù)我國(guó)《憲法》第34條和《選舉法》第3條的規(guī)定，凡我國(guó)年滿(mǎn)18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但依照法律規(guī)定被剝奪政治權(quán)利的人除外。從上述規(guī)定可以看出，我國(guó)對(duì)擁有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的條件作出了相同的規(guī)定。這種做法顯然是將選舉權(quán)與被選舉權(quán)的概念混同，想當(dāng)然地認(rèn)為有選舉權(quán)者當(dāng)然有被選舉權(quán)。而選舉權(quán)與選民資格、被選舉權(quán)與候選人資格是相對(duì)應(yīng)的*其對(duì)應(yīng)關(guān)系在我國(guó)法律規(guī)范中有明確體現(xiàn)，如《選舉法》第26條第3款規(guī)定：“精神病患者不能行使選舉權(quán)利的，經(jīng)選舉委員會(huì)確認(rèn)，不列入選民名單?！保晕覈?guó)人大代表選舉中選民資格和人大代表候選人資格是沒(méi)有區(qū)別的，均為具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍、年滿(mǎn)18周歲且精神正常、未被剝奪政治權(quán)利。為了更好地探討我國(guó)人大代表候選人資格問(wèn)題，有必要首先廓清相關(guān)概念。

1. 人大代表候選人資格

人大代表候選人是在選民投票選舉人大代表之前，按照法律規(guī)定的程序提出的供選民在投票時(shí)選擇的人選[1]38。成為人大代表候選人是當(dāng)選人大代表的前置條件，只有成為人大代表候選人，才有可能被選舉為人大代表。人大代表候選人資格即在我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉中，公民被確定成為一名正式的代表候選人所需要具備的基本條件。

2. 人大代表候選人資格與選民資格

首先，二者基本概念不同。選民資格是公民取得并行使選舉權(quán)選出人大代表所需要具備的基本條件。候選人資格則是公民取得并主動(dòng)行使被選舉權(quán)，且經(jīng)過(guò)提名和確定程序成為人大代表候選人所需要具備的基本條件。享有選舉權(quán)是享有被選舉權(quán)的基礎(chǔ)，相應(yīng)地，選民資格是候選人資格的基礎(chǔ)，即只有具備了選民資格，才可能具備候選人資格。代表候選人須接受選民的評(píng)判，只有在經(jīng)過(guò)選民評(píng)判且達(dá)到法定票數(shù)時(shí)才可以當(dāng)選。那么，代表候選人作為被評(píng)判者決定了其自身應(yīng)該具備較高的素質(zhì)條件。

其次，二者內(nèi)在要求不同。選民只需要在選舉人大代表的過(guò)程中，根據(jù)自己對(duì)候選人的了解將自己手中的選票投給自己滿(mǎn)意的候選人即可。因此，選民資格只要求選民具備正常的智力、精神條件。而代表的身份和職責(zé)對(duì)代表的能力和素質(zhì)提出了更高的客觀(guān)要求?！拔覀兊娜嗣翊砑纫硭诘哪硞€(gè)地區(qū)、某個(gè)階層、某個(gè)行業(yè)的利益，更要從全體人民和國(guó)家利益的角度思考這個(gè)問(wèn)題的解決方式。”[2]因此，人大代表不僅代表著其所在選區(qū)選民的利益和意志，更代表著全體人民的利益和意志。《憲法》和《代表法》規(guī)定，全國(guó)人大代表和地方各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)居民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)，“集中反映了人民代表代表原選區(qū)或者原選舉單位的意見(jiàn)和要求在本質(zhì)上同代表全體人民的利益和意志的統(tǒng)一性和一致性”[3]。如果直面人與人之間的客觀(guān)差異性，可想而知，并非每個(gè)人都當(dāng)然具備這樣的代表能力和代表性。

3. 人大代表候選人資格與被選舉權(quán)資格

人大代表候選人資格是指按照法律規(guī)定享有被選舉權(quán)的公民在人民代表大會(huì)換屆選舉活動(dòng)中成為一名人大代表候選人所需要具備的條件，它是以公民享有被選舉權(quán)為前提的。被選舉權(quán)資格是指按照法律規(guī)定公民享有被選舉為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或其他國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的權(quán)利所需要具備的條件，因此被選舉權(quán)資格的內(nèi)涵較人大代表候選人資格更為寬泛一些。

(二) 人大代表候選人資格的理論基礎(chǔ)

1. 人民主權(quán)理論

“權(quán)力的來(lái)源是人民，權(quán)力應(yīng)該始終掌握在人民手中。”[4]168這是人民主權(quán)理論的基本內(nèi)涵，其核心是國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。盧梭的“公意”思想是對(duì)人民主權(quán)的原初表述，馬克思是在借鑒盧梭人民主權(quán)思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合黑格爾的市民社會(huì)與國(guó)家關(guān)系理論和空想社會(huì)主義民主思想中所包含的合理因素，而后通過(guò)巴黎公社的實(shí)踐將其主張的人民主權(quán)理論具體化的。馬克思認(rèn)為，巴黎公社由普選產(chǎn)生并且對(duì)選民負(fù)責(zé)的代表組成等措施能夠有效地保證其最高權(quán)力掌握在工人階級(jí)和勞動(dòng)人民手里，如此才能真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。巴黎公社的實(shí)踐經(jīng)過(guò)馬克思和恩格斯的總結(jié)后，成為社會(huì)主義革命實(shí)踐與社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本原則。其中，馬克思關(guān)于一切社會(huì)生活的創(chuàng)議權(quán)都屬于巴黎公社的主張，經(jīng)恩格斯發(fā)展為“一切政治權(quán)力集中于人民代議機(jī)關(guān)之手”。他們的主張為列寧提出的“一切權(quán)力歸蘇維?！钡於死碚摶A(chǔ)，這也是人民代表大會(huì)作為我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的理論淵源[5]。

人民主權(quán)思想作為社會(huì)主義國(guó)家無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)建設(shè)的基本原則，在我國(guó)具體體現(xiàn)為人民代表大會(huì)的制度安排。根據(jù)《憲法》第2條的規(guī)定，我國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。因此，人民是國(guó)家權(quán)力的所有者，人民代表大會(huì)僅是代表人民意志的國(guó)家權(quán)力行使者。

