馬繼東 吳俊洋

(東北林業(yè)大學(xué)工程技術(shù)學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150040)

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BOT項(xiàng)目全壽命期內(nèi)公共利益維護(hù)問題的探究

馬繼東 吳俊洋

(東北林業(yè)大學(xué)工程技術(shù)學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150040)

簡述了BOT模式的含義與特點(diǎn)，從項(xiàng)目準(zhǔn)備、招投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營、移交等階段，探討了BOT項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)公共利益的維護(hù)措施，有利于實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的目標(biāo)。

BOT項(xiàng)目，社會福利，全壽命周期，投資額

1 概述

BOT(Build-Operate-Transfer)模式的一般含義是:BOT項(xiàng)目公司通過特許權(quán)合同從政府手中獲得從事某基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營“特許權(quán)”，在“特許權(quán)”享有期內(nèi)，項(xiàng)目公司通過對項(xiàng)目的經(jīng)營，回收投融資成本并獲得利潤，“特許權(quán)”期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無償移交給政府[1]。

BOT項(xiàng)目具有初始投資額大，孕育過程復(fù)雜，投資建設(shè)期長，技術(shù)難度大，涉及面廣，特許經(jīng)營期和資本回收期長等特點(diǎn)，出于社會福利最大化的考慮，應(yīng)該把BOT項(xiàng)目全壽命期內(nèi)的關(guān)鍵性階段作為管控對象，預(yù)防任何人為因素對社會福利的損害。

2 BOT項(xiàng)目的全壽命周期

BOT項(xiàng)目的運(yùn)作程序是：可行性研究和項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、簽訂特許合同和協(xié)議、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目經(jīng)營、項(xiàng)目移交。

1)可行性研究和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。項(xiàng)目可行性研究所花費(fèi)的費(fèi)用在項(xiàng)目總投資額中所占的比例為1%～3%，是整個項(xiàng)目建設(shè)過程中投資額最少的階段，卻是對整個項(xiàng)目生命期影響最大的階段。BOT項(xiàng)目的可行性研究除了包括常規(guī)公共項(xiàng)目可行性研究的一般內(nèi)容外，還需要論證項(xiàng)目是否應(yīng)該采用BOT模式。要從城市總體規(guī)劃、市場競爭條件、建設(shè)周期、投資規(guī)模、建設(shè)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)前景等方面進(jìn)行論證。

2)項(xiàng)目招投標(biāo)階段。BOT項(xiàng)目的招投標(biāo)階段是公私部門雙向選擇確定合作關(guān)系的關(guān)鍵階段。工程建設(shè)領(lǐng)域的招投標(biāo)階段一向是腐敗的重災(zāi)區(qū)。采用非正當(dāng)手段中標(biāo)的投標(biāo)人，無不將“潛規(guī)則”費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到工程建設(shè)階段和運(yùn)營階段，通常采取偷工減料、坐地抬高公共產(chǎn)品和服務(wù)價格等方式牟利。政府內(nèi)部應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)懲招投標(biāo)背后的腐敗行為；社會公眾采取各種合法渠道，進(jìn)行檢舉；依靠強(qiáng)有力的法律監(jiān)管，提高腐敗行為承擔(dān)的風(fēng)險和付出的成本。

3)成立項(xiàng)目公司、簽訂特許合同和協(xié)議階段。BOT項(xiàng)目特許協(xié)議和合同的簽訂過程，實(shí)質(zhì)上就是公共部門和私營部門博弈界定權(quán)利和義務(wù)的過程，博弈的結(jié)果就是具體合同條款。合同談判過程中風(fēng)險分擔(dān)的公平性和合理性，將會直接影響公私合作的有效性。公私雙方要根據(jù)各自的控制力承擔(dān)在自身控制范圍之內(nèi)的風(fēng)險，無法控制的風(fēng)險采取分散、轉(zhuǎn)移和規(guī)避的措施。公共部門不能認(rèn)為將盡量多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門就是項(xiàng)目的成功，私營部門也不能認(rèn)為高風(fēng)險就等同于高額回報。政府對BOT項(xiàng)目的支持和擔(dān)保一般包括：政策上給予一定的支持；保證后勤供應(yīng)；保證項(xiàng)目在特許期間運(yùn)營的最低項(xiàng)目收入；保證在通貨膨脹情況下對價格進(jìn)行合理的調(diào)整；保證外匯的兌換；特許期間對項(xiàng)目免稅等[2]。私營部門根據(jù)自身優(yōu)勢相應(yīng)地承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險、融資、采購、經(jīng)營和維護(hù)等方面的風(fēng)險。公平、公正、合理的風(fēng)險分擔(dān)，才能保證最終項(xiàng)目的成功，最大限度地維護(hù)公共利益。

