黃維智， 王沿琰

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檢察人員分類管理改革研究
——兼論“員額制”的落實(shí)

黃維智， 王沿琰

摘要：檢察人員管理中長(zhǎng)期存在的行政化、屬地化、單一化等問題，究其根源在于沒有真正落實(shí)“分類管理”，從而導(dǎo)致檢察官角色定位不清、司法屬性弱化。按照中共十八大以來的改革精神，實(shí)行司法人員分類管理和“員額制”等成為新一輪“司改”中的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。從目前檢察人員管理中存在的兩大問題來看，檢察人員分類管理改革的目的在于實(shí)現(xiàn)檢察官的職業(yè)化和精英化，改革的重點(diǎn)是落實(shí)“員額制”和針對(duì)不同類別的人員量身定做不同的配套管理模式并加強(qiáng)職業(yè)保障。

關(guān)鍵詞：檢察人員；分類管理；改革；員額制

“國(guó)以才立，政以才治，業(yè)以才興”，在管理學(xué)中，人力資源往往被認(rèn)為是“第一資源”，是各種資源中最活躍、最重要、最具主體支配意義的資源形式。對(duì)“人”的管理，在任何一個(gè)社會(huì)組織中都至關(guān)重要，檢察機(jī)關(guān)自然也不例外。從實(shí)踐來看，現(xiàn)行檢察人員管理體制整體向著規(guī)范化、制度化、精細(xì)化、信息化的方向發(fā)展，在確保檢察機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、檢察權(quán)能充分發(fā)揮、檢察工作順利發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。但由于目前我國(guó)并沒有真正實(shí)現(xiàn)司法人員的分類管理，在檢察官、法官的管理中始終存在司法人員公務(wù)員化、管理模式單一化、職業(yè)保障機(jī)制空泛化等問題，影響和制約了司法隊(duì)伍建設(shè)，制約了司法工作的健康、科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展，亟需進(jìn)一步改革完善。

一、當(dāng)前中國(guó)檢察人員管理體制的主要問題

對(duì)目前檢察人員管理體制中存在的問題，近年來研究者們從不同角度都做了較為全面、深入的分析，指出了“檢察管理等同于行政化管理”①?gòu)膶?shí)際情況來看，我國(guó)目前檢察人員管理確實(shí)行政化色彩比較濃厚，除了日常管理方式之外，檢察人員的職務(wù)、檢察官的等級(jí)晉升等往往都與行政職級(jí)直接掛鉤，比如說檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員、檢察員和助理檢察員等檢察官職務(wù)，分別對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的行政職級(jí)。“人財(cái)物受制于地方導(dǎo)致地方化色彩濃厚”②根據(jù)憲法的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即受“產(chǎn)生它的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”和“上級(jí)檢察機(jī)關(guān)”的雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)在檢察人員的任免上也實(shí)行雙重管理。但由于事實(shí)上地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)受制于地方黨委的組織和人事部門，物資、經(jīng)費(fèi)等則依賴于地方財(cái)政部門保障，這種“屬地化管理模式”在一定程度上割裂了司法權(quán)的統(tǒng)一行使，而加劇了司法的地方保護(hù)主義，這也是檢察管理體制中經(jīng)常被研究者們批評(píng)的一個(gè)突出問題。等弊端和缺陷。從筆者的觀察和分析來看，這些問題確實(shí)存在，而且正是這些缺陷，影響了檢察管理基本理念的實(shí)施和具體的管理方式“行政化”“地方化”色彩偏于濃厚，沒有體現(xiàn)檢察管理獨(dú)有的職業(yè)特征，導(dǎo)致檢察官們“司法屬性”日益弱化。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為其根源在于“分類管理”制度沒有真正落實(shí)。

“分類”是管理的前提，但目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的分類管理，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的管理混同于行政機(jī)關(guān)，對(duì)檢察官的管理也混同于一般檢察工作人員。這種“無差別化”表現(xiàn)在內(nèi)、外兩個(gè)方面：對(duì)外，檢察隊(duì)伍整體管理理念和管理模式混同于行政機(jī)關(guān)，沒有實(shí)現(xiàn)“司法官”隊(duì)伍(檢察官、法官)與普通公務(wù)員隊(duì)伍的分類，未能體現(xiàn)“司法工作”特殊的職業(yè)特征；對(duì)內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理單一化，沒有實(shí)現(xiàn)“檢察官”與“一般檢察人員”的分類，忽視“檢察官”的職業(yè)特征。在實(shí)踐中，這一問題具體表現(xiàn)在以下兩大方面。

(一)問題之一：管理模式的“行政化、屬地化”侵蝕檢察權(quán)的獨(dú)立性

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)檢察隊(duì)伍的管理基本套用行政管理模式，基本沒有實(shí)現(xiàn)檢察隊(duì)伍與其他公務(wù)員隊(duì)伍的“分類”。目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即同時(shí)受地方黨委和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但由于地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)事實(shí)上受制于地方黨委組織和人事部門，而物資、經(jīng)費(fèi)上的保障則依賴于地方政府的財(cái)政部門，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的地方化色彩比較濃厚，隊(duì)伍管理模式也緊緊依附于黨政干部管理模式，而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系相對(duì)更加淡化和薄弱。正因?yàn)榇耍M管《人民檢察院組織法》和《檢察官法》對(duì)檢察人員的任免、考核、獎(jiǎng)懲、保障等都作出了規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上在錄用、任命、待遇、晉升、懲戒、退休等幾乎所有的管理環(huán)節(jié)均與其他行政機(jī)關(guān)人員無異。事實(shí)上，這對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)而言也無可厚非，地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)機(jī)關(guān)甚至企事業(yè)單位的管理模式、管理手段必然與地方的區(qū)域特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度甚至施政綱領(lǐng)等相適應(yīng)，同時(shí)也必須考慮到管理的成本、效率等因素，即不可能也無必要專門為檢察機(jī)關(guān)“量身定做”一套符合檢察特征和司法屬性的管理體制，因此在管理時(shí)往往只能“一視同仁”。但對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，這種一視同仁必然導(dǎo)致檢察隊(duì)伍管理方式和手段因受制于地方而具有鮮明的行政化、屬地化色彩，并帶來以下負(fù)面后果。

