左 蒙, 楊延圣

(浙江工業(yè)大學 浙江省輿情研究中心, 浙江 杭州 310023)

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政府公信力流失的原因及對策
——基于輿情的分析視角

左 蒙, 楊延圣

(浙江工業(yè)大學 浙江省輿情研究中心, 浙江 杭州 310023)

通過對政府公信力內涵的梳理,研究了政府公信力流失的表現和特征?；谳浨檠芯康囊暯菑拿癖姟⒄?、具體的中介性社會事項和輿論生態(tài)環(huán)境四個核心要素重點分析了政府公信力流失的原因,并提出從民眾和政府兩個角度重塑政府公信力的具體措施。

政府公信力; 輿情; 輿論生態(tài)

改革開放以來,我國在經濟建設方面取得了舉世矚目的成就,民眾的物質生活得到了極大地豐富和改善。與此同時,隨著經濟結構的轉型升級、城鎮(zhèn)化進程的加速以及互聯網,特別是移動互聯網的普及應用,諸如公權腐敗、貧富差距、食品安全、環(huán)境保護以及重大突發(fā)公共安全事件等一系列關乎國計民生的社會問題開始大規(guī)模的產生和浮出水面。無論是網絡空間還是非網絡空間所揭示、暴露和引發(fā)的社會問題,一方面引發(fā)了民眾的強烈關注和熱烈反響,另一方面反復嚴肅地拷問了政府公信力。政府所采取的舉措,很大程度上影響著民眾對政府的認知和判斷,同時,也會影響政府公信力的走勢。

一、 政府公信力的內涵及其維度

“政府公信力”這一概念在近些年各級政府工作會議、報告和領導人的講話中反復出現,政府公信力在政府建設和轉型過程中被屢次提及,政府公信力這一概念被置于重要的地位。但由于政府公信力在理論與實踐層面涉及到了眾多學科和領域,當前官方和學術界尚未給出或者達成統(tǒng)一的理解和認知。從當前學術研究的成果來看,主要集中政府公信力的內涵解讀和政府公信力的評價維度兩個方面。

從政府公信力的內涵來看,政府公信力的概念主要涉及到兩個方面的內容,一是政府,二是民眾。在社會實踐中,政府的功能是施政,民眾的功能則是評判?；谏鲜龉沧R,政府公信力含義的研究主要形成了以下三類觀點:一類是以民眾為主,即民眾的評價決定政府公信力,強調民眾對于政府的評價和信任。吳威威認為“政府公信力是指社會組織和民眾對政府信譽的一種主觀價值判斷, 它是政府行政行為的形象和所產生的信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反映,即民眾對政府整體形象的認識、情感、態(tài)度、情緒、興趣、期望和信念等”[1]。而另一類則是以政府為主,即政府在施政過程中體現的施政能力決定政府公信力,強調政府獲得民眾信任和認可的能力與程度。薄貴利認為“政府公信力,即政府通過自己的行為得到社會公眾信任和認可的能力,它反映了人民群眾對政府的信任度和滿意度”[2]。還有一類則認為政府公信力應包含民眾與政府兩個方面,政府公信力既囊括了政府本身施政的結果,也包含民眾的評價成分。劉曉玲就認為“政府公信力是政府履行社會責任與社會公眾互動反饋的結果,還包含著政府信用的歷史傳承、執(zhí)政理念與社會主流價值觀的契合程度等”[3]15。

從政府公信力的評價維度來看,政府公信力的評價維度依托于政府公信力的內涵,但在具體的評價方面與內涵中包含的要素存在一定的差異。劉新梅認為“政府公信力并不是抽象的概念,可以具體化為政府的誠信程度、政府的服務程度、政府依法行政的程度、政府的民主化程度和政務的公開程度五個方面來評價”[4]。呂維霞等人認為“公信力的影響因素包括滿意度、政府形象、政府承諾、公眾總體感知質量”[5]。王向文認為“可以從政府公信力的廣度、強度和滿意度三個方面進行把握”[6]。而劉曉玲則認為“政府掌握的信用資源、公眾對政府行為的滿意程度以及公眾對政府行為的資源配合程度反映了政府公信力的高低”[3]18。

