趙　斐，楊　君，程　琪

(1.陜西省森林保護(hù)研究所；2.陜西省林業(yè)廳，陜西 西安 7 10082；3.陜西省漢西林業(yè)局，陜西 漢中 724201 )

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陜西林地保護(hù)利用管理問(wèn)題與對(duì)策研究

趙斐1，楊君2，程琪3

(1.陜西省森林保護(hù)研究所；2.陜西省林業(yè)廳，陜西 西安 7 10082；3.陜西省漢西林業(yè)局，陜西 漢中 724201 )

摘要：本文闡述了陜西林地保護(hù)利用管理的重要性，并在總結(jié)成績(jī)，分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了林地保護(hù)利用管理具體建議：①科學(xué)劃定林地范圍，提高林地生態(tài)效益。②對(duì)林地分區(qū)分級(jí)，實(shí)行差別化管理。③嚴(yán)格林地用途管制，嚴(yán)厲打擊違法行為。④提高林地使用成本，引導(dǎo)節(jié)約集約用地。

關(guān)鍵詞：陜西；林地管理；問(wèn)題；對(duì)策

林地是土地的重要組成部分，是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林和野生動(dòng)植物棲息繁衍賴以生存與發(fā)展的根基，在保障國(guó)家木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性等方面具有核心地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位。黨的十八大明確提出，面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，給自然留下更多修復(fù)空間，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。國(guó)務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。陜西省第十二次黨代會(huì)確定了建設(shè)“三強(qiáng)一富一美”西部強(qiáng)省的目標(biāo)。陜西省林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出，到2020年森林覆蓋率超過(guò)45%，森林蓄積突破5.1億m3，林地保有量0.12億hm2。為此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護(hù)和利用的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，仍然是陜西省生態(tài)文明建設(shè)的核心工作和重大使命。本文在總結(jié)陜西林地保護(hù)利用管理取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析了存在的問(wèn)題，提出了對(duì)策建議，對(duì)提高陜西林地保護(hù)利用管理水平具有一定指導(dǎo)意義。

1 陜西林地保護(hù)利用管理取得的成績(jī)

近些年來(lái)，陜西省兼顧生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，林地保護(hù)利用工作取得了顯著成效。

1.1林地保護(hù)利用法律法規(guī)體系基本建立，林地林權(quán)管理全面加強(qiáng)

《森林法》明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目要不占或少占林地，并將林地審核作為土地審批的前置程序?！锻恋胤ā访鞔_規(guī)定，禁止毀林開(kāi)墾。《刑法修正案(二)》明確規(guī)定，非法占用防護(hù)林5畝或其他林地10畝就構(gòu)成刑事責(zé)任。國(guó)家林業(yè)局4號(hào)令對(duì)占用征收林地審核審批管理做出了明確規(guī)定。根據(jù)《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》和《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，林權(quán)登記和糾紛調(diào)處工作全面推進(jìn)，集體林權(quán)主體改革順利完成，林權(quán)流轉(zhuǎn)逐步規(guī)范。

1.2林地定額管理制度確立實(shí)施，林地保護(hù)利用規(guī)劃體系全面建成

國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程及基礎(chǔ)建設(shè)和民生項(xiàng)目占用征收林地定額基本得到保障?！度珖?guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》于2010年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施?！蛾兾魇×值乇Ｗo(hù)利用規(guī)劃》及各縣區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃于2013年分別經(jīng)省政府和各區(qū)縣政府批準(zhǔn)實(shí)施。

1.3占用征收林地審核審批管理不斷強(qiáng)化，林地保護(hù)利用秩序進(jìn)一步好轉(zhuǎn)

建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地審核率逐年提高。平均每年查辦林業(yè)案件3 000多起，基本起到了震懾犯罪、保護(hù)林地林木資源的作用。