1.檢察獨(dú)立性受到質(zhì)疑。實(shí)踐中，檢察隊(duì)伍管理模式乃至檢察工作開展，往往受到地方黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)、行為傾向甚至領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等因素的較大影響，從而牽制檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。事實(shí)上，由于檢察機(jī)關(guān)賴以發(fā)展的各種資源(比如物資經(jīng)費(fèi)、人員編制等)很大程度上都依賴于地方政府，檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)的過程中，想要完全不受外在力量的牽制、干涉和侵?jǐn)_并不現(xiàn)實(shí)。

2.檢察官司法屬性弱化。由于實(shí)踐中檢察隊(duì)伍工資待遇、職位升遷等與一般公務(wù)員毫無二致，在目前我國(guó)現(xiàn)有的政治體制、社會(huì)環(huán)境以及“官本位”傳統(tǒng)思想的影響之下，檢察干警作為一個(gè)理性的“人”，*著名的心理學(xué)家馬斯洛曾經(jīng)指出：“人在滿足了生存、安全的需求之后，就渴望被尊重，希望人格與自身價(jià)值被承認(rèn)?！瘪R斯洛的“自我實(shí)現(xiàn)”與“追求卓越”的理論深刻地影響了當(dāng)下人們的生活與工作。檢察官同樣是人，具有人的特征，首先會(huì)有生存的基本要求，進(jìn)而會(huì)有追求更好生活的欲望，這種欲望很大程度上就體現(xiàn)于更豐足的物質(zhì)生活、更高的社會(huì)地位等等。檢察官們只有在滿足了初級(jí)的追求之后，才會(huì)有足夠的動(dòng)力去追求檢察職業(yè)更高的價(jià)值、意義等。把“行政級(jí)別的提升”作為自己的職業(yè)追求的重要目標(biāo)(甚至是主要目標(biāo))似乎也無可指摘。但這種管理理念往往就會(huì)導(dǎo)致“檢察官”們特有的職業(yè)意識(shí)逐漸被行政化的工作態(tài)度和作風(fēng)日益取代，從而造成檢察官對(duì)職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感的漠視，長(zhǎng)此以往，檢察官的“司法屬性”必然會(huì)逐漸淡化，也必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)“司法屬性”的弱化。

3.影響檢察隊(duì)伍整體質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)人員素質(zhì)的要求高于一般的公務(wù)人員，《檢察官法》在年齡、學(xué)歷、資格、經(jīng)歷上都設(shè)置了相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻。但社會(huì)上能夠提供的符合這些要求的高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的人力資源是十分有限的，而檢察機(jī)關(guān)的職業(yè)保障、激勵(lì)、發(fā)展前景等相較一般公務(wù)員并不具有吸引力，甚至可能還略遜一籌。*我國(guó)公務(wù)員職級(jí)待遇主要受機(jī)關(guān)層級(jí)高低和人員交流提拔等因素的影響，在機(jī)關(guān)層級(jí)高的機(jī)構(gòu)工作，晉升就快、人員被交流提拔的機(jī)會(huì)也更多。而由于檢察官的管理基本比照其他行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的管理，實(shí)質(zhì)上在職級(jí)配置上只相當(dāng)于同級(jí)政府機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)的職級(jí)，如不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，很難解決其職級(jí)待遇問題。加之由于檢察工作的法律性、專業(yè)性都很強(qiáng)，一定程度上甚至具有自我封閉性，工作中與外界交流途徑有限，即使有零星的人員流動(dòng)，往往也是限于公檢法系統(tǒng)內(nèi)部，相較“主干線”的公務(wù)員來說，檢察人員在職業(yè)升遷、掛職鍛煉、輪崗交流等方面可供選擇的機(jī)會(huì)更少。職業(yè)要求的高標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)吸引力并不匹配，難以吸引真正高質(zhì)量的“優(yōu)質(zhì)資源”進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)，因此很容易導(dǎo)致“進(jìn)人難”的出現(xiàn)，人才短缺已經(jīng)成為影響司法工作發(fā)展的一個(gè)突出問題。

(二)問題之二：內(nèi)部管理的“單一化、無差別化”弱化檢察官司法屬性

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，盡管按照內(nèi)部分工設(shè)置了不同的機(jī)構(gòu)、部門，檢察人員所從事工作的性質(zhì)、層級(jí)、崗位、職責(zé)各不相同，但基本都適用同樣的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理方式。這種對(duì)檢察干警不做區(qū)分進(jìn)行“單一化”管理的模式，實(shí)際上模糊了檢察工作的職業(yè)內(nèi)涵，并帶來了以下問題。

1.不利于檢察官的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)。檢察官是以行使檢察權(quán)、履行法律監(jiān)督職責(zé)為職業(yè)內(nèi)涵，以維護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施和社會(huì)公平正義為職業(yè)目標(biāo)的群體，其任職的準(zhǔn)入門檻應(yīng)當(dāng)高于一般的檢察工作人員。但現(xiàn)實(shí)中，一方面對(duì)“檢察官”的職業(yè)保障基本虛化，權(quán)責(zé)利并不配套，較低的職業(yè)待遇和較高的職業(yè)要求形成鮮明對(duì)比，矛盾突出；另一方面，單一化、無差別化的管理模式容易造成檢察官對(duì)檢察職業(yè)的價(jià)值認(rèn)同出現(xiàn)缺失，導(dǎo)致檢察官在職業(yè)素養(yǎng)提升、規(guī)范檢察權(quán)依法行使等方面喪失動(dòng)力，最終影響檢察工作的健康發(fā)展。

