崔筱亭，席景華,卓 著

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

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水電工程移民安置方式創(chuàng)新研究
——逐年貨幣補償安置方式特性分析

崔筱亭，席景華,卓 著

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

逐年貨幣補償作為近年來逐漸發(fā)展實踐的創(chuàng)新性安置方式，應(yīng)用于多個水電站工程，具備一定成功經(jīng)驗。較有土安置而言，逐年貨幣補償方式在一定程度上緩解了人地矛盾，減輕了移民安置任務(wù)，解放了部分農(nóng)業(yè)勞動力人口，減小了對土地的依賴性，有利于社會穩(wěn)定發(fā)展。但正是因為貨幣補償安置將土地資源轉(zhuǎn)化為貨幣，削弱了土地的就業(yè)功能和保障功能，對于長期依靠土地為生的農(nóng)村移民來說，貨幣補償方式并不能完全彌補失去土地資源所引起的一切損失。此外，逐年貨幣補償安置的政策保障尚不完善，后續(xù)土地恢復(fù)問題也未有相關(guān)政策支持。在此基礎(chǔ)上，建議從提高移民自身發(fā)展能力、發(fā)展多樣化安置方式組合、完善相關(guān)政策制度等方面，充分發(fā)揮貨幣補償?shù)膬?yōu)勢，提高移民安置效果。

逐年貨幣補償安置；水庫移民；土地資源；優(yōu)勢；不足

1 研究必要性

隨著水電行業(yè)不斷發(fā)展以及移民安置工作的不斷深入，傳統(tǒng)的有土安置方式限制性因素影響愈發(fā)突出，剩余土地資源不足、移民安置用地調(diào)整矛盾突出等問題日益明顯，制約著移民安置工作的順利開展。因此，探索創(chuàng)新移民安置方式迫在眉睫，在政策允許范圍內(nèi)，結(jié)合移民群眾意愿，因地制宜，發(fā)展移民安置創(chuàng)新方式，彌補傳統(tǒng)安置方式的不足，緩解土地容量與移民規(guī)模的矛盾，是很有必要的。

針對傳統(tǒng)安置方式的不足之處，各地紛紛開展移民安置創(chuàng)新方式的探索與實踐，其中逐年貨幣補償方式在廣西、貴州、云南、四川等地被實施于多個水電站移民安置項目中，特別是中小型水電站移民安置效果較為理想。例如：四川省槽漁灘水電站(裝機75 MW)、廣東省都平水電站(30 MW)均采用貨幣補償?shù)姆绞?，前者將土地補償費用投入用于電站建設(shè)，電站每年按照當年利率將利息返給移民；后者采取逐年補償方式，將補償糧食按當?shù)丶Z食價格折現(xiàn)后發(fā)放到移民戶[1]。上述電站的貨幣補償方式已實施多年，已普遍被移民所接受，實施效果良好。

對于大中型水利水電工程，逐年貨幣補償也已作為一種安置方式，已在向家壩(云南庫區(qū))、毛爾蓋、兩河口以及雙江口等電站開展實施。相比于有土安置及其他無土安置方式，逐年貨幣補償安置有依靠其特有的優(yōu)勢，能夠彌補其他安置方式的不足，緩解目前移民安置實施過程中較為棘手的難題。但就該安置方式的實施以及后期工作，仍存在諸多問題及不確定因素，值得進行深入、系統(tǒng)的研究。

2 逐年貨幣補償?shù)膬?yōu)勢

逐年貨幣補償安置是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被征收耕(園)地的生產(chǎn)安置移民，按其被征收耕(園)地面積的產(chǎn)值，長期逐年發(fā)放貨幣補償金的一種生產(chǎn)安置方式。該安置方式屬于無土安置的一種，通過將移民的土地使用權(quán)、承包權(quán)、增值收益權(quán)等進行功能物化，逐年獲得現(xiàn)金補償，實現(xiàn)了將靜態(tài)一次性補償變?yōu)閯討B(tài)逐年補償?shù)陌仓梅绞絒2]。其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在如下方面：

(1)減輕移民安置任務(wù)。逐年貨幣補償有力緩解了安置區(qū)可調(diào)配土地資源有限、人地矛盾突出的問題。采取土地資源貨幣化方式，對于土地受淹沒影響的移民而言，其安置方案的選擇變得更加靈活，無需再規(guī)劃生產(chǎn)用地，同時也減輕了安置環(huán)境容量對安置點選擇的限制影響，在一定程度上避免了移民遠遷，提高移民搬遷積極性[3]。