2. 代議制理論

代議制是堅(jiān)持人民民主、實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的基本形式和重要載體。最早對(duì)代議制度進(jìn)行理論分析的是托馬斯·潘恩，他堅(jiān)持人民主權(quán)思想，認(rèn)為“推翻封建暴君，反對(duì)君主專(zhuān)制政體，建立代議制的民主共和國(guó)，是人民的自然權(quán)利?！盵6]196潘恩指出，民主制有兩種形式，一種是簡(jiǎn)單民主制即直接民主，另一種是代議制。前者的主要特點(diǎn)是形式簡(jiǎn)單便于運(yùn)作，但在客觀(guān)上極易受到國(guó)家領(lǐng)土面積和人口數(shù)量的限制。后者的基本內(nèi)容為政府由人民選舉出的代表組成，代表受人民的委托行使相應(yīng)權(quán)力，議決和處理國(guó)家事務(wù)[7]8。潘恩還借鑒了盧梭的社會(huì)契約論，認(rèn)為人民有權(quán)通過(guò)選舉來(lái)更換基于人民“公意”產(chǎn)生的政府。在人民主權(quán)理論和代議制理論的基礎(chǔ)上，潘恩主張將代議制與民主共和制相結(jié)合，在民主選舉基礎(chǔ)上建立代議制共和政府，這是“一種能夠容納并聯(lián)合一切不同利益和不同大小領(lǐng)土與不同數(shù)量人口的政府體制”[8]246。此后，約翰·斯圖亞特·密爾在其經(jīng)典著作《代議制政府》中對(duì)代議制度進(jìn)行了更為全面、深入的理論分析，并探討了代議制度運(yùn)作中的一些具體問(wèn)題。密爾指出：“能夠充分滿(mǎn)足社會(huì)所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府?！盵9]52這種政府即民主制政府，密爾認(rèn)為其能夠有效保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益，保證和實(shí)現(xiàn)人民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，并能促進(jìn)人民的能力逐步提高和品質(zhì)不斷改善。同時(shí)，密爾也看到了直接民主制的局限性：“在面積和人口超過(guò)一個(gè)小市鎮(zhèn)的社會(huì)里，除去公共事務(wù)的某些極次要部分外，所有的人參加公共事務(wù)是不可能的?！盵9]52而代議制政府既能踐行民主制的一般原則，又可以克服直接民主制的局限，因此，密爾指出能夠?qū)崿F(xiàn)人民主權(quán)的理想政府類(lèi)型是代議制政府。

馬克思和恩格斯在批判資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的代議制不具有“人民性”，不是真正的人民主權(quán)的同時(shí)，對(duì)代議制這一民主制形式給予了充分的肯定，對(duì)潘恩和密爾的代議制理論進(jìn)行了批判性的借鑒。列寧也曾指出：“如果沒(méi)有代議機(jī)構(gòu)，那我們就很難想象什么民主，即使是無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主?！盵10]211因此，要實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)就必須設(shè)立屬于人民自己的代表機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)實(shí)行的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義代議制，根據(jù)《憲法》《選舉法》及《代表法》的規(guī)定，人民選舉產(chǎn)生代表人民利益和意志的人大代表，由人大代表組成人民代表大會(huì)這一體現(xiàn)人民民主的代議機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，同時(shí)人民具有監(jiān)督和罷免人大代表的權(quán)利。

3. 代表理論

“代議的核心問(wèn)題在于代表與被代表之間的關(guān)系?！盵11]51盡管代議制自身存在諸多弊端，且近年來(lái)全球民主國(guó)家的表現(xiàn)差強(qiáng)人意[12]，但在尚未產(chǎn)生更好的落實(shí)人民主權(quán)的方式之前，當(dāng)代政體都必須在代表問(wèn)題上找到自身統(tǒng)治的合法性依據(jù)。自代議制形成之時(shí)，便隨之產(chǎn)生了國(guó)家權(quán)力所有權(quán)與國(guó)家權(quán)力行使權(quán)的問(wèn)題，而如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，關(guān)鍵即在于如何定位國(guó)家權(quán)力所有者與國(guó)家權(quán)力行使者之間的關(guān)系。

就我國(guó)而言，《選舉法》和《代表法》并未對(duì)人大代表與選民關(guān)系作出明確規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任闞珂指出，《代表法》第2條第3款的規(guī)定是要求各級(jí)人大代表都要代表人民的整體利益和統(tǒng)一意志。他強(qiáng)調(diào)，從理論上來(lái)看我國(guó)的人大代表制度既不是完全的委托制，也不是獨(dú)立代表制，而是從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，與我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)相適應(yīng)，以保證人民當(dāng)家做主為根本精心設(shè)計(jì)的獨(dú)具特色的政治制度[13]。而且《憲法》第3條規(guī)定明確了人大代表和人民之間構(gòu)成“一個(gè)法律意義上的授權(quán)與對(duì)權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究的相互制衡機(jī)制”[14]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從制度設(shè)計(jì)和規(guī)范意義上來(lái)看，我國(guó)各級(jí)人大代表所體現(xiàn)出的是一種多重代理模式，人大代表具有極其重要的代議職責(zé)，既要代表所在選區(qū)選民的意志，又要在出現(xiàn)利益沖突時(shí)能夠切實(shí)代表全國(guó)人民的整體利益和意志。這就要求人大代表不僅要具備真實(shí)反映人民意志和維護(hù)人民利益的能力，還要具備在履行職責(zé)的過(guò)程中獨(dú)立作出判斷和決定的能力。

4. 選舉制度理論

“選舉制度是代議制度的基礎(chǔ)?！盵15]115在現(xiàn)代社會(huì)，代議制是民主的最佳實(shí)現(xiàn)形式，而代議制只有通過(guò)選舉制度方能體現(xiàn)人民主權(quán)。選舉制度理論是社會(huì)契約論、人民主權(quán)理論和代議制民主理論在國(guó)家政治制度實(shí)踐中必然的邏輯結(jié)果[16]68?，F(xiàn)代選舉制度是在資產(chǎn)階級(jí)革命過(guò)程中逐步形成的，而后隨著資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的建立和發(fā)展不斷完善。同對(duì)待代議制度那樣，社會(huì)主義的選舉理論是對(duì)資本主義選舉理論的揚(yáng)棄，并通過(guò)社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)踐不斷完善。馬克思主義認(rèn)為選舉制度是無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)代議制的重要組成部分，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)同資產(chǎn)階級(jí)斗爭(zhēng)的實(shí)踐中，馬克思和恩格斯都特別重視對(duì)選舉權(quán)的爭(zhēng)取。通過(guò)巴黎公社的選舉實(shí)踐，馬克思充分肯定了選舉對(duì)政權(quán)性質(zhì)的重要性，而恩格斯也認(rèn)為選舉制度是“防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”的首要辦法[4]185?？梢哉f(shuō)，在代議制度中，選舉的理想目標(biāo)就是通過(guò)選舉產(chǎn)生一個(gè)能夠真正代表人民意志的代議機(jī)關(guān)，由其恰當(dāng)?shù)匦惺箛?guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的良好管理。