筆者結合當下輿情基礎理論和實踐應用研究情況, 認為輿情與政府公信力存在著一定的交叉, 具體體現在兩者基礎概念的交叉和評價維度的交叉。 從輿情的基礎概念來看, 王來華認為“輿情是指在一定的社會空間內, 圍繞中介性社會事項的發(fā)生、發(fā)展和變化, 作為主體的民眾對作為客體的國家管理者產生和持有的社會政治態(tài)度”[7]。簡而言之就是民眾對于國家所持有的社會政治態(tài)度, 包括主體、客體、中介性社會事項和輿情空間四個核心要素。 可見輿情與政府公信力的概念都囊括了政府、民眾等要素, 概念上存在一定的交叉。 從輿情的評價維度來看, 民眾的認可度和信任度、政府的施政效果、具體的中介性社會事項的合法性與合理性, 以及輿論的生態(tài)環(huán)境共同決定了輿情的狀況, 而這些評價維度也是衡量政府公信力的高低的重要標準。 因此, 筆者有充分理由認為政府公信力包含政府與民眾兩個方面的內容, 并且需要從上述四個維度進行具體的考察。

二、 政府公信力流失的表現及其原因分析

基于民眾的認可度和信任度、政府的施政效果、具體中介性社會事項的合法性與合理性以及輿論的生態(tài)環(huán)境四個維度來看,政府公信力流失主要表現在民眾的認可度和信任度的降低、公信力上升勢頭漸弱、政府層級化差異、地方政府的“塔西佗陷阱”、對于政府施政合法性與合理性的普遍質疑。近年來一些政府和官員負面新聞的發(fā)酵和曝光,損傷了政府的公信力,促使部分民眾產生了對政府的不信任態(tài)度,影響了政府的形象。黨的十八大以來,中央保持反腐敗的高壓態(tài)勢取得了很大成就,不正之風得到一定的緩解。習近平總書記指出“空談誤國,實干興邦”,堅持走中國特色社會主義道路,實現中華民族偉大復興的“中國夢”。為保證這一目標的順利實現,就必須不斷提升政府的公信力。

隨著互聯網,特別是移動互聯網在各類社交應用、論壇的迅速發(fā)展和普及,對于整個社會的價值觀念、溝通方式和生活都產生了重大而深遠的影響。這也為政務創(chuàng)新、社會輿論環(huán)境的凈化以及政府公信力的重塑提供了機遇。從輿情的分析視角來看,可以從民眾、政府、具體的中介性社會事項以及輿論生態(tài)環(huán)境這幾個方面看政府公信力流失的主要原因:

1. 民眾因素

民眾作為政府施政最直接的影響群體,也是公信力的重要評價主體,因此民眾的因素對于政府公信力的流失產生了重要的影響。隨著社會的發(fā)展進步,信息傳播的方式發(fā)生了重大的變革。以往單向的信息傳播方式伴隨著新媒體的出現,發(fā)生了革命性的變化,轉而成為雙向的信息傳播。以往傳者與受眾的概念開始變得模糊甚至消失,民眾有機會以更加便捷的方式參與到社會信息化的變革中。這種變化的發(fā)生無疑刺激了民眾的公民意識的覺醒,使得民眾更加積極主動的參與國家的建設。民眾意識到,除了政府及其職能部門外,自身也享有參與的權利與義務。這也是現代社會對于“天下興亡,匹夫有責”這一中國傳統(tǒng)觀點的完美闡釋。除了部分人以公務員的形式直接參與之外,更多的民眾開始通過網站、微博、微信或者政務平臺積極建言獻策,國家政治生活成為民眾日常生活中的一個重要組成部分。公民意識的覺醒很大程度上源于民眾對于各方面信息的感知力加強。移動互聯網和智能終端的迅速發(fā)展和普及,改變了民眾的社會價值觀念和生活行為方式。信息的發(fā)出和接收不再局限于特定的時間和地點,時效性得到了極大的提高。民眾對于法律所賦予和自身享受的權利提出了要求,各種類型的信息混雜促使了民眾價值觀念的多元化,這種多元化最直接的表現在對于社會和國家發(fā)展思路的差異化認知。