4)項(xiàng)目建設(shè)階段。BOT項(xiàng)目的建設(shè)階段指工程項(xiàng)目從開工建設(shè)到完工為止的整個過程。BOT項(xiàng)目施工過程不可逆轉(zhuǎn)，其建設(shè)階段危害公共利益的行為主要是工程質(zhì)量問題。引起工程質(zhì)量問題的原因主要有：人(Man)、材料(Material)、機(jī)械(Machine)、方法(Method)和環(huán)境(Environment)，即4M1E因素。其中人和材料的因素，是最主要因素。主要表現(xiàn)為：為了降低工程成本，人為違反設(shè)計(jì)規(guī)定進(jìn)行施工或者變更設(shè)計(jì)要求；為了縮短工期盡快投入使用，回收投資，人為違反材料施工要求和性能要求；施工過程中使用的原材料、半成品、構(gòu)配件質(zhì)量不合格、不符合行業(yè)要求或設(shè)計(jì)規(guī)定，或未經(jīng)實(shí)驗(yàn)試驗(yàn)，以及偷工減料。防控工程質(zhì)量風(fēng)險，應(yīng)該是政府監(jiān)管的重中之重。新常態(tài)下，政府部門對公共項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)管除了在特許協(xié)議中關(guān)于工程質(zhì)量條款的要求外，在項(xiàng)目施工過程中也應(yīng)該采取各種方式監(jiān)督承包商的施工過程，尤其是隱蔽工程的施工以及關(guān)鍵部位的施工。

BOT項(xiàng)目的建設(shè)過程中，尤其是對環(huán)境有特別重大影響的項(xiàng)目，如水電站、火電站等，要特別注重對環(huán)境的保護(hù)，從建設(shè)地點(diǎn)的選擇到建筑垃圾的處置，都要本著對環(huán)境友好的態(tài)度。在政府部門監(jiān)管的基礎(chǔ)上，社會大眾加強(qiáng)監(jiān)督，廣開言路，聽取公眾的建議，完善民眾監(jiān)督和建言獻(xiàn)策渠道，保證公共利益不受損害。

5)項(xiàng)目經(jīng)營階段。BOT項(xiàng)目的經(jīng)營階段指的是項(xiàng)目建設(shè)完成到特許期結(jié)束。BOT項(xiàng)目存在的必要性是它所提供的產(chǎn)品或者服務(wù)能夠滿足社會大眾一方面或者幾個方面的生活或生產(chǎn)需求。BOT項(xiàng)目主要依靠其自身收益來償還貸款，獲得收益，不排除企業(yè)為了追求其利益最大化，從而提高收費(fèi)或?qū)υO(shè)施進(jìn)行超負(fù)荷使用[3]。價格的提高若超過了消費(fèi)者的承受能力，消費(fèi)者作為理性經(jīng)濟(jì)人，會通過選擇替代商品或者其他途徑，項(xiàng)目公司不能按預(yù)期收回投資，是對公私合作有效性的挑戰(zhàn)，政府、社會公眾、私人部門三方共贏的初衷?；诶硇越?jīng)濟(jì)人假設(shè)，在信息不對稱及存在環(huán)境影響因素的情況下，項(xiàng)目公司為了最大化私人利益，采取降低維護(hù)水平、超額運(yùn)轉(zhuǎn)、減少日常維護(hù)費(fèi)用以及項(xiàng)目大修補(bǔ)費(fèi)用等的行為，導(dǎo)致項(xiàng)目本身的質(zhì)量水平下降，雖在運(yùn)營期勉強(qiáng)支撐運(yùn)營，但運(yùn)營期結(jié)束時，項(xiàng)目往往已無法正常運(yùn)營，項(xiàng)目的修補(bǔ)費(fèi)用就轉(zhuǎn)嫁給政府，項(xiàng)目公司則賺取超額利潤[4]。因此，BOT項(xiàng)目產(chǎn)品或者服務(wù)價格，應(yīng)該在政府引導(dǎo)、市場比較、專家論證、公眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上制定；項(xiàng)目運(yùn)營過程中各監(jiān)管部門要做好各種監(jiān)管工作，督促項(xiàng)目公司做好項(xiàng)目維修保養(yǎng)工作，延長項(xiàng)目的壽命期。