2.難以建立起科學(xué)的人才激勵(lì)、評(píng)價(jià)機(jī)制。目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)人員的管理相對(duì)單一，無論其所從事工作的內(nèi)容、性質(zhì)、類別有何差異，基本都適用相同的管理手段和激勵(lì)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致激勵(lì)、引導(dǎo)不足。一方面，直接行使檢察權(quán)的“檢察官”群體感受不到職業(yè)性質(zhì)所帶來的獨(dú)特要求和責(zé)任義務(wù)，檢察職業(yè)的定位模糊，職業(yè)榮譽(yù)感、責(zé)任感逐漸削弱；另一方面，檢察機(jī)關(guān)的其他工作人員，特別是法醫(yī)、司法會(huì)計(jì)、司法警察等專門技術(shù)性人才，得不到體現(xiàn)職業(yè)特征的管理模式，相較其他社會(huì)組織(比如企業(yè)、事業(yè)單位等)里類似的崗位，檢察機(jī)關(guān)顯然在各種待遇保障上吸引力不足，難以吸引優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)。

二、檢察人員管理體制改革路徑：分類管理

(一)改革目標(biāo)：促進(jìn)檢察官職業(yè)化、專業(yè)化、精英化

檢察工作的內(nèi)容和其“法律監(jiān)督”的神圣職責(zé)，決定了“檢察官”必須向著職業(yè)化、專業(yè)化、精英化的方向發(fā)展，這要求對(duì)檢察人員必須進(jìn)行分類管理。具體而言，就是要按照職位分類的基本原則，將檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”職能和具體的工作細(xì)化分解，并以此為據(jù)設(shè)置不同類別和層次的崗位，然后依據(jù)各自工作的規(guī)律、程序、標(biāo)準(zhǔn)和崗位要求進(jìn)行管理。分類管理是對(duì)檢察人員的重組和再分配，涉及到內(nèi)外、上下、縱橫等多個(gè)層面的制度建設(shè)和機(jī)制重構(gòu)。

1.檢察官精英化、專業(yè)化是檢察權(quán)運(yùn)行的必然要求。檢察權(quán)的行使以適用法律為基礎(chǔ)，檢察權(quán)中的偵查、逮捕、公訴、訴訟監(jiān)督等各項(xiàng)職權(quán)都具有比較強(qiáng)的專業(yè)性。所謂檢察官的“專業(yè)化”，其核心內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三大方面：較高的思想政治素質(zhì)、扎實(shí)的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)(包括厚重的法學(xué)理論基礎(chǔ)、科學(xué)的思維方式、良好的表達(dá)溝通能力、快速的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)變能力、較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)管理能力、較高的群眾工作能力和信息化應(yīng)用能力等)和良好的職業(yè)道德水準(zhǔn)。確?！皺z察官”的專業(yè)化，是檢察人員管理體制改革的一個(gè)主要目標(biāo)。

2.分類管理是實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)優(yōu)化管理的基礎(chǔ)和前提。檢察權(quán)的本質(zhì)特點(diǎn)是“法律監(jiān)督”，但在其具體運(yùn)作中則兼有行政與司法的某些內(nèi)容和特性，這種運(yùn)作上的雙重屬性決定了檢察官在行使檢察權(quán)的具體過程中也具有雙重的職業(yè)屬性。一方面，檢察官的行政屬性體現(xiàn)兩個(gè)方面：一是外部管理上的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，決定了對(duì)檢察官的管理必然具有行政色彩；二是內(nèi)部管理“上命下從”、層層審批的業(yè)務(wù)決策機(jī)制具有行政色彩。按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的辦案過程是“檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”，*《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第四條：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。”這實(shí)際上就是一種典型的以行政關(guān)系為特點(diǎn)的辦案體制。這種辦案體制在內(nèi)部組織形式上以科(處)室為基本單位并設(shè)置相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)，以此形成一種“一級(jí)管一級(jí)”的管理模式。另一方面，檢察官的司法屬性則主要體現(xiàn)于行使檢察權(quán)過程中的“直接性”和“親歷性”。檢察官在具體行使檢察權(quán)時(shí)，是以適用法律為主要目的，具體來說，要經(jīng)歷“對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審查、認(rèn)定——選擇相應(yīng)的法律條文——對(duì)法律條文進(jìn)行解釋——對(duì)法律條文與案件事實(shí)之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行獨(dú)立思考和判斷——建立內(nèi)心確信并形成最終的判斷和決定”的思維過程，這一過程具有很強(qiáng)的專業(yè)性，必須由受過專業(yè)法律思維和知識(shí)訓(xùn)練的人來?yè)?dān)當(dāng)。正是由于檢察工作的這種雙重屬性，決定了檢察官們既要遵循體現(xiàn)行政屬性的“檢察一體化”原則，也要遵循體現(xiàn)司法屬性的“檢察相對(duì)獨(dú)立”原則，并在兩者之間取得平衡。行政色彩過濃，會(huì)侵蝕檢察權(quán)的獨(dú)立性而影響司法的公正；但如果太過于強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立，則有可能破壞檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)“統(tǒng)一的整體”執(zhí)行檢察職能的效率?；谶@一點(diǎn)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)不同職能和崗位實(shí)行分類管理對(duì)平衡“檢察一體”和“檢察獨(dú)立”之關(guān)系具有重要意義。

加強(qiáng)檢察人員分類管理，對(duì)于優(yōu)化檢察權(quán)配置，建立符合司法規(guī)律和檢察工作職業(yè)特點(diǎn)的人力資源管理制度，形成良性、高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和檢察管理體制具有十分重要的意義。早在2013年，中組部就曾和最高人民法院(以下簡(jiǎn)稱“最高法”)、最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱“最高檢”)聯(lián)合下發(fā)了法檢兩院工作人員分類管理制度改革的工作意見，明確提出要按照具有中國(guó)特色、符合檢察工作規(guī)律、體現(xiàn)人民檢察院工作人員職業(yè)特點(diǎn)的要求，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明晰、管理規(guī)范的人員分類管理制度。*參見《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》。隨后，十八大以及十八屆三中、四中全會(huì)也先后確定了“完善司法人員分類管理制度”的改革方向。據(jù)此，“檢察人員分類管理改革”成為提高檢察管理效能、提升檢察產(chǎn)品質(zhì)量、還原檢察權(quán)本質(zhì)屬性、維護(hù)司法公正的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。