亞伯拉罕·馬斯洛(Abraham H·Maslow)在需求層次理論中提出,“人類的需求由低到高依次是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求”[8]。而在現階段的日常生活中,隨著物質條件的改善,民眾已經不再僅僅滿足于吃飽穿暖這一簡單而樸素的理想。除了物質追求外,民眾開始把注意力轉向自我價值的實現。而公民意識覺醒則有力的啟發(fā)民眾追求環(huán)境保護、社會和諧、生活品質以及國家政治生活等公共利益。在具體的政治參與過程中,民眾發(fā)現基層缺少參與的渠道和理想的意見表達窗口。

而更值得注意的則是民眾內心的相對剝奪感。“相對剝奪感是一種群體的心理狀態(tài),它是指人們通過與參照群體的比較而產生的一種自身利益被其他群體剝奪的內心感受”[9]。而這種相對剝奪感主要源于與參照群體的比較,參照群體的選擇很大程度上會決定相對剝奪感的強弱。公民意識的增強,一方面帶來的是政治參與的欲望,另一方面則是對于政府更高的期待與要求。這種現實與期待的差距,往往會滋生民眾的失望情緒,強化內心的相對剝奪感,從而進一步影響民眾對于政府的認可度和信任度。

作為參照群體理論的始祖,赫伯特·海曼(Herbert Hayman)認為“參照群體指的是某個個體據以決定自己的取向的那個群體 , 而不論該個體的實際成員資格如何”[10]。我國尚處在社會主義發(fā)展的初級階段,民眾的公民意識尚處在覺醒階段,對于政府的政績判斷往往缺乏客觀準確的認知。民眾在這一過程中習慣于將“我國政府”與“他國政府”進行比較,盡管民眾的利益尚未受到直接影響或者損失,但是這種不合理的參照卻會造成民眾的聚焦方向偏差,片面的強調政府的負面消息,加深了對于政府的不信任程度。

2. 政府因素

政府在政府公信力的評價體系中占據著不可或缺的一環(huán),一方面對民眾施加影響,行使著國家賦予的權力;另一方面則承擔著自我評價的重要功能。因此,政府自身的問題是導致政府公信力流失的主要因素。政府整體的公信力上升趨勢仍在,但層級差異明顯。李玉生認為“制度結構的因素是其主要原因,在中國的政府權力構架中,地方政府只是中央的派出機構,運用中央政府授予的權力履行職能”[11]。一方面地方政府的考評是由上級政府決定的,影響了地方政府對于當地民眾需求的回應。另一方面地方政府承擔了具體的政府職能,負責了地方的具體事務,但缺乏有效的支持。而在這一過程中顯現出的矛盾直接決定了這種層級差異。這種頂層設計的缺陷細化到具體的施政過程中,造成諸如地方政府“官本位”的施政理念、行政機制不健全、運作效率低下、政績考核標準混亂、溝通機制欠缺、政策缺乏穩(wěn)定性等一系列問題。

具體到政府施政的環(huán)節(jié)中,體制不健全,機制欠缺的問題突出。體制不健全最直接的表現在于不同層級的政府之間、同級政府的不同部門之間管理權限劃分不清,行政職責劃分不清,管理范圍重疊,部門間相互推諉的情況。事實上為了適應社會的發(fā)展,近年來各級政府都進行了管理體制改革,但各項機制仍舊存在諸多漏洞,如,行政問責、政績考核、危機預警、權力監(jiān)督、利益表達等機制存在的問題長期得不到有效的解決。

