◎文/裴坤鵬

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要素投入視角下的城市養(yǎng)老模式比較

◎文/裴坤鵬

截至2014年底，我國60周歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，甚至超過了巴西全國人口（2.02億，排名世界第五）。構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)體系保障兩億多老年人“老有所養(yǎng)”，既是社會(huì)大眾的期盼，又是政府義不容辭的責(zé)任。

養(yǎng)老服務(wù)基本要素投入界定

1.人員投入

生理需求層面，針對(duì)醫(yī)療看護(hù)需求，需要具有專業(yè)資質(zhì)的醫(yī)護(hù)人員；針對(duì)一日三餐的需求，需要有社區(qū)志愿者或家政服務(wù)人員負(fù)責(zé)燒菜做飯；情感和歸屬需求層面，需要子女、親友及熟知人群（如社區(qū)熟人、老同事等）能夠有更多時(shí)間陪伴和分享生活中的點(diǎn)滴。尊重與自我實(shí)現(xiàn)層面，需要社會(huì)公眾共同努力營造關(guān)老愛老的氛圍。因發(fā)揮功能不同，人員的角色可以界定為生活照料者、精神陪伴者和醫(yī)療服務(wù)者，但無論是何種角色，由誰來扮演，人始終是核心要素。

2.資金投入

老年人各個(gè)層面的需求都需要有資金支持，且需要充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)和家庭等三方面的資源，其中，政府應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任。一方面，需要建立完善的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障體系，確保老年人有一定的養(yǎng)老金保證其基本生活質(zhì)量，有充足適合的醫(yī)療資源以滿足老年人的醫(yī)療需求。另一方面，還要投入資金建設(shè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、便捷優(yōu)惠的公共交通福利等。此外，社區(qū)老年活動(dòng)中心、送餐服務(wù)和社區(qū)醫(yī)聯(lián)體等助老服務(wù)均需要政府給予一定的資金投入。社會(huì)資本投入，主要集中在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入，以分擔(dān)政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力和滿足服務(wù)多元化、層次化的需求。一些公益組織，也會(huì)投入資金為老年人提供一定的生活服務(wù)。此外，針對(duì)滿足養(yǎng)老需求的一些產(chǎn)品（如輪椅、老年保健產(chǎn)品等）研發(fā)及生產(chǎn)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為也屬于社會(huì)資本投入的一種表現(xiàn)。家庭層面，主要是老年人的積蓄及子女的資金支持，以滿足個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

3.場(chǎng)所投入

老年人對(duì)場(chǎng)所的需求可以分為居住場(chǎng)所、社交場(chǎng)所（主要集中在社區(qū)）、醫(yī)療服務(wù)場(chǎng)所和其他生活需求場(chǎng)所（如菜市場(chǎng)、理發(fā)店和超市等）。其中社交場(chǎng)所、醫(yī)療場(chǎng)所基本是依托公共服務(wù)設(shè)施，而其他生活需求場(chǎng)所一部分依托公共服務(wù)設(shè)施，一部分依托商業(yè)資源。最直接關(guān)系養(yǎng)老質(zhì)量的為居住場(chǎng)所，可以是自有住房、子女住房也可以是公辦或民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供。

4.情感投入

城市家庭核心化趨勢(shì)愈加明顯，老年人獨(dú)居情況較多，退休導(dǎo)致其逐漸脫離了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，身體機(jī)能的下降導(dǎo)致其逐漸脫離了社會(huì)交往活動(dòng)，因此老年人會(huì)感覺到愈加嚴(yán)重的失落、孤獨(dú)和被排斥感。一方面需要子女親友給予更多的陪伴，另一方面也可以通過建立同輩互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，緩解情感孤獨(dú)。此外，無論是安全的需要、尊重的需求還是自我實(shí)現(xiàn)的需要，都需要一個(gè)尊重、包容、理解和關(guān)愛的社會(huì)環(huán)境和人文環(huán)境做支持，而這樣的環(huán)境需要每個(gè)人都能投入愛老護(hù)老的真實(shí)情感。