2陜西林地保護(hù)利用管理存在的主要問(wèn)題

近些年，陜西林地保護(hù)利用管理雖然取得了一定成績(jī)，但形勢(shì)依然不容樂(lè)觀，依然存存一些問(wèn)題。

2.1林地資源總量不足，界定矛盾十分突出

據(jù)全國(guó)第九次森林資源清查，陜西林地面積0.12億hm2，但據(jù)國(guó)土部門二類調(diào)查只有0.11億hm2，具體到山頭地塊，爭(zhēng)議更大。同時(shí)森林覆蓋率只有43.06%，森林蓄積只有4.8億m3，都沒(méi)有達(dá)到陜西省第十二次黨代會(huì)和林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃確定的目標(biāo)。尤其是林地中有林地林分質(zhì)量偏低，疏林地、灌木林地、未成林造林地、無(wú)立木林地和宜林地比例偏高，合計(jì)達(dá)到35.5%；陜南地區(qū)森林涵養(yǎng)水源、保持水土等功能較弱；關(guān)中地區(qū)耕地、建設(shè)用地居多，缺林少綠；陜北地區(qū)風(fēng)沙危害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱。

2.2林地違法占用突出，監(jiān)管打擊難以到位

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，各項(xiàng)建設(shè)工程項(xiàng)目用地需求逐年增加。在國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地以及林地補(bǔ)償嚴(yán)重偏低的情況下，一些地方盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益，急于上項(xiàng)目、搞開(kāi)發(fā)，毀林開(kāi)墾、違法占用林地等問(wèn)題十分突出。特別是近幾年，陜西毀林開(kāi)墾、削山采石，以及亂建別墅和高爾夫球場(chǎng)等受到國(guó)家層面的高度關(guān)注，林地管理形勢(shì)異常嚴(yán)峻。但同時(shí)，由于林業(yè)部門監(jiān)管和執(zhí)法力量不足，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)過(guò)多，很多違法占用林地行為未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)案件大事化小、小事化了，該行政處罰的只通報(bào)教育，該追究刑事責(zé)任的只罰款，查處很難到位。

2.3林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，占用規(guī)模盲目擴(kuò)大

目前陜西占用征收林地補(bǔ)償僅相當(dāng)于耕地補(bǔ)償?shù)娜种唬值貦?quán)利人合法利益難保障，一些地方或項(xiàng)目涉嫌圈地、囤地和炒地，隨意劃定園區(qū)，盲目擴(kuò)大占地規(guī)模。特別是榆林市的一些項(xiàng)目用地明顯偏大，也造成了陜西使用林地定額指標(biāo)明顯不足。

3林地保護(hù)利用管理建議

總的思路是生態(tài)優(yōu)先，全面保護(hù)；分區(qū)施策，合理利用。

3.1科學(xué)劃定林地范圍，提高林地生態(tài)效益

從生態(tài)文明建設(shè)的高度出發(fā)，嚴(yán)守生態(tài)紅線，銜接林地保護(hù)利用規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，本著實(shí)事求是的原則，確定全省林地總量，并根據(jù)林地保護(hù)利用規(guī)劃落實(shí)到山頭地塊。管理過(guò)程中，對(duì)現(xiàn)有有林地和生態(tài)脆弱地區(qū)的灌木林地全面保護(hù)，確保森林面積總量逐步增加，生態(tài)效益逐步提高。對(duì)已經(jīng)退化為疏林地、灌叢地和荒山荒地的有林地，有針對(duì)性規(guī)劃和實(shí)施退化林地修復(fù)工程。對(duì)生態(tài)重要區(qū)域的陡坡耕地和生態(tài)脆弱區(qū)的沙化土地，在與耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行退耕還林。對(duì)閑置或廢棄土地，其中坡度25°以上的，優(yōu)先用于植樹(shù)造林。同時(shí)，推行森林城市、森林鄉(xiāng)村建設(shè)，積極拓展綠色空間，改善人居環(huán)境。