(二)分類管理改革的具體構(gòu)想

1.基本原則：突出“檢察官”之主體地位

按照管理學(xué)的基礎(chǔ)理論，人員分類的前提是職位分類，即按照職位的不同要求對(duì)人員進(jìn)行分類。按照檢察工作的主要內(nèi)容并參考《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員職位及崗位的分類標(biāo)準(zhǔn)，以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)職位的工作性質(zhì)和在檢察活動(dòng)中的地位作用為基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職位基本上也可以分為以下三大類：(1)直接行使檢察權(quán)的職位(檢察官類)；(2)輔助行使檢察權(quán)的職位(檢察輔助類)；(3)負(fù)責(zé)司法行政管理事務(wù)的職位(司法行政類)。相應(yīng)地，檢察人員依其職位可以分別歸類為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。在這種分類模式中，“檢察官”是直接行使檢察權(quán)的檢察人員。作為行使檢察權(quán)的核心主體，檢察官的“質(zhì)量”(或者說“含金量”)必須高于一般的檢察人員。確?！皺z察官”的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化是檢察人員管理體制改革最主要、最核心的目標(biāo)之一，因此，在檢察人員管理體制改革中，應(yīng)當(dāng)更加突出“檢察官”這一群體的主體核心地位，這是改革設(shè)計(jì)的一個(gè)基本原則。

從近些年全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)在分類管理改革中的實(shí)踐探索來看，大多數(shù)改革構(gòu)想也都按照上述模式來進(jìn)行分類，只是具體的類別應(yīng)該怎么命名、每種類別應(yīng)該包括哪些崗位等還存在一些爭(zhēng)議。就實(shí)際效果來看，這些改革探索的做法有利有弊，有些確實(shí)強(qiáng)化了對(duì)檢察人員的管理，有效促進(jìn)了工作的質(zhì)量和效率，但有些改革措施也略顯混亂，甚至帶來了新的問題，比如說“助理檢察員”是否不納入“檢察官”而被劃為“檢察官助理”、是否將檢察技術(shù)人員單列為一個(gè)分類等等。這既是改革試點(diǎn)階段的特點(diǎn)決定的，也與各地檢察機(jī)關(guān)自身的實(shí)際情況(特別是面臨的司法環(huán)境)密切相關(guān)。最高檢的文件精神也基本遵循這一劃分模式。2015年2月15日，最高檢正式印發(fā)了《關(guān)于深化檢察改革的意見》，再次重申要“實(shí)行檢察人員分類管理”，并明確規(guī)定將檢察人員劃分為“檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員”三類，同時(shí)要求建立“檢察官員額制度”，合理確定檢察官與其他人員的比例，并制定相關(guān)配套措施。*2013年3月1日，中組部曾經(jīng)分別與最高法、最高檢聯(lián)合下發(fā)了法檢兩院工作人員分類管理制度改革意見。其中《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》中把人民檢察院工作人員劃分為了“檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員”三類，并就員額比例、職務(wù)序列及職數(shù)、交流機(jī)制、管理機(jī)制等均作了原則性的規(guī)定。這些規(guī)定為我國(guó)檢察人員的職位分類、職位設(shè)置和具體管理提供了參考方向。檢察人員的分類管理，絕不是對(duì)檢察人員的簡(jiǎn)單分類，而是對(duì)檢察人員的重組和再分配，且涉及到各個(gè)層面制度的建設(shè)和機(jī)制的重構(gòu)。結(jié)合近年來的實(shí)踐探索和最高檢新出臺(tái)的《意見》的要求，并圍繞“實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化管理、確保檢察權(quán)規(guī)范高效運(yùn)行”這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為，檢察人員分類管理改革最核心的目標(biāo)就是要突出“檢察官”這一群體在檢察管理體制中的主體地位，實(shí)現(xiàn)檢察官的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化。而其關(guān)鍵則在于兩大環(huán)節(jié)：一是合理確定三類人員比例，落實(shí)“員額制”；二是針對(duì)不同類別、不同崗位的人員建立單獨(dú)的職務(wù)序列、職級(jí)序列并完善相應(yīng)的配套管理機(jī)制，強(qiáng)化職業(yè)保障。

2.關(guān)鍵環(huán)節(jié)：“員額制”的推行

長(zhǎng)期以來，“案多人少”的現(xiàn)象一直困擾著司法實(shí)務(wù)部門，而推行“員額制”，最根本目的就是要實(shí)現(xiàn)檢察官(法官)的精英化、專業(yè)化，讓能力更強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)更豐富的檢察官(法官)出來辦案、辦好案。從這個(gè)意義上看，“員額制”不僅是人員分類管理的必然要求，更是現(xiàn)代法治建設(shè)的必然要求，是新一輪司法改革中的核心內(nèi)容之一。但從“員額制”的具體落實(shí)情況來看，目前已經(jīng)出現(xiàn)了很多問題和隱憂。比如說，員額制度推行之后，誰來當(dāng)檢察官和法官？換言之，哪些人應(yīng)當(dāng)被納入員額？如何選任？員額內(nèi)外人員的“權(quán)責(zé)利”如何平衡？按照“員額制”的設(shè)置初衷(司法官的專業(yè)化、精英化)，應(yīng)當(dāng)是那些具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)和較高業(yè)務(wù)能力的資深檢察官、法官才能進(jìn)入員額，但是改革之后那些年輕的檢察官助理、法官助理不能進(jìn)入員額，會(huì)不會(huì)造成人才流失？此外，目前“案多人少”是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)實(shí)，且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，案件數(shù)量可能還會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)，在這種情況之下減少檢察官、法官的數(shù)量，是否會(huì)影響辦案質(zhì)量？員額的比例應(yīng)當(dāng)如何確定？這些都是“員額制”落實(shí)過程中必須要解決的問題。