選舉作為一種必要的選擇程序，是代議制不可或缺的組成部分。正是通過(guò)選舉的程序和方式，人民才得以選出能夠代表自己意志的人，然后由其代表人民行使國(guó)家權(quán)力和管理國(guó)家事務(wù)，同時(shí)保證主權(quán)仍然保留在人民自己手中。因此，選舉是代議制能夠體現(xiàn)人民主權(quán)的重要方式。毛澤東一貫重視選舉制度在建設(shè)社會(huì)主義民主政治中的作用，在抗日根據(jù)地的民主政權(quán)建設(shè)中曾特別強(qiáng)調(diào)：“如果有人輕視選舉，或者說(shuō)不要選舉，那就是等于說(shuō)不要民主?！盵16]81我國(guó)選舉制度的形成和發(fā)展與人民代表大會(huì)制度的演進(jìn)過(guò)程基本同步，也是萌芽于第一次大革命時(shí)期的工農(nóng)運(yùn)動(dòng)中，直至1953年我國(guó)第一部《選舉法》的頒行以及1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)選舉制度得以正式建立，自此我國(guó)人民代表大會(huì)的選舉活動(dòng)有了法律依據(jù)且逐步規(guī)范化。

綜上，我國(guó)人民代表大會(huì)制度是一種人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，吸收了代議制理論所包含的人類(lèi)政治文明成果，從理論上和規(guī)范意義上良好地定位了代表與選民的關(guān)系，并建立了充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主的選舉制度。誠(chéng)然，從制度設(shè)計(jì)上看，我國(guó)人民代表大會(huì)制度可以有效保障人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生代表自己意志的人大代表并組成人民代表大會(huì)，進(jìn)而由人民代表大會(huì)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，但現(xiàn)實(shí)之此岸同理想之彼岸之間總是隔著一條或深或淺的溝壑，無(wú)論多么先進(jìn)的民主制度設(shè)計(jì)都不等同于真正的人民當(dāng)家做主。列寧曾指出問(wèn)題的關(guān)鍵“在于把代議機(jī)構(gòu)由清談館變?yōu)椤ぷ鳌瘷C(jī)構(gòu)”[10]210。那么，如何使人民代表大會(huì)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主呢?這個(gè)問(wèn)題的解決固然與人大組織架構(gòu)的改進(jìn)、會(huì)議制度的健全以及人大代表專(zhuān)職化等密切關(guān)聯(lián)，但人大代表的自身素質(zhì)與能力亦須予以重視。正如密爾在推崇代議制政府時(shí)也擔(dān)心因選舉制度不合理而導(dǎo)致“智力優(yōu)秀、道德高尚者不當(dāng)選”，因代議團(tuán)體智力條件不夠優(yōu)化而產(chǎn)生代議制度不良運(yùn)作等弊病[9]81-88，因此提出了能力原則，即代議者應(yīng)當(dāng)比一般選民智力、道德和能力更優(yōu)秀。

人大代表是選民直接選舉或代表選民的選舉單位間接選舉產(chǎn)生的，是人民利益的代表者和維護(hù)者，是人民意志的表達(dá)者和執(zhí)行者。人大代表作為人民代表大會(huì)的主體，其素質(zhì)的高低關(guān)乎人民代表大會(huì)職能的發(fā)揮，關(guān)乎人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，更關(guān)乎全體人民根本利益的保障，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的根本條件[17]20。我國(guó)的代表理論和規(guī)范對(duì)人大代表的能力提出了客觀(guān)要求，且選舉制度的初衷即在于保障人民選出能夠真正代表自己意志和利益的人大代表，而人大代表候選人資格是保證人大代表素質(zhì)的閘門(mén)，因此，我國(guó)人大代表候選人資格的完善尤為重要。

二、完善人大代表候選人資格的必要性

1. 人大代表職責(zé)的內(nèi)在要求

根據(jù)人民主權(quán)理論、代議制理論以及代表理論，“在人民普選基礎(chǔ)上產(chǎn)生的人大代表，是人民權(quán)利的受托者和人民意志的表達(dá)者，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是國(guó)家權(quán)力的直接行使者?！盵18]153憲法賦予人大代表崇高的政治地位和重要職責(zé)，人大代表的履職能力在很大程度上取決于其自身素質(zhì)和條件，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)人大代表候選人的資格予以必要的基礎(chǔ)性限定，以使其符合履職的基本要求。目前我國(guó)人大代表候選人資格與選民資格要求等同，并未區(qū)別對(duì)待，這樣的規(guī)定很大程度上停留在形式上的平等，可以彰顯出社會(huì)主義選舉的普遍性，卻未見(jiàn)得有利于社會(huì)主義選舉制度優(yōu)越性的發(fā)揮。而且這一做法與人大代表被尊崇的政治地位、法律地位及其所擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)是不相稱(chēng)的。

憲法和法律賦予人大代表諸多重要職責(zé)，法律規(guī)定的人大代表的權(quán)利和義務(wù)均高于公民，因而“人大代表應(yīng)該是人民中最優(yōu)秀、最出類(lèi)拔萃的部分組成的”[19]176。這就對(duì)代表的素質(zhì)與能力提出了客觀(guān)要求，進(jìn)而從實(shí)際意義上限定了人大代表候選人的資格?！稇椃ā泛汀吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)規(guī)定了我國(guó)各級(jí)人大的重要職責(zé)，如保證憲法、法律及行政法規(guī)的執(zhí)行；審查和決定地方重大事項(xiàng)；選舉和罷免本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人民政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人；監(jiān)督本級(jí)人民政府、法院和檢察院的工作等?！洞矸ā返?條列舉了人大代表享有的出席會(huì)議和審議議案權(quán)、提出議案權(quán)、提出建議批評(píng)和意見(jiàn)權(quán)、選舉權(quán)、表決權(quán)和職務(wù)保障權(quán)6項(xiàng)重要權(quán)利，第4條列舉了人大代表應(yīng)當(dāng)履行的模范地遵守憲法和法律、出席會(huì)議審議議案、視察調(diào)研、密切聯(lián)系群眾并努力為人民服務(wù)以及自己遵守社會(huì)公德6項(xiàng)基本義務(wù)，且上述兩條規(guī)定均在其第7款列出了兜底條款。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，人大代表所享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)比公民更多，顯然這些要求并非任何一位選民當(dāng)然具備的。

與其他公務(wù)人員資格比較，人大代表候選人資格也不宜太過(guò)寬泛、抽象以至于流于形式。法律對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)工作人員的任職資格均作出了規(guī)定，如考慮到“公務(wù)員承擔(dān)著依法履行公職、服務(wù)公眾的職責(zé)……因此，必須嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)員的條件。”[20]《公務(wù)員法》第11條規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的7項(xiàng)條件：具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，年滿(mǎn)18周歲，擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法，具有良好的品行，具有正常履行職責(zé)的身體條件，具有符合職位要求的文化程度和工作能力以及法律規(guī)定的其他條件?！斗ü俜ā返?條、《檢察官法》第10條分別規(guī)定了擔(dān)任法官、檢察官所必須具備的條件，其要求更高，除與公務(wù)員相同的條件外，年齡資格為年滿(mǎn)23周歲，還須具備良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。那么，作為各級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)須對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)的有效行使離不開(kāi)人大代表相應(yīng)的履職能力，這就對(duì)人大代表候選人資格提出了較高的要求。與其他公務(wù)人員相比，人大代表的素質(zhì)和履職能力自然不能較之更低，而應(yīng)當(dāng)具有比其更高或者至少與之同等的資格要求。