3.2 林地分區(qū)分級(jí)，差別化管理

根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)脆弱性、區(qū)位重要性、環(huán)境承載力、森林資源狀況、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀瑢?duì)林地進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)定級(jí)，劃定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和適度開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行差別化管理。對(duì)自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、重要水源地等重要生態(tài)功能區(qū)，要以保護(hù)生物多樣性、特有自然景觀為主要目的，進(jìn)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格控制生產(chǎn)活動(dòng)。對(duì)環(huán)境承載力較弱、關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)平衡的重要生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)，要以生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、構(gòu)建生態(tài)屏障為主要目的，限制經(jīng)營(yíng)利用。除此之外，還要?jiǎng)澏ūＵ狭之a(chǎn)品供給以及適度利用的區(qū)域，總體上采取分區(qū)分級(jí)的辦法，在全面保護(hù)的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)區(qū)域的保護(hù)，明確可開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域。

3.3嚴(yán)格林地用途管制，嚴(yán)厲打擊違法行為

林地必須用于林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，不得擅自改變用途。各項(xiàng)工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或少占林地，必須占用或征收的，應(yīng)當(dāng)依法辦理審核手續(xù)。對(duì)毀林開(kāi)墾、挖塘，以及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整治等，將林地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用地的，要嚴(yán)格控制。同時(shí)要合理區(qū)劃公益林，全面落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償和管護(hù)責(zé)任，禁止破壞性大、重要性等級(jí)低的項(xiàng)目占用公益林。對(duì)臨時(shí)占用林地，要收取恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件保證金，并在到期后盡快收回恢復(fù)植被。對(duì)違反林地用途管理制度，建設(shè)項(xiàng)目違法占用林地或擅自將林地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)用地的，要依法嚴(yán)肅追究違法責(zé)任人和監(jiān)管人員的責(zé)任。

3.4提高林地使用成本，引導(dǎo)節(jié)約集約用地

要嚴(yán)格執(zhí)行同區(qū)同價(jià)、同地同價(jià)，以及林地耕地同等重要等要求，提高使用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)節(jié)約集約用地。其中林地補(bǔ)償、林木補(bǔ)償應(yīng)與耕地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償相當(dāng)，森林植被恢復(fù)費(fèi)應(yīng)與當(dāng)?shù)赝壬种脖恢刂觅M(fèi)相當(dāng)。對(duì)國(guó)家能源基地、國(guó)家級(jí)電網(wǎng)、油氣干線管網(wǎng)、國(guó)家高速公路、干線公路鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、重大水利工程等國(guó)家技術(shù)設(shè)施建設(shè)使用林地應(yīng)在節(jié)約的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保障。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地，應(yīng)保持城鎮(zhèn)建設(shè)使用林地與廢棄土地生態(tài)恢復(fù)新增林地動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)工礦開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，限制使用公益林，并實(shí)行生態(tài)優(yōu)先、有償使用、保障恢復(fù)、占補(bǔ)平衡。對(duì)商業(yè)性經(jīng)營(yíng)使用林地，要從嚴(yán)控制，合理疏導(dǎo)，減少優(yōu)質(zhì)林地改變用途。

收稿日期：2015-11-12

作者簡(jiǎn)介：趙斐(1978-)，女，林業(yè)工程師，主要研究方向?yàn)榱值乇Ｗo(hù)及相關(guān)政策。

中圖分類號(hào):S 752.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1001-2117(2016)01-0049-03

StudyofShaanxiForestLandProtectionandUtilizationManagement

ZHAOFei1,YANGJun2,CHENGQi3

(1.Shaanxi Forest Protection Institute, Xi’an, Shaanxi 710082; 2. Shaanxi Forestry Department, Xi’an, Shaanxi 710082; 3. Hanxi Forestry Bureau, Hanzhong, Shaanx 724201)

Abstract:The significance of forestland protection in Shaanxi was presented. Based on the problems and achievement, suggestions for improvement were put forward: i) defining the forestland on a scientific basis; ii) carrying out management according to gradation of forestland; iii) enforcing the rules strictly; iv) guiding the integrated utilization of forestland by increasing the cost of utilization.

Key words:Shaanxi; forestland management; problems; countermeasures