筆者認(rèn)為，要真正貫徹落實(shí)“員額制”并實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的初衷，可以從以下幾個(gè)方面予以考慮。

(1)合理確定三類人員的員額比例。每個(gè)序列的人員數(shù)額比例的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同級(jí)別、不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的具體職能和工作量，并結(jié)合轄區(qū)面積、地域特色、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素來確定。比如說，最高檢和省級(jí)檢察院主要承擔(dān)全面領(lǐng)導(dǎo)和綜合指導(dǎo)的職能，具體辦案業(yè)務(wù)多屬于審查程序性的，工作量要少于市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)。而市級(jí)檢察院起著承上啟下的重要作用，不僅在綜合性事務(wù)方面比重高，辦案的工作量同樣很大，且多屬于復(fù)雜、疑難案件，對(duì)檢察官的素質(zhì)要求較高。至于基層檢察院，由于90%的案件都集中在基層，業(yè)務(wù)量大且瑣碎，但案件多數(shù)為輕微案件，難度不高。有鑒于此，四級(jí)檢察機(jī)關(guān)從上往下“檢察官”的員額可以在一定范圍內(nèi)逐層遞增，檢察輔助人員的員額則逐級(jí)遞減，檢察行政人員的員額相應(yīng)隨之調(diào)整。

(2)建立規(guī)范、專業(yè)的“檢察官”選任制度。一方面，設(shè)置專門的遴選委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，從檢察官辦理案件的數(shù)量、文化程度、辦案經(jīng)驗(yàn)、法學(xué)理論水平、社會(huì)閱歷、思想政治素質(zhì)和道德水平等各個(gè)方面進(jìn)行綜合性的考核，真正選出最優(yōu)秀的檢察官出來辦案、辦好案。另一方面，也要適時(shí)增加檢察人員的整體數(shù)量，提高“員額”內(nèi)部的檢察官絕對(duì)數(shù)量。對(duì)此，可以根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的主要職能和實(shí)際辦案量、案件量增長(zhǎng)幅度等因素，對(duì)檢察機(jī)關(guān)人均辦案量進(jìn)行綜合評(píng)估，合理確定檢察官的數(shù)量并適當(dāng)增加檢察人員總體數(shù)量，避免“案多人少”或者“案少人多”。特別是要吸引年輕的、高素質(zhì)的人才進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)，確保檢察工作后繼有人、可持續(xù)發(fā)展。此外，需要合理平衡員額內(nèi)外人員的待遇保障，既要突出檢察官的核心、主體地位，同時(shí)也要充分考慮到檢察官助理等年輕人的發(fā)展空間，只有這樣才能穩(wěn)定隊(duì)伍、留住人才。

(3)真正落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制。實(shí)行分類管理、建立員額制等改革的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)檢察官的職業(yè)化、專業(yè)化和精英化，而最核心、最根本的目的則是為了落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)“誰辦案、誰負(fù)責(zé)；誰決策、誰負(fù)責(zé)”。因此，要順利推行員額制，必須落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，即檢察官對(duì)所辦理的案件，必須親自審查閱卷、自行撰寫制作審查報(bào)告和起訴書等法律文書，并對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用結(jié)果負(fù)責(zé)。當(dāng)然，在實(shí)踐中，檢察官具體責(zé)任范圍的認(rèn)定要視具體案件辦理情況而定。簡(jiǎn)而言之，檢察官對(duì)辦理案件的事實(shí)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)負(fù)全部責(zé)任，而案件的各級(jí)審核(審批)主體則應(yīng)當(dāng)根據(jù)其對(duì)案件最終處理結(jié)果影響程度的大小，對(duì)案件的法律適用負(fù)責(zé)。

3.改革重點(diǎn)：對(duì)三類人員“量身定做”管理模式

根據(jù)不同類別崗位要求和人員特點(diǎn)，設(shè)計(jì)不同的配套管理模式，完善不同人員的職業(yè)保障機(jī)制建設(shè)，這是“分類管理”的應(yīng)有之義。而按照最高檢檢察人員分類管理體制改革的基本構(gòu)想，檢察人員除了要分為“檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員”三類之外，還要根據(jù)三類人員的職業(yè)特點(diǎn)，分別建立相應(yīng)的管理制度。具體來說，就是要根據(jù)各類職位中工作的責(zé)任輕重、難易程度以及任職資格條件的不同，將檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的職務(wù)分別劃分為若干職務(wù)層次，確定為單獨(dú)的職務(wù)序列并配備各自相應(yīng)的管理機(jī)制。相應(yīng)地，不同類別、不同序列的檢察人員在職業(yè)保障、任免晉升、培訓(xùn)激勵(lì)、責(zé)任追究、準(zhǔn)入退出等方面都會(huì)有所區(qū)別，如何優(yōu)化資源配置，在崗位設(shè)置、人員過渡、工資套改等各個(gè)方面平衡不同人員的權(quán)、責(zé)、利，既體現(xiàn)不同類別的崗位要求和權(quán)利義務(wù)，又充分開發(fā)、利用、激勵(lì)和發(fā)揮各自的資源效能，既激發(fā)人力資源內(nèi)在活力，又保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性，是檢察人員分類管理改革中一個(gè)決定改革成敗的關(guān)鍵問題，在具體的改革過程中應(yīng)當(dāng)引起高度重視。具體而言，可以從以下三個(gè)方面予以考慮：