“以我為主”和“官本位”的思想在政府機構中仍舊存在,政府工作人員殘存官僚主義作風,懶政、怠政等問題也少量存在。這種行政理念的存在直接影響了政府的施政方針和行政決策思路,導致了政府的運作效率低下。這也間接導致了政府對于社會變化敏感度的降低,對于民眾的真實需求缺乏深入了解。對于網絡空間流行和敏感的事件缺乏感知,反應速度慢。特別是面對重大突發(fā)公共安全事件,缺乏完善的應急預警機制,危機處置能力弱,缺乏專業(yè)化的團隊和科學的處置方案。如此往復,導致民眾對于政府產生質疑,甚至不信任。黨政領導人也采取了相對積極和坦承的態(tài)度,在公開場合講話和政府報告中也意識到部分地方政府部門和相關職能機構存在不作為、不會為、亂作為的情況。政府態(tài)度的轉向,擺脫過去的“鴕鳥心態(tài)”主動承認問題的做法為公信力的重塑與提升創(chuàng)造了有利的社會條件。

3. 中介性社會事項因素

中介性社會事項作為公權力運行的結果,最直接的反映政府的行政能力和施政效果。當前一個時期,地方政府所面臨的“塔西陀陷阱(Tacitus Trap)”困境,主要表現為“當地方政府失去公信力時,無論當地政府說真話還是說假話,做好事還是做壞事,都會被認為是說假話和做壞事”[12],這是政府不合法和不合理施政所產生的必然結果。讓-雅克·盧梭(Jean-Jacques Rousseau)在對于政府的定義中這樣寫道:“政府是介于臣民和主權者之間使這兩者互相溝通的中間體。它的任務是執(zhí)行法律和維護自由,既維護社會的自由,也維護政治的自由”[13]。政府是執(zhí)行法律的重要主體,政府必須帶頭守法。政府遵守法律,按照行政程序施政就顯得尤為重要。

部分政府仍舊存在少量的違法違規(guī)的情況。具體表現在違法違規(guī)舉債、融資、擔保、征地、采購、拆遷、重點工程項目的上馬、投產、發(fā)放補貼,過度的維穩(wěn)舉措以及重大突發(fā)公共事件的違規(guī)不當處置等。特別是地方政府存在的“越位”和“缺位”情況,影響了當地民眾對于政府的態(tài)度。從各地近些年爆發(fā)的群體性事件和網絡群體性事件來看,部分地方政府在施政過程中模糊施政、暗箱操作等違法違規(guī)行為引發(fā)了當地乃至全國民眾對于政府的質疑。地方政府扮演著至關重要的角色,政府在施政過程中對于法律法規(guī)的遵守,對民眾合理訴求的態(tài)度以及在事件發(fā)生以后采取的緊急措施都很大程度上影響了事件的走勢。這種違法違規(guī),漠視民眾利益,不解決問題,采取強制措施應對的情況在部分地方仍舊少量存在。但我們應該看到當前政府是整體向好的,整個社會輿論環(huán)境與網絡平臺的風氣得到了凈化。