2. 人大代表素質(zhì)參差不齊

在實(shí)踐中，人大代表的表現(xiàn)出現(xiàn)了諸多不容忽視的問(wèn)題。特別是人大代表的基本素質(zhì)和工作能力參差不齊，部分代表缺乏基本的履職意識(shí)和必要的履職能力。如到目前為止唯一一位連任12屆的全國(guó)人大代表——申紀(jì)蘭，對(duì)會(huì)議期間的各種文件缺乏基本的認(rèn)知，僅憑感覺(jué)處理。在采訪(fǎng)中她曾明確承認(rèn)平常和選舉時(shí)都跟選民沒(méi)有交流：“我們這是靠民主選舉的，你交流就不合適。”難道人大代表的資格標(biāo)準(zhǔn)與履職要求應(yīng)該像她說(shuō)的那樣“文化不高不辦壞事，素質(zhì)不高不辦違紀(jì)的事”嗎?更有甚者，近年來(lái)從全國(guó)人大代表到地方各級(jí)人大代表違法犯罪事件時(shí)有發(fā)生，如湖南衡陽(yáng)人大代表賄選案、安徽人大代表朱某私設(shè)刑堂案、河北人大代表祝某暴力催債案等。自2014年3月至2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)共有37名代表資格終止，其中25人涉嫌違紀(jì)違法，1人涉嫌刑事犯罪。

人大代表應(yīng)當(dāng)代表人民意志，維護(hù)人民利益，模范地遵守憲法和法律，但諸多案例表明，一些人大代表不僅沒(méi)有基本的履職意識(shí)和法律意識(shí)，甚至將代表職務(wù)作為謀一己私利的工具，把保障代表依法履職的豁免權(quán)當(dāng)成了“擋箭牌”“護(hù)身符”，知法犯法。面對(duì)如此情形，人大代表的罷免機(jī)制固然重要，但把握好候選人資格這個(gè)入口關(guān)，提高人大代表的基本素質(zhì)也至為關(guān)鍵。人大代表的基本素質(zhì)“直接關(guān)系到人民代表大會(huì)能否充分發(fā)揮作用，關(guān)系到人民能否通過(guò)人民代表大會(huì)行使當(dāng)家做主的權(quán)力”[19]177。而關(guān)于如何提高人大代表的素質(zhì)，除了一貫強(qiáng)調(diào)的建立人大干部培訓(xùn)中心，加強(qiáng)人大代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作之外[21-26]，最為重要的還是從源頭上把關(guān)，選好代表。在我國(guó)現(xiàn)行選舉制度安排下，完善人大代表候選人資格可以說(shuō)是提高我國(guó)各級(jí)人大代表基本素質(zhì)和履職能力的關(guān)鍵。

3. 候選人資格限制不規(guī)范

我國(guó)《憲法》“對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的確認(rèn)，為執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨及其地方組織的組織和活動(dòng)提供了基本的法律基礎(chǔ)”[27]416-425。“中國(guó)以共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的特殊政治架構(gòu)，在中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的支配性影響力是中國(guó)區(qū)別于其他國(guó)家一個(gè)最重要的社會(huì)現(xiàn)象。”[28]134對(duì)于作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)重要實(shí)踐的人大換屆選舉工作，黨的領(lǐng)導(dǎo)是必然的*關(guān)于黨對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，筆者搜集到的資料有：1949年《中共中央華北局發(fā)布建立村、區(qū)、縣三級(jí)人民代表大會(huì)或各界人民代表會(huì)議的決定》，1980年《中共中央批轉(zhuǎn)民政部黨組關(guān)于全國(guó)縣級(jí)直接選舉試點(diǎn)情況的報(bào)告》，1986年《中共中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳關(guān)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)換屆選舉工作一些問(wèn)題的緊急通知》，1986年《中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)換屆選舉工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》，1990年《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)人大常委會(huì)黨組〈關(guān)于全國(guó)縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)換屆選舉工作若干問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告〉的通知》(中發(fā)〔1990〕1號(hào))，1992年《中共中央關(guān)于做好地方各級(jí)人大換屆工作的通知》、《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉有關(guān)工作的意見(jiàn)〉的通知》(中發(fā)〔2011〕4號(hào))。。

以2011年的全國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉為例，這是《選舉法》和《代表法》在2010年修改后全國(guó)首次實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，從中央到地方均對(duì)這次選舉予以重視。首先，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》，并作出相應(yīng)部署。然后，各級(jí)地方黨委根據(jù)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)文件的精神和中央的統(tǒng)一部署，分別制定發(fā)布了各地關(guān)于做好本地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作的規(guī)范性文件*關(guān)于各地方黨委制定發(fā)布的關(guān)于做好本地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作的規(guī)范性文件，筆者搜集到的資料有：《中共北京市人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好全市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》，中共太原市委轉(zhuǎn)發(fā)《市人大常委會(huì)黨組關(guān)于貫徹落實(shí)晉發(fā)〔2011〕19號(hào)文件精神做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作的意見(jiàn)》的通知(山西省)，中共綦江縣委轉(zhuǎn)發(fā)《中共綦江縣人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好縣鎮(zhèn)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》的通知(重慶市)，中共惠東縣委轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好縣鎮(zhèn)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》的通知(廣東省惠州市)，中共嘉禾縣委關(guān)于批轉(zhuǎn)《中共嘉禾縣人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉有關(guān)工作的意見(jiàn)》的通知(湖南省郴州市)，《中共通榆縣人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉有關(guān)工作的意見(jiàn)》(吉林省白城市)，《中共文圣區(qū)人大常委會(huì)黨組關(guān)于做好全區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》(遼寧省遼陽(yáng)市)。本文有關(guān)黨領(lǐng)導(dǎo)人大換屆選舉工作的論述，均參考上述文件。。這些文件均闡述了換屆選舉的重要意義，并強(qiáng)調(diào)要“鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，保障人民當(dāng)家做主”，而且從中可以看到黨對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在選舉的整個(gè)過(guò)程中：首先，人大換屆選舉工作的指導(dǎo)思想是在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，全面貫徹黨的重要會(huì)議精神，以黨的重要理論和重要思想為指導(dǎo)。其次，人大換屆選舉工作必須堅(jiān)持的首要原則為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。最后，從多方面強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大換屆選舉工作的關(guān)鍵。