(1)對(duì)“檢察官”的管理。檢察官是直接行使檢察權(quán)的核心主體，對(duì)其進(jìn)行管理的主要目標(biāo)是提升“檢察官”群體的職業(yè)素質(zhì)，充分發(fā)揮其資源效能，提升辦案質(zhì)量和效率。相應(yīng)地，就要配套設(shè)計(jì)健全一系列管理機(jī)制以確保檢察官的數(shù)量，并在其基礎(chǔ)上提升其職業(yè)化程度。其管理模式的重點(diǎn)在于：一方面要健全檢察官準(zhǔn)入制度，包括對(duì)不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)設(shè)置不同的任職資格條件，探索建立一定年限的預(yù)備檢察官訓(xùn)練制度，實(shí)行省以下檢察機(jī)關(guān)新進(jìn)人員統(tǒng)一招錄制度，完善向律師等專業(yè)法律人才群體公開選拔檢察官機(jī)制等等，*十八屆三中全會(huì)明確提出“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制”。最高檢于2015年2月15日下發(fā)的《關(guān)于深化檢察改革的意見》中“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員管理制度”的相關(guān)配套措施也已經(jīng)有了原則性的指導(dǎo)意見。確保那些真正優(yōu)秀的檢察官進(jìn)入員額。另一方面，也要強(qiáng)化檢察官責(zé)權(quán)利配套管理，包括建立健全檢察官激勵(lì)保障機(jī)制、任免晉升機(jī)制、退出機(jī)制、業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制等等，對(duì)相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)，最高檢兩個(gè)《意見》中已經(jīng)有明確的規(guī)定，限于篇幅，這里不再一一贅述。

(2)對(duì)“檢察輔助人員”的管理。檢察輔助人員指的是各級(jí)人民檢察院中在檢察官的指揮下從事與辦案有關(guān)的事務(wù)性、輔助性、技術(shù)性工作，協(xié)助檢察官履行檢察職責(zé)的檢察人員，具體而言包括檢察官助理、*檢察官助理職責(zé)包括：在檢察官的指揮下對(duì)法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查；協(xié)助檢察官審查各類案件，對(duì)案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查；制作審查報(bào)告及有關(guān)法律文書；接待來訪，受理公民舉報(bào)、控告、申訴和犯罪嫌疑人自首，進(jìn)行初步審查；監(jiān)視檢察監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)，向檢察官報(bào)告檢察監(jiān)督對(duì)象的違法行為；在特殊情況下，經(jīng)本院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以臨時(shí)代行檢察員職務(wù)，代理檢察員出庭支持公訴。書記員、*書記員職責(zé)包括：負(fù)責(zé)案件的收轉(zhuǎn)登記、歸檔和法律文書的收發(fā)轉(zhuǎn)遞；辦理案件的記錄工作；統(tǒng)計(jì)案件、保管案卷；檢察官交辦的其他有關(guān)事項(xiàng)。專業(yè)技術(shù)人員*專業(yè)技術(shù)人員職責(zé)包括：接受指派，對(duì)于與犯罪有關(guān)的場(chǎng)所、物品、人身、尸體進(jìn)行勘驗(yàn)或者檢查；對(duì)檢察官承辦案件中的某些專門性問題進(jìn)行鑒定，出具鑒定結(jié)論。等。檢察輔助人員雖不直接行使檢察權(quán)，但其工作職責(zé)與檢察權(quán)行使密切相關(guān)，因此可以適當(dāng)參照檢察官的管理制度并根據(jù)不同崗位類別制定更為詳細(xì)的管理機(jī)制，比如對(duì)于檢察官助理、書記員、法警，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其接受檢察官的管理、指揮。對(duì)于檢察技術(shù)人員，需要特別指出的是，目前很多地區(qū)在改革實(shí)踐中將專業(yè)技術(shù)人員單獨(dú)作為一個(gè)類別序列，*這種將專業(yè)技術(shù)人員單獨(dú)作為一個(gè)類別序列的做法可能是參考日本檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定。日本檢察人員一般分為檢察官、檢事總長(zhǎng)秘書官、檢察事務(wù)官、檢察技官，由此可見，其是將檢察技術(shù)人員作為一個(gè)單獨(dú)的序列加以管理。實(shí)踐中，我國(guó)部分檢察院也將檢察技術(shù)人員作為單獨(dú)序列加以管理，如上海市浦東新區(qū)檢察院，但也有部分檢察院將檢察技術(shù)人員納入檢察事務(wù)官加以管理。對(duì)這種做法，本文持否定態(tài)度。因?yàn)榉诸惞芾淼那疤嵩谟诼毼环诸?，而檢察工作按其內(nèi)容主要分為直接行使和輔助行使檢察權(quán)的職位以及負(fù)責(zé)司法行政管理事務(wù)的職位。檢察技術(shù)類工作本身就是以服務(wù)、保障檢察辦案為主要內(nèi)容，可以歸為“輔助行使檢察權(quán)”一類，因此“檢察技術(shù)人員”也可以直接納入“檢察輔助人員”這一類別中，無需再單獨(dú)作為一個(gè)序列進(jìn)行管理。當(dāng)然，檢察技術(shù)人員由于其工作專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，相較一般的輔助人員，在招錄、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，可以參考公務(wù)員管理中對(duì)“專業(yè)技術(shù)人員”的管理模式進(jìn)行。

(3)對(duì)“司法行政人員”的管理。司法行政人員指的是各級(jí)人民檢察院中，在檢察長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和所屬行政首長(zhǎng)的具體領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)業(yè)務(wù)分工，從事檢察院內(nèi)部行政管理事務(wù)的人員。其職責(zé)主要包括處理檢察政務(wù)，掌管各類檢察信息，協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作安排部署；負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部黨的組織、思想、作風(fēng)和隊(duì)伍建設(shè)等思想政治工作；負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)的綜合性文件起草；負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)、檔案管理、保密等工作；負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)干部人事管理與檢察人才開發(fā)工作；負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)、行政裝備等保障工作；負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作，查辦檢察人員的違紀(jì)案件等等。從這些職責(zé)內(nèi)容來看，司法行政人員主要從事一些事務(wù)性工作，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員的職責(zé)并無本質(zhì)上的區(qū)別，因此其管理、任免等可以參照公務(wù)員法進(jìn)行。