(2)減小對土地的依賴性。相比于傳統(tǒng)的有土安置，逐年貨幣補償安置為移民提供長期的收入保障。有土安置方式在對土地進行重新分配后，土地功能與效益相比于安置前較差，存在土地貧瘠、農(nóng)作物產(chǎn)量低等問題。此外，對于外遷移民，政策規(guī)定對線上資源(集體山林和果園)不予補償，外遷移民搬遷后將失去原有線上資源的收益。貨幣補償安置將耕園地產(chǎn)值轉(zhuǎn)化為貨幣，逐年發(fā)放到移民戶，減輕了移民對土地的依賴性，并能同時獲得穩(wěn)定收入，有效解決因土地恢復(fù)欠佳而帶來的負面問題。

(3)解放農(nóng)村移民勞動力。逐年貨幣補償安置實施后，移民將不需要一味地依靠土地生活，他們能夠從事非農(nóng)生產(chǎn)的時間和精力都大大增加，移民生產(chǎn)生活來源逐漸向二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營傾斜，尤其是對已具備一定技術(shù)和文化水平的移民，可以從事更多收益好、發(fā)展穩(wěn)定、更有持續(xù)性的非農(nóng)工作，促進自身生活水平的提高的同時，也為移居地的城市化進程做出貢獻。

(4)有利于社會穩(wěn)定發(fā)展。有土安置方式容易發(fā)生因土地問題(補償標準偏低、安置點土地資源匱乏等)引發(fā)的社會沖突，嚴重制約了工程實施進度，也影響到地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展。而貨幣補償方式避開了土地資源重新分配的環(huán)節(jié)，這種直接、快速、長效的貨幣化補償方式符合移民的經(jīng)濟理性[3]，易于得到移民的理解和支持，對當?shù)厣鐣€(wěn)定發(fā)展有積極作用。

3 貨幣補償安置已解決的問題

3.1 解決有土安置土地資源緊張的問題

有土安置方式屬于傳統(tǒng)的水電工程移民安置方式，以土地為主要生產(chǎn)要素的安置方式符合農(nóng)村移民傳統(tǒng)的、慣性的農(nóng)業(yè)文明思維模式和行為習(xí)慣，易于被農(nóng)村移民接受。長期以來被廣泛應(yīng)用于移民安置工作中，能夠較好的解決大多數(shù)農(nóng)村移民的生存發(fā)展問題。

但現(xiàn)階段有土安置方式的缺陷是顯而易見的，主要體現(xiàn)為可耕種土地資源與移民安置規(guī)模的不匹配?！暗厣偃硕唷泵芗怃J，現(xiàn)有的可供開發(fā)的土地資源相對于需安置的農(nóng)村移民人口，容量明顯不足，需要采取開墾荒地、棄渣造地或異地調(diào)配等方式。但在實際安置過程中，開墾荒地、填河造地等方式也存在不足之處，填河造地可能對生態(tài)環(huán)境存在一定影響，荒地開墾后的耕作能力是否能夠達到安置前耕作能力，異地調(diào)配土地涉及調(diào)整非移民村組土地，可能引發(fā)移民與非移民之間的矛盾，存在社會穩(wěn)定問題。

相對于傳統(tǒng)的安置方式，貨幣安置方式按照耕園地產(chǎn)值換算為貨幣，直接兌付給移民，將土地資源變?yōu)樨泿叛a償，不再涉及土地恢復(fù)開墾問題，彌補了有土安置“人多地少”的問題。

3.2 解決其他無土安置可持續(xù)性欠佳的問題

無土安置方式包括二三產(chǎn)業(yè)安置、養(yǎng)老保障安置、自謀出路安置等。無土安置將移民生產(chǎn)生活來源從土地向無土資源轉(zhuǎn)移，也能夠緩解土地資源緊張的問題。但從目前的實施效果來看，安置效果未能達到預(yù)期目標，可持續(xù)性較差。其中，二三產(chǎn)業(yè)安置要求移民具備一定的就業(yè)技能、文化水平、風(fēng)險承擔能力，這些對于庫區(qū)長期以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)村移民來說，是十分欠缺的，導(dǎo)致部分選擇二三產(chǎn)業(yè)安置的移民，很可能因為經(jīng)營不善或技能不足，無法繼續(xù)開展經(jīng)營，可持續(xù)發(fā)展性較差[4]。養(yǎng)老保障安置是目前城市建設(shè)區(qū)征地補償安置主推的安置方式，適用于符合年齡條件的老年人口。對于不符合條件的其他移民，在達到領(lǐng)取養(yǎng)老費的年份前，必須保證其有穩(wěn)定的生活來源，一旦失去收入來源，移民生活壓力變大，存在一定社會風(fēng)險隱患[5]。自謀出路安置方式，移民在獲得一次性補償后，自謀就業(yè)和安置去向。這種方式雖然也能夠大大減輕移民安置任務(wù)，但由于移民自身能力不足，可能出現(xiàn)自謀出路不理想要求另行安置的情況，對庫區(qū)穩(wěn)定影響不利。