4. 輿論生態(tài)環(huán)境因素

輿論生態(tài)環(huán)境簡單而言就是社會環(huán)境的變化,社會環(huán)境必然會對個人產生深遠的影響。這種輿論生態(tài)環(huán)境的改變一方面表現在輿論主體的“泛化”,發(fā)聲群體的變化影響了溝通對話的難度。另一方面表現在輿論表達渠道和方式的變化,輿論的格局變化影響了輿論的“體量”。我國正處在雙重轉型的社會重要階段,社會結構的調整和經濟結構的轉型升級激化了原有或者正在形成的社會矛盾,這就使得原本相對單一的輿論主體受到直接或者間接相關的利益影響加入到論戰(zhàn)中。而新媒體的強勢崛起則從根本上扭轉了傳統(tǒng)媒介主導受眾的局面,輿論表達渠道和方式的變化直接刺激了輿論主體數量的激增?！熬W絡群體傳播的本質上就是去中心化、去權威化傳播,它消除了傳播的權力中心,消除了傳受雙方的階級差異,讓大眾能夠平等地參與到傳播過程中來?！盵14]這種輿論主體的“泛化”使得原本低位運行和潛行的矛盾改變運行狀態(tài),引發(fā)區(qū)域或者全社會的聚焦。以往受到嚴格管制的電視臺、報紙、廣播、雜志等傳統(tǒng)媒體也順勢加入到社會輿論的討論中,使得輿論生態(tài)從根本上發(fā)生了改變。

社會輿論溝通機制的矛盾凸顯,在社會輿論對話格局中,主體的社會角色、所屬的階層以及擁有社會資源的差異化使得整個輿論生態(tài)圈處在一種相對復雜的狀態(tài)。在整個輿論生態(tài)圈中擁有話語權的主體數量不斷上升,信息量也隨之不斷上升。促使觀點的多元化和價值觀的碰撞,輿論的“體量”產生變化。這種“體量”變化一方面是由于主體數量的增加,造成了輿論量的增加。另一方面則是由于價值觀的差異,形成了輿論的生態(tài)多樣性。而更為重要的是輿論主體的核心訴求無法被直接有效的表達,輿論的質量呈現下降的趨勢。這種“體量”變化的背后是民眾訴求的差異化和多樣性,在這種情況下政府反而處在了相對弱勢的地位,無法準確定位和了解這種輿論涌現現象背后的利益訴求,也無法迅速找到能夠溝通和對話的群體。

三、 政府公信力的重塑

重塑政府公信力著力點在于民眾和政府兩個方向,并實現兩者間的有效聯動。

1. 基于民眾的角度

從現代化國家的發(fā)展進程來看,公民意識的提高是順應歷史發(fā)展潮流。公民意識的覺醒促使民眾在解決基本物質需求的前提下,更加關注自身的權利和國家的發(fā)展,積極主動的參與到國家政治生活中。但應該意識到這種公民意識還處在初級階段,是不全面不科學的,片面的強調公民權利、忽略公民義務和輕視法律的情況大量存在,尚不能夠完全滿足現代公民社會的要求。因此,無論是從公民自身還是政府的角度而言,強化民眾的公民意識是應該的而且是必須的。它既包括了權利意識也包括義務意識,幫助民眾更加科學全面和理性的認識公民的權利與義務,有助于強化民眾的公民意識。

輿論環(huán)境最廣泛和最直接的影響對象都是民眾,民眾對于媒介的了解、認識、評價和利用能力直接決定了輿論環(huán)境的好壞。而在輿論生態(tài)中民眾和媒介是最重要的兩個環(huán)節(jié),特別是媒介對于民眾產生了深遠的影響。民眾媒介素養(yǎng)的高低成為了影響輿論生態(tài)的關鍵因素,媒介素養(yǎng)教育成為了改變輿論生態(tài)的唯一選擇。特別是隨著信息技術的迅速發(fā)展,部分基層民眾、行業(yè)精英以及媒體從業(yè)人員在社會生活中開始擁有較大的話語權,成為“意見領袖”,他們的直接受眾則是一般民眾。媒介素養(yǎng)教育有必要區(qū)別以往的教育手段,需要分層次、有重點的進行。一是重點針對“意見領袖”進行有針對性的溝通交流和引導,提高少數人群的媒介素養(yǎng);二是按照不同階層進行個性化的媒介素養(yǎng)教育,突出重點和難點,爭取效果的最大化。