總之，對(duì)三類人員的管理，不僅要根據(jù)其崗位職責(zé)的不同要求設(shè)置不同的職務(wù)序列和管理模式，同時(shí)為了在改革中保持隊(duì)伍的穩(wěn)定，可以考慮以下幾點(diǎn)原則：一是突出檢察官的主體地位和職業(yè)保障，這是分類改革的主要目標(biāo)和檢察官職業(yè)化的必然要求。二是“新人新辦法、老人老辦法”，檢察人員已有的“檢察官”職級(jí)予以保留，為其今后轉(zhuǎn)任其他序列預(yù)留空間。三是允許不同序列之間合理流動(dòng)。根據(jù)檢察工作需要和檢察人員職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)允許檢察人員在不同職位類別、職務(wù)序列之間進(jìn)行流動(dòng)，當(dāng)然，前提是其應(yīng)當(dāng)具備擬任職位所需的資格、條件并按照規(guī)定的選拔、任免程序進(jìn)行。四是加強(qiáng)與其他機(jī)構(gòu)的雙向流動(dòng)，特別是“檢察輔助人員”和“司法行政人員”，一方面要加強(qiáng)與其他法制機(jī)構(gòu)、黨政機(jī)構(gòu)的人才交流，擴(kuò)展檢察人員的發(fā)展空間，提升檢察隊(duì)伍的活力；另一方面，在接受其他機(jī)構(gòu)人員進(jìn)入檢察隊(duì)伍時(shí)，也要注意檢察職業(yè)專業(yè)化、技術(shù)化的要求和檢察官法定的準(zhǔn)入資格，避免出現(xiàn)行業(yè)屬性、職業(yè)性質(zhì)跨度較大或者差異過于明顯的人員流動(dòng)，要確保真正具有從事檢察工作所需的技術(shù)職稱、專業(yè)素養(yǎng)、工作經(jīng)歷或經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入檢察隊(duì)伍。

(三)分類管理改革中需要注意的幾個(gè)問題

目前檢察人員管理及其改革探索中出現(xiàn)的很多問題，究其根源，有客觀因素也有主觀因素，同時(shí)還要考慮到地緣經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展制約等相關(guān)因素的影響。在研究解決這些問題時(shí)，既要關(guān)注全局、整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問題，也要注重局部、個(gè)別和當(dāng)前的問題。對(duì)前一類問題，應(yīng)當(dāng)研究如何完善立法，特別是《人民檢察院組織法》《檢察官法》的修改完善；對(duì)后者，則應(yīng)當(dāng)研究檢察機(jī)關(guān)如何在工作中創(chuàng)新發(fā)展，落實(shí)最高檢《意見》的具體精神，并以此為依據(jù)，落實(shí)“分類管理改革”，全面建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員管理機(jī)制。具體而言，在改革創(chuàng)新中還需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題：

1.“主任檢察官”和“助理檢察員”的類別歸屬。檢察人員分類管理改革和以“主任檢察官”為核心的檢察官辦案責(zé)任制改革是目前最高檢統(tǒng)籌的兩項(xiàng)不同的檢察改革項(xiàng)目。但這兩項(xiàng)改革的核心目標(biāo)是一致的，即實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的“適度司法化”。從目前各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐來看，檢察官辦案責(zé)任制改革中設(shè)置的“主任檢察官”的職責(zé)實(shí)際上與檢察人員分類管理改革中“檢察官”的職責(zé)有很大程度的重合，其核心的職責(zé)內(nèi)容都是“直接行使檢察權(quán)”。但需要特別指出的是，目前部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)*比如重慶市渝中區(qū)檢察院。在人員分類管理改革中，不僅設(shè)置了“檢察官”，還在其下設(shè)置了“主任檢察官”和“副主任檢察官”，且都作為“三局一辦”的負(fù)責(zé)人，這與檢察官辦案責(zé)任制改革中的“主任檢察官”有本質(zhì)上的區(qū)別。為了制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性，建議將來明確將“主任檢察官”納入“檢察官”*這里的“檢察官”指的是人員分類中的“檢察官”類別。類別進(jìn)行管理。至于“助理檢察員”的類別劃分，筆者也建議納入“檢察官”類別。目前部分地區(qū)在實(shí)踐中將“助理檢察員”視為“檢察輔助人員”，*山東臨沂市平邑縣檢察院在改革中將檢察人員分為“檢察官、檢察事務(wù)官、檢察行政官”，并將“助理檢察員”劃為“檢察事務(wù)官”。本文對(duì)此持否定態(tài)度。理由有三：第一，按照現(xiàn)行《人民檢察院組織法》27條之規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院設(shè)助理檢察員和書記員各若干人。經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，助理檢察員可以代行檢察員職務(wù)?！比绻爸頇z察員”屬于檢察輔助人員，其顯然無權(quán)去代行檢察員的職務(wù)內(nèi)容。由此可見，檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員、檢察員、助理檢察員都應(yīng)當(dāng)歸入“檢察官”類別，是檢察官們的法律職務(wù)。第二，從檢察工作實(shí)踐來看，事實(shí)上在目前的檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部，部分檢察員由于年齡偏大、法學(xué)素養(yǎng)不高和長(zhǎng)期脫離一線業(yè)務(wù)，真正在一線辦案的基本都是“助理檢察員”等中青年骨干，特別是在基層檢察機(jī)關(guān)這一現(xiàn)象更為明顯。將“助理檢察員”劃出檢察官類別納入“檢察輔助人員”，不僅會(huì)影響業(yè)務(wù)骨干們的工作積極性，還有可能導(dǎo)致出現(xiàn)此類現(xiàn)象——即“檢察輔助人員”實(shí)際辦理案件但不掛名不承擔(dān)責(zé)任，“檢察官”不辦案只掛名同時(shí)卻對(duì)案件承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)利不相當(dāng)，將給案件質(zhì)量帶來極大的隱患。第三，目前實(shí)踐中很多“助理檢察員”已經(jīng)擔(dān)任了主訴(主辦)檢察官，是一線辦案的業(yè)務(wù)骨干。認(rèn)為“助理檢察員”僅僅承擔(dān)了輔助性的工作并將其劃歸“檢察輔助人員”，既不符合真實(shí)情況也不夠合理。因此，筆者認(rèn)為在對(duì)檢察人員進(jìn)行分類時(shí)，主任檢察官和助理檢察員都應(yīng)當(dāng)納入“檢察官”類別。換言之，在人員分類管理改革中，“檢察官”應(yīng)當(dāng)包括檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員、主任檢察官、檢察員、助理檢察員。