6)項(xiàng)目移交階段。項(xiàng)目移交階段是公共項(xiàng)目特許期結(jié)束到移交給政府的過程。移交階段的工作關(guān)系到項(xiàng)目特許期結(jié)束后很長一段時間內(nèi)，項(xiàng)目是否能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這一階段威脅公共利益的行為主要是：項(xiàng)目公司是否將項(xiàng)目完整的各項(xiàng)技術(shù)資料轉(zhuǎn)交給政府部門；移交后的項(xiàng)目各方面性能和質(zhì)量是否能夠達(dá)到之前合同要求的水平；項(xiàng)目運(yùn)營或者維護(hù)過程中是否存在某些關(guān)鍵技術(shù)、材料是由項(xiàng)目公司壟斷的，移交之后要付出昂貴的費(fèi)用才能獲得；項(xiàng)目總的自然壽命是否與設(shè)計(jì)要求相一致。防范以上風(fēng)險的對策主要有：項(xiàng)目移交之前邀請有關(guān)專家提前入駐，對項(xiàng)目各方面性能加以檢測，并形成項(xiàng)目檔案資料，以便后期參考；在BOT項(xiàng)目領(lǐng)域引入保證金制度，若項(xiàng)目質(zhì)量與合同要求不符，對項(xiàng)目公司采取經(jīng)濟(jì)制裁，并記入公司信用檔案[5]。

3 結(jié)語

BOT項(xiàng)目全壽命期內(nèi)各階段對公共利益的維護(hù)是環(huán)環(huán)相扣的，這是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，如何保證社會福利最大化在公私合作項(xiàng)目中的實(shí)現(xiàn)，需要各項(xiàng)目參與方的共同配合，政府履行監(jiān)管義務(wù)，項(xiàng)目公司遵守特許合同的約定，公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，才能真正實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。

[1] Nisangul C． Private participation in infrastructure: A risk analysis of long-term contracts in power sector [D].George Mason University,2002:1-5.

[2] 李思敏，吳彬虹.論BOT項(xiàng)目融資模式在我國的運(yùn)用[J].基建管理優(yōu)化，2006，18(1)：7-12.

[3] 張亞蕾，胡 振，倪恒意.公共項(xiàng)目公私合作(PPP)有效性評價體系研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2015(5)：34-36.

[4] 戴大雙，黃巫琳，石 磊.BOT項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目公司道德風(fēng)險博弈分析[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2009，28(10)：47-51.

[5] 李 剛.BOT融資模式移交階段風(fēng)險分析[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2011(419)：60-61.

Exploration on public interest maintenance issues in BOT project entire life cycle

Ma Jidong Wu Junyang

(Engineering Technology Institute, Northeast Forestry University, Harbin 150040, China)

This paper briefly described the meanings and characteristics of BOT mode, from the preparation, project bidding, contract signing, project construction, operation, transition and other stage, discussed the maintenance measures of public interest BOT project entire life cycle, to achieve the goal of maximizing social welfare.

BOT project, social welfare, entire life cycle, investment amount

1009-6825(2016)12-0246-02

2016-02-19

馬繼東(1971- )，男，博士，副教授; 吳俊洋(1989- )，女，在讀碩士

TU712

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