除了民眾自身的公民意識和媒介素養(yǎng)外,更加重要的則是在政府和民眾之間構建信任文化。在信任文化的構建中,政府和民眾都需要動力,政府的績效考核和民眾社會生活水平提高是動力;而在具體的實施過程中,政府的信息公開是信任的基礎和前提;定期搭建的溝通對話機制是信任的有效保障。在這一基礎上不斷提高政府的透明度,提供特定的渠道主動搭建穩(wěn)定的溝通對話機制,了解彼此的利益訴求成為雙方有效聯動的保證。同時在施政過程中發(fā)展和創(chuàng)新民主的新形式,切實保證民眾參政議政的權利,維護民眾的基本權利。推動民主進程,將部分權力和責任下放基層,讓民眾能夠真正享有自治的權力。

2. 基于政府的角度

“官本位”思想存在一定程度上限制了政府機構在社會生活中對于自身角色的認知,也影響了政府對于社會熱點問題民眾訴求的回應。消極認知和消極回應破壞了政府和民眾的互信,也不利于政府自身的改革和創(chuàng)新。政府在施政的過程中必須轉變思想觀念,從上到下樹立“以民為本”的理念,打造民本位、社會本位和權利本位的服務型政府,貫徹落實“為人民服務”的政府宗旨,真正做到“全心全意為人民服務”。因此加深民眾與政府之間的價值認同,成為緩和沖突,獲得民眾諒解的重要途徑。從這種價值認同的來源就是民眾參與和政府回應。政府應當在具體施政過程中主動的順應合法合理的社會的主流價值觀和輿論呼聲,在具體的政策制定、執(zhí)行和修訂過程中充分聽取民眾的聲音、吸納民間的力量并發(fā)揮著主導作用,恰到好處的履行自身的職能,獲得民眾的認可。充分重視民眾在日常生活中的各種差異化訴求,運用公共權力以盡可能的方式解決了民眾存在的問題,回應民眾的利益訴求,滿足民眾獲得尊重的需求。

“新公共管理途徑所追尋的改革模式是降低交易成本、縮減管理層級,通過加強組織內外部合作提高管理效率,同時用市場化機制改造政府的組織與運行。”[15]政府要繼續(xù)深化各級政府的改革,堅持理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新,加快政府職能轉變進程。首先,堅持政府體制改革,點面結合。一是根據長期反映和存在的體制弊端和當前的國家社會經濟形勢,從整個國家的宏觀角度進行政府體制改革,簡政放權。廢除或者削減部門、機關的權力,同事擴大地方政府自主權。二是根據地方的實際情況狠抓問題,有針對性的破除體制存在的弊端,提高行政效率。其次,堅定不移的推進各項機制的完善,細掘深挖。根據政府運行過程中實際存在的體制漏洞和缺陷,完善行政問責、政績考核、危機預警、權力監(jiān)督、利益表達等機制。最后,堅持理論創(chuàng)新帶動實踐創(chuàng)新,依理行事?，F階段實踐創(chuàng)新往往采取試點模式,先試點再推廣,事實上不利于前期的籌備、問題的解決和后期的調整修訂。堅持理論先行,做到有據可依,通過理論的創(chuàng)新帶動實踐創(chuàng)新,減少實踐過程中出現的不作為、亂作為情況。

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【責任編輯 李 威】

Loss of Government’s Credibility and Countermeasures: Based on Perspective of Public Opinion

ZuoMeng,YangYansheng

(Public Opinion Research Center of Zhejiang Province, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Through research on the government’s credibility connotation, the performance and features of loss of government’s credibility are studied. Focused on the analysis of loss of government’s credibility based on people, government, public affairs and public opinion ecology, concrete measures to reconstruct the government’s credibility are proposed from angles of people and government.

government’s credibility; public opinion; public opinion ecology

2016-03-18

國家社會科學基金資助項目(14BXW054)。

左 蒙(1992-),男,湖北松滋人,浙江工業(yè)大學碩士研究生。

2095-5464(2016)05-0558-05

D 035.5

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