2.人員分類管理與以“大部制”為核心的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。實(shí)踐中，部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)大多將人員分類管理改革與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，*檢察人員分類管理改革的成果之一就在于整合現(xiàn)有的檢察人員種類，按照職位特點(diǎn)科學(xué)劃分人員種類并加以管理，相應(yīng)的整合現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也勢(shì)在必行。在人員分類的基礎(chǔ)上普遍對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，總體上呈現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)化、大部制”的傾向。結(jié)合近兩年各地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，一方面人員分類管理改革應(yīng)當(dāng)吸收“大部制”改革的最新成果，將兩者結(jié)合起來統(tǒng)籌推進(jìn)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的同時(shí)優(yōu)化人力資源配置，提升管理效能；同時(shí)也可以通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革重新整合人員，形成不同類型的專業(yè)辦案組，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化辦案。另一方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和人員分類管理改革一樣，也要根據(jù)不同層級(jí)、不同地域檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際情況進(jìn)行。比如說對(duì)基層檢察院，由于人員的總體數(shù)量較少，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革時(shí)可以考慮實(shí)行“大部制”，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)整合資源。而對(duì)于省、市乃至最高檢，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革時(shí)要根據(jù)機(jī)構(gòu)職能、人員數(shù)量、辦案量等實(shí)際情況予以綜合考慮，不能為了精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)。

3.人員分類管理與案件管理機(jī)制改革。案件管理機(jī)制改革也是近年來最高檢推行并已經(jīng)全面落實(shí)的一項(xiàng)重大改革。檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作由于專業(yè)性較強(qiáng)，帶有一定的自我封閉性，過去各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理基本是各管一段、各自為政甚至互相“拖后腿”，呈現(xiàn)分散式管理和業(yè)務(wù)“碎片化”的現(xiàn)象，同時(shí)各個(gè)業(yè)務(wù)部門“自己管自己”，缺乏對(duì)辦案質(zhì)量和效率的有效監(jiān)督。案管機(jī)制改革后，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了獨(dú)立的案件管理部門，并定位為綜合業(yè)務(wù)部門，不僅將“辦案”與“監(jiān)督”分離，使案管部門可以相對(duì)獨(dú)立地對(duì)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)，案管部門可以依托各種科技信息化手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的統(tǒng)一、集中、同步的監(jiān)管，并充分利用目標(biāo)考評(píng)、檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)分析、案件質(zhì)量評(píng)查、辦案流程監(jiān)控、涉案財(cái)物統(tǒng)一管理等方式，相對(duì)超脫地對(duì)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、引導(dǎo)、監(jiān)督，對(duì)檢察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部資源、提升工作效率、強(qiáng)化自身監(jiān)督制約、推動(dòng)司法規(guī)范化建設(shè)、確保檢察權(quán)規(guī)范高效運(yùn)行具有極其重要的意義。鑒于案管部門的定位(綜合業(yè)務(wù)部門)和職能要求(對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行流程和質(zhì)量的管理、監(jiān)督)，在檢察人員分類管理改革中，案管部門的人員配備標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于一般的辦案檢察官，其必須具有更為深厚的法律素養(yǎng)、豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)和較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，熟悉檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的流程和要求，才能擔(dān)當(dāng)起既監(jiān)督管理檢察官使其無法濫用權(quán)力，同時(shí)又不會(huì)干涉侵?jǐn)_檢察官獨(dú)立辦案的職責(zé)。

總之，檢察人員分類管理改革是新一輪司法體制改革中一項(xiàng)十分重要而又無比艱巨的任務(wù)，不僅牽涉到司法制度的方方面面，同時(shí)也將對(duì)每一名檢察人員的切身利益產(chǎn)生影響。推行檢察人員分類管理改革，既需要大膽探索，必要時(shí)有壯士斷腕之改革決心；同時(shí)也需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，檢察人員分類管理改革要堅(jiān)持以人為中心，以實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化、專業(yè)化、精英化為目標(biāo)，并與檢察官辦案責(zé)任制改革、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以及案件管理機(jī)制改革等各項(xiàng)改革措施一起通盤考慮，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)，確保各項(xiàng)改革切合實(shí)際、取得實(shí)效。

(責(zé)任編輯：魏萍)

§司法改革研究§

On the Reform of the Procuratorial Personnel Management

——A Discussion of the Implementation of the Posts System

Huang Weizhi， Wang Yanyan

Abstract：In China，the personnel management of the “People's Procuratorate” is a very complicated work and there are many problems because there has been no real implementation of the classified management. In recent years，“judicial personnel classification management” and “posts system in the judicial reform” have become key issues in the new round of judicial reform. Based on the two major problems existing in the current management， this paper discusses the reform of the classified management of the procuratorial personnel, and puts forward its points of view：The purpose of the reform of procuratorial personnel management is to realize the professionalization of the public prosecutor. At the same time，the focus of the public prosecutors management reform is to implement the “posts system”, to design a unique management mode for different personnel，and to strengthen the public prosecutor's professional security.

Key words：procurator，the classified management，reform， the posts system in the judicial reform

作者簡(jiǎn)介：黃維智，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授(成都611130)；王沿琰，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生(成都610041)

中圖分類號(hào)：D926.12

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-0766(2016)01-0057-09