要素投入視角下的養(yǎng)老模式比較

所謂養(yǎng)老模式實(shí)際屬于養(yǎng)老方式類型化的問題 。養(yǎng)老模式依據(jù)資源提供者、居住地不同而有不同的分類方法，較為普遍的分類為家庭養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，其中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又可以細(xì)分為公辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。以“人員”、“資金”、“場(chǎng)所”和“情感”四方面投入要素為維度，對(duì)三種不同養(yǎng)老模式進(jìn)行比較分析，可以歸納出下表：

根據(jù)要素投入的對(duì)比，可以對(duì)三種養(yǎng)老模式的優(yōu)、劣勢(shì)進(jìn)行總結(jié)。

1.家庭養(yǎng)老模式

優(yōu)勢(shì)：（1）無需改變老年人固有的生活環(huán)境和人際網(wǎng)絡(luò)。（2）無需政府或社會(huì)組織進(jìn)行人員、場(chǎng)所投入。（3）資金投入也最少，無需支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用。

劣勢(shì)：（1）需要子女大量的時(shí)間精力投入，子女的經(jīng)濟(jì)、社交活動(dòng)會(huì)因此受到制約。（2）子女的情感投入成為老年人較為主要的情感關(guān)懷來源，而情感投入的單一性會(huì)導(dǎo)致老年人對(duì)子女的情感依賴程度越來越高。（3）長期照料容易引起子女同父母之間的情感層面和道德層面的危機(jī)。（4）缺乏專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，醫(yī)療護(hù)理、專業(yè)心理支持等方面不如居家社區(qū)養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

2.居家社區(qū)養(yǎng)老

優(yōu)勢(shì)：（1）對(duì)政府投入而言，無需大量資金投入進(jìn)行場(chǎng)所建設(shè)，能夠充分利用社區(qū)志愿者資源和公共基礎(chǔ)設(shè)施資源。（2）無需子女投入大量的人員精力，能夠解放子女的勞動(dòng)力，同時(shí)由于老人居住環(huán)境不改變，子女照看方便程度也較之機(jī)構(gòu)養(yǎng)老要高。（3）被服務(wù)對(duì)象所需要支付的費(fèi)用較低，不會(huì)給老年人家庭帶來較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（4）能夠引入社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)。相比較于公立養(yǎng)老院的官僚化、排他性管理和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平良莠不齊，社區(qū)是一個(gè)更適合社會(huì)組織發(fā)展的平臺(tái)。同時(shí)，在社區(qū)層面，能夠較為容易的組織調(diào)動(dòng)起社區(qū)志愿者資源，而生活在同一社區(qū)的志愿者，較之外來志愿者更熟悉環(huán)境，往往能為老年人提供更好的志愿服務(wù)。（5）情感投入方面，由于不改變居住環(huán)境，老年人舊有的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)能夠得以維持，能夠在不改變老人現(xiàn)有人際交往的條件下做到情感支持多元化。

劣勢(shì)：（1）居家社區(qū)養(yǎng)老仍處在發(fā)展探索階段，各種資源投入的主體并未有統(tǒng)一規(guī)定，資源投入的不穩(wěn)定性對(duì)這種養(yǎng)老模式的可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。如政府投入不足，且被服務(wù)對(duì)象繳費(fèi)意識(shí)不足，將導(dǎo)致居家社區(qū)養(yǎng)老難以維系 。（2）居家社區(qū)養(yǎng)老對(duì)于政府服務(wù)民生理念、社會(huì)組織發(fā)展成熟度、社區(qū)自治程度都有較高的要求，任何環(huán)節(jié)的缺失都會(huì)影響居家社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)效果。（3）對(duì)老年人的活動(dòng)能力和自我照顧能力有一定的要求，能夠參與最基本的社區(qū)活動(dòng)。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

優(yōu)勢(shì)：（1）能夠提供最為專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，在醫(yī)療護(hù)理、同輩陪伴和情感支持等方面較之其他養(yǎng)老模式具有一定的優(yōu)勢(shì)。（2）子女在人力成本和時(shí)間成本方面投入最少，無需子女考慮老年人的衣食住。（3）能夠產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，可以向社會(huì)提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位。