這些文件中明確指出，人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，承擔(dān)著憲法和法律賦予的重要職責(zé)，因此要高度重視人大代表候選人的資格條件。在依法推薦和介紹代表候選人方面，黨對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表候選人的資格提出了明確要求：第一，政治素質(zhì)方面，代表候選人必須堅(jiān)決擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決擁護(hù)黨的方針政策，擁護(hù)中國(guó)特色社會(huì)主義制度。第二，遵紀(jì)守法方面，代表候選人必須模范地遵守憲法和法律。第三，思想品行方面，代表候選人要有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，自覺(jué)遵守社會(huì)公德，廉潔公正，勤勉盡責(zé)。第四，代表候選人必須具備一定的履職能力，能夠代表人民利益和意志，密切聯(lián)系人民群眾，努力為人民服務(wù)。第五，候選人是否獲得國(guó)(境)外永久居留權(quán)、長(zhǎng)期居留許可，是否在其他地方被推薦為代表候選人或當(dāng)選為人大代表也是重要考察因素。上述要求是有針對(duì)性的、直接的，而在重視代表素質(zhì)和優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)、比例方面，尤其是要求優(yōu)化縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)方面，則是一種間接的資格要求。如在優(yōu)化縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，不斷提高常委會(huì)組成人員素質(zhì)方面，一是要形成梯次年齡結(jié)構(gòu)，能夠任滿(mǎn)兩屆的組成人員應(yīng)有適當(dāng)比例；二是要優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，注意有適當(dāng)數(shù)量的熟悉財(cái)經(jīng)、法律、城市管理和農(nóng)村工作、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理、農(nóng)業(yè)方面的專(zhuān)業(yè)人士?？h級(jí)人大常委會(huì)組成人員是由縣級(jí)人民代表大會(huì)在代表中選舉產(chǎn)生的，對(duì)常委會(huì)組成人員的這些要求無(wú)疑是間接地對(duì)代表候選人年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)的要求。

通常，選舉委員會(huì)對(duì)代表候選人的資格條件也提出了諸多具體要求，甚至要比大多數(shù)選民心理期待的標(biāo)準(zhǔn)更高，目的是為了保證確定的正式代表候選人具備履行人大代表職責(zé)的必要素質(zhì)和能力。在縣鄉(xiāng)級(jí)人大換屆選舉工作中，從中央到地方各級(jí)黨委均對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表候選人的資格條件提出了明確要求，并且通過(guò)宣傳工作、選民小組會(huì)議等多種途徑引導(dǎo)選民依法聯(lián)名推薦符合要求的代表候選人。通過(guò)這樣生動(dòng)、深入的選舉實(shí)踐活動(dòng)的教育，廣大選民在縣鄉(xiāng)級(jí)人大換屆選舉中已經(jīng)了解并深化了對(duì)代表候選人資格條件的印象。這些文件中規(guī)定的資格條件比《選舉法》《代表法》以及各省市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的要更具體，進(jìn)而也要求更高，并在選舉實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。這種情形在一定程度上容易導(dǎo)致憲法和法律被束之高閣，進(jìn)而在人民群眾中的權(quán)威性降低，并直接影響選民對(duì)選舉活動(dòng)的信任度。

最重要的是，黨的規(guī)范性文件明確對(duì)候選人資格提出了更高要求，盡管是對(duì)候選人資格的一種“柔性限制”，但這種做法的確有待通過(guò)法律來(lái)進(jìn)一步規(guī)范。若從法律層面上為人大代表的基本素質(zhì)與能力符合職責(zé)履行的需要提供制度保障，即法律明確規(guī)定代表候選人資格比選民資格適當(dāng)高些，達(dá)到履職基本要求，同時(shí)改革直接選舉中提名初步代表候選人和確定正式代表候選人的程序，則可以使黨的有關(guān)人大代表候選人資格的要求和選舉工作中的具體做法既契合選舉實(shí)踐需要，又符合法律規(guī)定，還可以增強(qiáng)我國(guó)人大換屆選舉的真實(shí)性，從而達(dá)到代表理論和選舉制度理論的內(nèi)在要求，保障人民通過(guò)選舉選出能夠真正代表自己意志的人來(lái)組成代議機(jī)關(guān)。

三、人大代表候選人資格要素分析

“縱觀(guān)世界各國(guó)關(guān)于選民資格與候選人資格的規(guī)定，絕大多數(shù)國(guó)家的候選人資格都比選民資格的條件高。這是自選舉產(chǎn)生以來(lái)直至現(xiàn)代一直普遍存在的選舉特征。”[29]177根據(jù)我國(guó)《憲法》和《選舉法》的規(guī)定，選民資格和候選人資格是相同的。但是，隨著我國(guó)選舉制度的發(fā)展，有必要將其修改為候選人資格要求適當(dāng)高于選民資格。

(一) 國(guó)籍和居住期限

“通常認(rèn)為，為一國(guó)公民才會(huì)對(duì)該國(guó)盡忠負(fù)責(zé)”[30]，才會(huì)忠實(shí)地履行代議職責(zé)，忠實(shí)地為該國(guó)及其國(guó)民服務(wù)。因此，作為代議機(jī)關(guān)組成人員的候選人必須具有本國(guó)國(guó)籍是世界各國(guó)的普遍規(guī)定。如作為議會(huì)之母國(guó)的英國(guó)，在法律對(duì)議員候選人資格要求的積極條件中明確規(guī)定候選人須具有英國(guó)國(guó)籍[31]61。但在要求候選人須具有本國(guó)國(guó)籍的基礎(chǔ)上，很多國(guó)家對(duì)通過(guò)移民取得本國(guó)國(guó)籍后參加議員競(jìng)選的公民，還附加了取得國(guó)籍的時(shí)間限制[32]110-111。如德國(guó)規(guī)定，要成為議員候選人須“作為基本法第116條第1款意義上的德國(guó)公民至少1年”[33]57；美國(guó)憲法規(guī)定，移民須取得美國(guó)國(guó)籍7年后才能參加眾議院議員的競(jìng)選，9年后才具有競(jìng)選參議院議員的資格，各州憲法對(duì)州議員的資格要求也是成為美國(guó)公民后至少在該州居住滿(mǎn)1年以上[34]101-105，662-663。