逐年貨幣補償也屬于無土安置的一種，其主要特點之一是長期逐年補償，保證移民能夠有長期穩(wěn)定的一筆收入。按照移民自愿的原則，對所有選擇貨幣補償安置的移民均有效，對象界定條件較寬泛。由于貨幣補償方式將土地轉(zhuǎn)換成貨幣形式，對于這種直接、收效快的安置方式，移民更易于接受，在推動電站工程的同時，也對維護庫區(qū)穩(wěn)定起到積極作用。

4 逐年貨幣補償安置的不足

逐年貨幣補償最明顯的不利影響在于土地功能的變化。土地對于農(nóng)民來說，是生產(chǎn)資料，也是可持續(xù)生計。適量的土地資源可以實現(xiàn)持續(xù)性的自給自足，農(nóng)民利用土地創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)就業(yè)機會，在保證基本生活的同時，通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或租賃土地獲得現(xiàn)金收益[3]。但將土地資源貨幣化之后，土地的就業(yè)功能和保障功能被不同程度的弱化。

4.1 土地就業(yè)功能喪失

首先，實施逐年貨幣補償后，土地的就業(yè)功能喪失。農(nóng)村移民將面臨著生產(chǎn)、生活模式的改變，面臨著從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，需要投身勞動力市場，適應(yīng)非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動。但這一轉(zhuǎn)變對移民自身的能力有一定要求，若缺少必要的就業(yè)技能，將很難成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。逐年貨幣補償短期內(nèi)增收效果較明顯，但移民若僅僅依靠每年的貨幣補償資金來維持生活，沒有其他收入來源，是難以解決長遠問題的，也會影響到當?shù)厣鐣€(wěn)定。

4.2 土地保障功能弱化

實踐中，除云南省部分地區(qū)選擇按照人均統(tǒng)一標準對人補償之外，貴州、廣西、湖南、四川等多地都以被征收的土地為補償對象。在此政策下，貨幣補償安置并不受移民戶新增人口的影響，即耕地資源收益將隨著時間的推移而被逐漸稀釋，最終可能難以滿足移民基本的生活保障。此外，在有土安置階段，農(nóng)民通過耕作，能夠保證基本生活供給；貨幣補償?shù)膶嵤⑼恋刭Y源轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金收益，直接發(fā)放給移民，供其自由支配。但部分移民可能因不理性支配將補償金在短時期內(nèi)揮霍一空，又缺少耕地資源實現(xiàn)自給自足。如此一來，貨幣安置不僅弱化了土地原有的保障功能，還存在一定社會穩(wěn)定隱患。

4.3 補償后期未知因素較多

此外，逐年貨幣補償安置期限以電站運行期限為準，電站運行期滿時，將通過土地整理和恢復(fù)將原本占有土地返還給移民。但就目前的項目實施經(jīng)驗，關(guān)于電站運行期結(jié)束后返還土地的問題，仍存在諸多不確定因素。例如：電站運行結(jié)束后，土地是否能夠恢復(fù)，恢復(fù)后是否能夠達到安置前的耕作水平，如何保證土地恢復(fù)后的長期效益，電站運行結(jié)束后的移民利益如何保證等，這些問題均是未知因素。除此之外，在電站運行期限內(nèi)若出現(xiàn)政策調(diào)整，對移民利益是否有影響等，這些都是對移民工作的巨大挑戰(zhàn)。