劣勢(shì)：（1）老年人的情感需求通常是特定方向的，即子女的陪伴是其他人不能代替的，因此在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式中，子女的情感支持要差于另兩種模式。（2）需要大量的資本投入。公立醫(yī)院需要政府給予大量的投入，而民營機(jī)構(gòu)則需要社會(huì)資本給予主要投入，輔之以部分政府補(bǔ)貼。（3）對(duì)老年人及其子女的資金投入要求最高，有的甚至超出部分老年人家庭的支付能力。（4）公立醫(yī)院床位極其緊張，而民辦醫(yī)院的管理水平和服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。

■ 煙瑣云封 楊和貴/攝

對(duì)政府養(yǎng)老政策的啟示

1.不同養(yǎng)老模式適應(yīng)不同的養(yǎng)老需求，應(yīng)合理分配公共養(yǎng)老資源

政府在制訂養(yǎng)老政策時(shí)，應(yīng)全面均衡考慮不同老年人群體的各種養(yǎng)老需求，綜合分析歸集分類，結(jié)合各種養(yǎng)老模式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，合理分配公共資源，切忌“一條腿”走路。

2.政府應(yīng)明確角色扮演，既不缺位又不越位

一方面，政府應(yīng)做好養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年人權(quán)益保護(hù)法等制度建設(shè)，投入一定的人力、物力、財(cái)力和政策資源，確保 “老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂”。另一方面，考慮到政府資源的有限性和養(yǎng)老服務(wù)的需求的多元化，政府不可能方方面面對(duì)所有老年人都能照顧到位，老年人的個(gè)性化、高層次養(yǎng)老需求應(yīng)交給市場(chǎng)來滿足。多層次的養(yǎng)老服務(wù)單靠政府是無法完成的，必須最大程度地撬動(dòng)社會(huì)資源，如通過PPP模式建造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或通過購買社會(huì)服務(wù)的形式引入養(yǎng)老型社會(huì)組織，以提供更優(yōu)質(zhì)、更專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。

3.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老

居家社區(qū)養(yǎng)老對(duì)老年人現(xiàn)有的生活模式影響較小，能夠充分利用社區(qū)資源，解放子女的勞動(dòng)力，不需要大規(guī)模設(shè)施建設(shè)，同時(shí)又能積極發(fā)揮社會(huì)組織的作用，是資源配置最優(yōu)化的一種養(yǎng)老模式。但這種養(yǎng)老模式對(duì)社區(qū)建設(shè)水平有較高的要求，需要政府在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)志愿者資源開發(fā)、社區(qū)管理服務(wù)隊(duì)伍培育和社區(qū)人文關(guān)懷氛圍塑造等方面下大力氣。

4.保持公辦機(jī)構(gòu)適度規(guī)模，規(guī)范民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

政府應(yīng)提供必要的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但數(shù)量不能過多，因?yàn)楣B(yǎng)老機(jī)構(gòu)類似于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的“國企”，其占有政府及社會(huì)資源的能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于民營機(jī)構(gòu)，數(shù)量過多會(huì)嚴(yán)重影響民營機(jī)構(gòu)公平合理地從政府方面獲得理應(yīng)獲得的資源。同時(shí)，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)本身屬于稀缺產(chǎn)品，在供不應(yīng)求的條件下，容易滋生權(quán)力尋租的危險(xiǎn)。此外，要注重培育民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入社會(huì)服務(wù)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也利于整個(gè)行業(yè)的健康有序發(fā)展。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)民營養(yǎng)老院的監(jiān)管，從機(jī)構(gòu)資質(zhì)、消防安全、服務(wù)專業(yè)化和養(yǎng)老事故責(zé)任認(rèn)定等方面完善相關(guān)政策法規(guī)，促使整個(gè)行業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化。

5.加強(qiáng)宣傳，在“扶跌”問題上發(fā)揮托底作用

一方面，運(yùn)用公益廣告、樹立先進(jìn)典型、加強(qiáng)《老年人權(quán)益保護(hù)法》宣傳等形式營造愛老護(hù)老的良好社會(huì)氛圍。另一方面，政府可以牽頭設(shè)立專門針對(duì)老年人跌倒問題的“老年人關(guān)愛‘扶助’基金”，資金由財(cái)政出資和社會(huì)捐贈(zèng)兩部分組成，由此來承擔(dān)老年人因意外跌倒引起的醫(yī)保報(bào)銷額度外的醫(yī)療費(fèi)用。

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）

■ 編輯：張涵