國(guó)籍資格作為一國(guó)國(guó)民最基本的身份認(rèn)同要素，是取得議員候選人資格的必備條件[35]201。我國(guó)也規(guī)定了具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍是取得人大代表候選人資格的條件之一，但該規(guī)定中缺乏對(duì)居住時(shí)間的限制。在成熟的民主國(guó)家，通常法律會(huì)規(guī)定議員候選人的居住期限要求，因?yàn)楹蜻x人只有與當(dāng)?shù)剡x民共同生活和經(jīng)常溝通，才能對(duì)當(dāng)?shù)剡x民需要和基本社會(huì)問(wèn)題有所了解，也因此才有可能被選民所熟知而當(dāng)選[36]316。在我國(guó)，人大代表的本職所在是代表選民的利益和意志，因而須了解選民的現(xiàn)時(shí)狀態(tài)和利益訴求，這就要求人大代表與選民須保持密切聯(lián)系。尤其是在我國(guó)人大代表非專(zhuān)職化的制度安排下，只有在選區(qū)內(nèi)經(jīng)常居住和工作的公民才能符合客觀(guān)的時(shí)間和空間要求，及時(shí)地了解選民的具體情況，關(guān)注選區(qū)的發(fā)展。與居住期限這一條件相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題有兩個(gè)：一是移民加入我國(guó)國(guó)籍后取得人大代表候選人資格的居住時(shí)間要求，二是我國(guó)公民取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)后是否還有資格成為人大代表候選人。

1. 移民入籍后的居住期限

上文已提及，許多國(guó)家通過(guò)法律對(duì)移民取得本國(guó)國(guó)籍后的居住時(shí)間作了一些限制性規(guī)定，以確保其對(duì)本國(guó)忠誠(chéng)以及對(duì)風(fēng)土人情等較為熟悉。顯然，我國(guó)也有必要在法律中作出這樣的限制性規(guī)定。將居住時(shí)間要求規(guī)定為3～5年是較為合理的，畢竟一個(gè)外國(guó)籍人或無(wú)國(guó)籍人要適應(yīng)新的生活環(huán)境，特別是要能順暢地與選民交流，了解他們的切身利益和具體訴求是需要一定時(shí)間的。

2. 候選人取得國(guó)外永久居留權(quán)問(wèn)題

擁有國(guó)(境)外永久居留權(quán)，即通常所說(shuō)的持有某外國(guó)綠卡。綠卡是一種簽發(fā)國(guó)發(fā)給外國(guó)公民的永久居住許可證，最早始于美國(guó)。關(guān)于已擁有國(guó)(境)外永久居留權(quán)的中國(guó)公民是否還可以取得人大代表候選人資格，是否能夠擔(dān)任人大代表這一問(wèn)題的爭(zhēng)論，最為典型的事例應(yīng)該是2008年全國(guó)人大代表宗慶后被媒體曝光其持有美國(guó)綠卡。據(jù)稱(chēng)，宗慶后從1999年起持有美國(guó)綠卡，而此后的2002年和2007年先后當(dāng)選第十屆和第十一屆全國(guó)人大代表。由此，對(duì)持有外國(guó)綠卡是否可以擔(dān)任我國(guó)人大代表的疑問(wèn)隨之而來(lái)。針對(duì)這一問(wèn)題，湖南省人大常委會(huì)的劉金定曾撰文指出，持有外國(guó)綠卡的人不僅當(dāng)然可以依法選為人大代表，還可以依法擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員[37]，其理由為持有外國(guó)綠卡的人仍保留中國(guó)國(guó)籍，仍是中國(guó)公民。并且他還認(rèn)為《選舉法》總則中對(duì)此有針對(duì)性規(guī)定，即“旅居國(guó)外的中華人民共和國(guó)公民在縣級(jí)以下人民代表大會(huì)選舉期間在國(guó)內(nèi)的，可以參加原籍地或者出國(guó)前居住地的選舉?！备鶕?jù)1984年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)四川省選舉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、外交部領(lǐng)事司所提出的法律詢(xún)問(wèn)的答復(fù)，我國(guó)駐外使領(lǐng)館人員、短期出國(guó)人員、援外人員和留學(xué)生在選舉期間參加選舉的方式為“可以委托有選舉權(quán)的親屬或本單位其他選民代為投票。”[38]263-268由此可見(jiàn)，《選舉法》規(guī)定的旅居國(guó)外的公民可以“參加選舉”是指其可以依法自由行使選舉權(quán)，讓符合條件的選民代為投票，而并不包括代其行使被選舉權(quán)，即讓其他公民代為參加人大代表候選人的競(jìng)選。那么，持有綠卡的公民由于其被選舉權(quán)在某些情況下會(huì)受到限制，不能當(dāng)然地行使其被選舉權(quán)。

莫紀(jì)宏認(rèn)為：“宗慶后打了個(gè)擦邊球……從法律上來(lái)看，持有綠卡的宗慶后擔(dān)任全國(guó)人大代表，是合法的。但在實(shí)際上，這是不合適的。我國(guó)現(xiàn)有法律制度對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)給予了最廣泛的保證，但是實(shí)際選出的情況卻常常顯示出不妥?！盵39]因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)現(xiàn)有《憲法》和《選舉法》的規(guī)定，只要滿(mǎn)足3個(gè)條件，即具有中國(guó)國(guó)籍、年滿(mǎn)18周歲、沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，就可以被選舉為人大代表。的確，持有某國(guó)簽發(fā)的綠卡并非加入該國(guó)國(guó)籍，當(dāng)然也未喪失本國(guó)國(guó)籍。理論上來(lái)說(shuō)，這既不屬于我國(guó)選舉權(quán)和被選舉權(quán)的限制性條件，也不屬于當(dāng)選代表被終止其代表資格的條件。但如莫紀(jì)宏所說(shuō)，擁有綠卡者擔(dān)任人大代表是不合適的，因?yàn)榫G卡持有者可能無(wú)法履行好憲法與法律規(guī)定的義務(wù)，而且無(wú)法與原選區(qū)選民或原選舉單位的人民群眾保持密切聯(lián)系。選舉實(shí)踐中，通常已獲得國(guó)(境)外永久居留權(quán)的公民是不能取得代表候選人資格的。2010年《選舉法》修訂后，已經(jīng)對(duì)一人擔(dān)任兩地代表這一問(wèn)題予以解決。那么隨著我國(guó)民主政治的發(fā)展，特別是選舉理論與實(shí)踐的發(fā)展，對(duì)持有綠卡者不能當(dāng)選為人大代表這一問(wèn)題也應(yīng)該作出具體規(guī)定。將持有綠卡列入人大代表候選人資格的限制性條件，僅限制了其被選舉權(quán)的行使，并不影響其作為選民依法享有的選舉權(quán)，即綠卡持有者可以通過(guò)他人代為投票來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的選舉權(quán)。

(二) 教育程度

很多國(guó)家從保證議員須具備基本履職能力的角度，規(guī)定議員候選人要具有一定的文化程度，這是具有現(xiàn)實(shí)合理性的?？陀^(guān)地講，我國(guó)人大代表的文化水平與其參政議政的履職能力有著密不可分的關(guān)系。當(dāng)然，并非人大代表的學(xué)歷越高其履職能力就越強(qiáng)，但一個(gè)欠缺基本讀寫(xiě)能力、理性思維能力和表達(dá)能力的人大代表，是難以做到在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作中正確行使權(quán)力的。在人大閉會(huì)期間，人大代表需要密切聯(lián)系選民，開(kāi)展調(diào)查研究，并對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督等；在人大會(huì)議期間，人大代表需要提出代表人民利益和反映人民訴求的議案、審議法律草案和政府工作報(bào)告等。這些是人大代表履行職責(zé)的基本工作內(nèi)容，直接關(guān)系到人大代表的履職是否到位、人大作用的發(fā)揮程度，甚至人大制度的優(yōu)越性能否實(shí)現(xiàn)。