4.4 缺少有力的政策支持

近年來，國家及各省市地區(qū)相繼出臺有關(guān)政策，明確了逐年貨幣補償安置這一概念。國家發(fā)展改革委在《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號)中明確提出要因地制宜的探索逐年貨幣補償安置方式，但未做系統(tǒng)、深入的規(guī)定或說明。貴州、廣西、云南、四川等地也紛紛在有關(guān)政策文件中明確了逐年貨幣補償安置概念，但未配有具體的實施管理辦法，而且各地的政策執(zhí)行也各有差異，在補償對象、范圍、形式、標準、資金來源等方面做法不一，容易引起臨近電站移民的攀比心理和不平衡情緒，對庫區(qū)及安置區(qū)穩(wěn)定發(fā)展影響不利。

5 未來發(fā)展相關(guān)建議

通過上述優(yōu)劣勢分析，不難看出，逐年貨幣補償安置能夠緩解傳統(tǒng)安置方式對土地的過度需求，一定程度上解決人地矛盾問題。但也正是因為貨幣補償對土地需求的銳減，對于失去土地及土地所能帶來的潛在收益的農(nóng)村移民來說，單純的依靠貨幣補償安置將難以保證其生活水平長期都維持在正常狀態(tài)。由此可見，不論是傳統(tǒng)的有土安置方式，還是新型的逐年貨幣補償方式，其最終目的是使長期以來依靠土地為生的農(nóng)村移民能夠在搬遷后繼續(xù)維持其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，或者能夠通過其他的非農(nóng)安置方式，彌補移民失去土地所可能帶來的一切損失。

5.1 強化移民技能培訓(xùn)，自主致富

失去土地的移民，原有的生產(chǎn)技能與新的生產(chǎn)方式不匹配，需要加強對移民的技能培訓(xùn)力度，幫助移民在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，能夠快速有效的適應(yīng)新的生產(chǎn)、生活方式。在規(guī)劃時，當?shù)卣畱?yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展，因地制宜，為庫區(qū)移民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，針對性的制定移民文化及技能培訓(xùn)方案，幫助移民掌握一技之長。通過政策優(yōu)惠、企業(yè)扶持等方式為移民創(chuàng)造條件，鼓勵移民自主致富，促進移民從靠政府、靠補償?shù)乃枷胂蛘龀?、自主致富的方向轉(zhuǎn)變。

5.2 多種安置方式并舉，相輔相成

不論是有土安置、逐年貨幣補償安置、養(yǎng)老保障安置、二三產(chǎn)業(yè)安置，都有其優(yōu)勢及不足。在規(guī)劃中可根據(jù)移民意愿、環(huán)境容量和資源配置情況，實行多種方式組合安置。在實際實施過程中，復(fù)合安置(農(nóng)商結(jié)合安置)即為組合安置的一種，向家壩水電站對居住在被淹原城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)業(yè)移民及部分庫區(qū)和城鎮(zhèn)新址占地區(qū)具備一定條件的移民，采取為移民調(diào)配適當面積的耕地保持基本收入，并結(jié)合從事商業(yè)經(jīng)營活動的方式進行安置[6]，使得移民近期、遠期生產(chǎn)生活均得到保障，體現(xiàn)出復(fù)合安置的可持續(xù)性。多樣化安置組合方式也是移民安置方式創(chuàng)新的發(fā)展方向之一，通過不同安置方式的組合，充分發(fā)揮彼此優(yōu)勢，相互彌補、相輔相成，爭取獲得最大效益。

5.3 完善相關(guān)政策制度，統(tǒng)一標準

在規(guī)劃實施過程中，逐年貨幣補償安置方式在安置對象、范圍、資金來源、補償標準等方面各地做法不統(tǒng)一，不利于實施管理。目前，國家層面尚未出臺專門的管理辦法對逐年貨幣補償進行系統(tǒng)規(guī)定。另外，貨幣補償安置后期運作應(yīng)注意的問題，包括土地恢復(fù)、補償資金來源、電站運行結(jié)束后移民穩(wěn)定發(fā)展措施等，都需要進行統(tǒng)籌考慮，以此規(guī)范各個電站的實施模式與操作流程，提高實施效率。

[1] 張一軍，彭幼平，徐粵. 水電工程建設(shè)征地土地貨幣化補償方式的探討[J]. 水利發(fā)電，2007，33(01)：20-22.

[2] 胡寶柱，趙靜，周金存. 水庫移民長期補償方式探討[J].中國水利，2011(02)：15-17.

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[5] 王斌，龔和平，張一軍.創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式研究[J].水利發(fā)電，2008，34(11)：15-19.

2016-01-26

崔筱亭(1990-)，女，山西臨汾人，從事綜合監(jiān)理和后期扶持工作。

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1003-9805(2016)04-0099-04