“教育條件應(yīng)否設(shè)立，實(shí)際上亦當(dāng)視一國(guó)人民的教育狀況而定?！盵40]159我國(guó)法律對(duì)人大代表的教育程度之所以沒(méi)有作出限制性規(guī)定，是因?yàn)樵诹⒎〞r(shí)考慮到我國(guó)教育事業(yè)落后、文盲很多的實(shí)際狀況，同時(shí)也能體現(xiàn)我國(guó)被選舉權(quán)的普遍性。但這樣的規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中存在一些受教育程度比較低的代表，他們不能切實(shí)履行職責(zé)。面對(duì)這樣的情況，很多人提議要加強(qiáng)人大代表的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，現(xiàn)實(shí)中的確也有很多這樣的做法。這的確能夠?qū)θ舜蟠淼穆穆氁庾R(shí)和能力產(chǎn)生一些有益的影響，然而如果大量人大代表在當(dāng)選后需要通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)來(lái)獲得作為一個(gè)代表在履職時(shí)須具備的知識(shí)和能力的話(huà)，“我們由單個(gè)代表組成的，以會(huì)議形式行使職權(quán)的人民代表大會(huì)的權(quán)威性肯定會(huì)受到質(zhì)疑”[41]。

隨著我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，具備了對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行更多關(guān)注和考慮的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)2010年第6次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，大陸人口中，文盲(15歲及以上不識(shí)字的人)為54 656 573人，同2000年第5次全國(guó)人口普查相比，文盲減少30 413 094人，文盲率由6.72%下降為4.08%。大陸人口中，具有大學(xué)(指大專(zhuān)以上)文化程度的119 636 790人，具有高中(含中專(zhuān))文化程度的187 985 979人，具有初中文化程度的519 656 445人，具有小學(xué)文化程度的358 764 003人。同2000年第5次全國(guó)人口普查相比，每10萬(wàn)人中具有大學(xué)文化程度的由3 611人上升為8 930人，具有高中文化程度的由11 146人上升為14 032人，具有初中文化程度的由33 961人上升為38 788人，具有小學(xué)文化程度的由35 701人下降為26 779人[42]?；谏鲜鰯?shù)據(jù)，結(jié)合1987—2007年我國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的學(xué)歷構(gòu)成[43]323-339，可以較為直觀(guān)地感知到合理提高人大代表候選人資格的教育程度要求是具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。目前，將人大代表候選人資格中的教育程度規(guī)定為高中是較合理的。

(三) 個(gè)人信用

隨著我國(guó)個(gè)人征信制度的發(fā)展，可以嘗試將個(gè)人信用評(píng)估納入人大代表候選人資格要素。憲法和法律要求人大代表須模范地遵守憲法和法律，黨的有關(guān)人大代表?yè)Q屆選舉的規(guī)范性文件要求候選人要具備良好的“思想品行”，堅(jiān)決防止把偷稅漏稅或品行惡劣的人推薦為代表候選人。那么，如何對(duì)這些要求中的“思想品行”進(jìn)行量化和評(píng)判是關(guān)鍵，而公民個(gè)人信用評(píng)估正是現(xiàn)代社會(huì)條件下最有效也最為客觀(guān)理性的一種評(píng)判方式。

個(gè)人信用評(píng)估是指通過(guò)使用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龇椒ǎC合考察影響其信用狀況的主客觀(guān)因素，并對(duì)其履行債務(wù)及其他義務(wù)的意愿和能力進(jìn)行全面的判斷和評(píng)估[44]105，有助于社會(huì)其他成員或公共機(jī)構(gòu)了解一個(gè)人的信用狀況。個(gè)人信用評(píng)估應(yīng)當(dāng)是對(duì)個(gè)人信用的綜合性、全方位的考察，其內(nèi)容不僅包括反映其外在客觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的指標(biāo)，如個(gè)人的資產(chǎn)狀況、收入水平及其所處的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本狀況，還包括反映其道德誠(chéng)信水平的指標(biāo)，如信用行為記錄、發(fā)生不良信用時(shí)所受處罰與訴訟情況、犯罪記錄等。目前，我國(guó)政府部門(mén)(如公安、工商、稅務(wù)、勞動(dòng)保障)、法院、公共事業(yè)單位、銀行等機(jī)構(gòu)的基于個(gè)人基本特征及其信用行為的原始信用數(shù)據(jù)收集和共享機(jī)制正在不斷完善，為我國(guó)個(gè)人征信系統(tǒng)整合個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)、建設(shè)完善的個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)奠定了基礎(chǔ)。如自2013年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，明確規(guī)定被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書(shū)確定的義務(wù)，并具有所列舉的6種情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其納入失信被執(zhí)行人名單，并依法對(duì)其進(jìn)行信用懲戒。2013年10月24日，最高人民法院網(wǎng)站開(kāi)通了全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢(xún)平臺(tái)[45]，隨后其微信公眾號(hào)的推送消息里開(kāi)始出現(xiàn)失信被執(zhí)行人曝光臺(tái)。這些舉措既是對(duì)失信被執(zhí)行人的一種懲戒，也是重要的社會(huì)監(jiān)督窗口，有利于社會(huì)公眾對(duì)失信者的信用狀況及時(shí)了解和監(jiān)督。

隨著個(gè)人信用數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，我國(guó)個(gè)人征信系統(tǒng)也逐步完善。在立法方面，2013年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和中國(guó)人民銀行發(fā)布的《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》，為我國(guó)個(gè)人征信業(yè)的發(fā)展和個(gè)人征信制度的完善提供了重要保障。在制度建設(shè)方面，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》，要求出臺(tái)并實(shí)施以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度；2014年頒布實(shí)施了信用體系建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)一步健全了部門(mén)間信用信息共享和失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制；2015年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告時(shí)明確提出要推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼制度和信用信息共享交換平臺(tái)。隨著國(guó)家統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)的建設(shè)，個(gè)人信用評(píng)估中個(gè)人信用等級(jí)評(píng)估指標(biāo)、個(gè)人信用報(bào)告的格式以及個(gè)人信用管理軟件開(kāi)發(fā)等方面標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一以及個(gè)人信用法規(guī)及相關(guān)配套制度的建設(shè)，我國(guó)個(gè)人征信制度建設(shè)將逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和規(guī)范化，個(gè)人信用評(píng)估制度也將逐步趨于完善。屆時(shí)，個(gè)人信用報(bào)告作為客觀(guān)反映個(gè)人信用歷史和社會(huì)信譽(yù)的記錄，除了應(yīng)用于商業(yè)銀行的各項(xiàng)信貸、消費(fèi)業(yè)務(wù)以外，還可以將其作為人大代表候選人資格的要素之一，如規(guī)定人大代表候選人的個(gè)人信用水平應(yīng)達(dá)到某個(gè)等級(jí)或某個(gè)分?jǐn)?shù)，為候選人個(gè)人信用資格的設(shè)定提供重要參考依據(jù)。通過(guò)全國(guó)個(gè)人信用信息共享交換平臺(tái)，在對(duì)初選代表候選人進(jìn)行資格審查時(shí)，就不必分別向工商、稅務(wù)、公安等部門(mén)調(diào)取候選人的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅證明和犯罪記錄等信用數(shù)據(jù)了，從而可以更加方便快捷地對(duì)每個(gè)候選人的個(gè)人信用信息進(jìn)行檢索，并可以通過(guò)有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)獲取候選人的個(gè)人信用評(píng)估報(bào)告。

孟子曰：“車(chē)無(wú)轅而不行，人無(wú)信則不立?！弊鳛槿舜蟠恚援?dāng)挺身而立，言行有信，為人民之表率。法律在對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)范的過(guò)程中具有重要的指引作用，若將個(gè)人信用水平作為人大代表候選人資格要素，不僅有利于我國(guó)人大代表素質(zhì)的提高，還會(huì)對(duì)公民個(gè)人信用行為產(chǎn)生良好的引導(dǎo)作用，乃至對(duì)社會(huì)信用建設(shè)產(chǎn)生重要影響。

此外，還需要對(duì)人大代表候選人資格的其他要素予以關(guān)注。如對(duì)候選人的年齡進(jìn)行設(shè)定時(shí)，需要在其社會(huì)經(jīng)驗(yàn)較豐富和年齡結(jié)構(gòu)年輕化之間尋求平衡；對(duì)候選人的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)進(jìn)行設(shè)定時(shí)，既要考慮履行職責(zé)的需要，又要兼顧候選人的范圍、比例；候選人還應(yīng)當(dāng)具有能夠正常履行職責(zé)的身體條件。

四、結(jié)　語(yǔ)

“制度像澆花的水管，全是洞。如果增加一端的壓力，另一端可能?chē)姵龈嗟乃部赡懿?；完全取決于有多少洞，壓力有多大。”[46]104因此，制度如何運(yùn)作以及運(yùn)作的效果如何充滿(mǎn)了未知，盡管人民可以制定出詳細(xì)周密的計(jì)劃和方案。但正是因?yàn)槲粗?，所以充滿(mǎn)了無(wú)限可能，也因此更值得我們?nèi)ハ蛲?，去努力。我?guó)人大代表候選人資格相關(guān)制度的形成與發(fā)展，是在無(wú)數(shù)人的歷史活動(dòng)中完成的，對(duì)于身處其中的每一個(gè)個(gè)體而言，大抵總有一種無(wú)能為力之感[47]52-56。也正因?yàn)榇耍覀兏σ岳硇运伎济鎸?duì)，積極推進(jìn)相關(guān)制度在實(shí)施過(guò)程中不斷完善。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，作為國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)當(dāng)積極作為，科學(xué)立法，有效監(jiān)督。而人大代表作為人民代表大會(huì)的細(xì)胞，其素質(zhì)與能力直接影響著人民代表大會(huì)能否充分、有效地行使職權(quán)?！罢圆胖?，業(yè)以才興”。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大代表理應(yīng)具備相應(yīng)的素質(zhì)和能力，唯此方能夯實(shí)人民代表大會(huì)職權(quán)有效行使的基礎(chǔ)。通過(guò)制度安排適當(dāng)提高人大代表候選人資格要求，并非立意于人大代表須趨于精英化。再者，人大代表精英化本身并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，“議會(huì)本身就是吸納精英之所”，對(duì)于廣大選民而言，“重要的是選出一個(gè)有能力回應(yīng)本選區(qū)人民意志、利益和需求的人，而不是一個(gè)和自己類(lèi)似的人?！盵48]因此，最為關(guān)鍵的問(wèn)題是人大代表依法履職，切實(shí)代表人民意志和利益，恰當(dāng)?shù)匦惺箛?guó)家權(quán)力[49]。這需要以人大代表基本素質(zhì)與履職能力的提升為基礎(chǔ)，還需要與之相配套的制度來(lái)保障其實(shí)現(xiàn)，如改善選民對(duì)人大代表的監(jiān)督罷免機(jī)制乏力的現(xiàn)狀，加強(qiáng)選民對(duì)人大代表予以撤換的制度建設(shè)與實(shí)施效果，當(dāng)人大代表不能充分代表選民意志和維護(hù)選民利益時(shí)，選民手中的監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)就可以為這一問(wèn)題提供有效解決途徑。

“人民代表大會(huì)制度是根本的政治制度，但任何宏觀(guān)層面上的制度都需要有大量微觀(guān)層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實(shí)施，發(fā)揮實(shí)效。”[50]66人大代表候選人資格問(wèn)題以及相關(guān)問(wèn)題的研究，必須在充分了解我國(guó)法律文化和深入理解中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家理論的基礎(chǔ)上，立足本土，從我國(guó)人大制度演進(jìn)過(guò)程及歷次人大代表選舉實(shí)踐中尋找具有借鑒性的因子，因?yàn)椴徽摱嗝聪蛲?yáng)光，植物都必須扎根在身處的泥土之中。

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(責(zé)任編輯：郭曉亮)

On candidate qualifications of deputies of people’s congresses

HOU Meng-jun

(Legislative Affairs Office, People’s Government of Zhejiang Province, Hangzhou 310025, China)

The candidate qualifications of the deputies of people’s congresses refer to the basic conditions which need to have when a citizen is selected to be a formal candidate during the general election of people’s congresses. Its intrinsic value is to guarantee the right space of citizens to participate in the exertion of state power, and to promote the effective playing of functions of organs of state power. To perfect the candidate qualifications of deputies of people’s congresses in China, the factors should be researched of duration of residence, education level, personal credit etc. of candidates, so as to realize the improvement of basic qualifications and ability of performing duties of representatives of people’s congresses. It will benefit the earnestly functioning of people’s congresses at various levels in China and the full play of advantages of people’s congress system, and benefit the comprehensive and deep improvement of rule by law and modernization of national governance in China.

representative of people’s congress; candidate qualification; duration of residence; education level; personal credit

2016-05-16

侯孟君(1990-)，男，河南安陽(yáng)人，碩士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)等方面的研究。

14∶59在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20161010.1459.010.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2016.05.14

D 921

A

1674-0823(2016)05-0465-11