周哲

3月20日的“中國發(fā)展高層論壇”上，財(cái)政部部長樓繼偉花15分鐘列舉了“重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或者生產(chǎn)總值掛鉤”的五大弊端，及清理掛鉤事項(xiàng)的進(jìn)展。十八屆三中全會提出的“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”提法，又重回公眾視野。

所謂重點(diǎn)支出掛鉤，即十八屆三中全會之前，共有七大類重點(diǎn)支出是和財(cái)政收支或者GDP規(guī)模掛鉤的，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、文化、計(jì)劃生育。

以教育為例，1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定：“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%”，以及“要提高各級財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例，‘八五期間逐步提高到全國平均不低于15%”。

“教育支出作為公共服務(wù)中的最大支出，曾經(jīng)是‘雙掛鉤，既同財(cái)政收支增幅掛鉤，又同國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤?！北本煼洞髮W(xué)首都教育經(jīng)濟(jì)研究院院長王善邁對《財(cái)經(jīng)》記者稱。

除了4%和15%的硬性掛鉤，教育支出還存在著“三個(gè)增長”的彈性掛鉤，也就是說，1995年的《教育法》規(guī)定的各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。

和教育一樣，其他六大類重點(diǎn)支出的掛鉤也基本上都有相應(yīng)的法律法規(guī)或政策規(guī)定。如農(nóng)業(yè)支出，2003年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，“中央和縣級以上地方財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”；社保支出，“十二五”規(guī)劃要求各級財(cái)政加大社保投入，將目前社保支出占財(cái)政支出的10%提高到25%左右等。

這七大類重點(diǎn)支出2012年占全國財(cái)政支出的48%，使得地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，部門利益固化，資金使用效率低甚至出現(xiàn)浪費(fèi)情況，與各地實(shí)際情況脫節(jié)甚遠(yuǎn)。因此，重點(diǎn)支出脫鉤改革在樓繼偉看來，“是非常非常重要的”。

七類民生相關(guān)的重點(diǎn)支出一旦取消掛鉤，該如何保障它們的支出，也讓許多觀察者擔(dān)憂。取消掛鉤之后，對教育、科技等投入會減少嗎？又將如何確定每個(gè)地方每一年的支出結(jié)構(gòu)呢？問題尚待解答。

支出結(jié)構(gòu)固化

調(diào)整首先來自于掛鉤帶來的種種弊端。

七類重點(diǎn)支出與財(cái)政收入或國民生產(chǎn)總值掛鉤，“一刀切”式的將各地一半左右的支出結(jié)構(gòu)固化下來，對地方財(cái)政的主動性和靈活性都是極大干預(yù)；此舉也導(dǎo)致了部門利益固化，資金使用效率低；也不利于發(fā)揮財(cái)政收支調(diào)控的作用；此外，掛鉤容易加劇部門之間對財(cái)政資金的攀比效應(yīng)。

掛鉤最受人詬病的，是使支出結(jié)構(gòu)固化，與各地實(shí)際情況相脫離?！皬娜珖偭可蠏煦^還比較容易實(shí)現(xiàn)，但是越到地方、越到基層需求越有地方的特色，越零散，越?jīng)]有辦法掛?！睒抢^偉曾這樣直言。

比如北京和上海這兩個(gè)城市，教育支出要達(dá)到當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的4%以上是沒必要的，比如學(xué)校要換桌椅板凳等設(shè)施，五年換一次比較合理，但是要達(dá)到教育支出占GDP的 4%目標(biāo)，大致三四年就得換一次。再比如北京市海淀區(qū)，農(nóng)業(yè)是越來越小的，但是農(nóng)業(yè)是跟財(cái)政收入掛鉤的，區(qū)域的財(cái)政收入增長的話，農(nóng)業(yè)支出的增幅要比它高，這也與實(shí)際不符。

越到基層問題越大。湖北孝感市2015年曾發(fā)布一篇《重點(diǎn)支出實(shí)行掛鉤對地方財(cái)政的影響及改革建議》報(bào)告，提到2013年，湖北省財(cái)政安排的7項(xiàng)掛鉤重點(diǎn)支出占全省公共財(cái)政支出的比重達(dá)到50.82%；孝感市2013年全市重點(diǎn)支出掛鉤項(xiàng)目414個(gè)，支出占當(dāng)年財(cái)政支出46.59%。其中：云夢縣法定支出和政策支出9.6億元，占本級公共預(yù)算支出的59%。

“法定支出和政策支出占市縣財(cái)政支出超過了一半，導(dǎo)致地方政府的自主性較差，使得一級完整的財(cái)政有被碎片化的趨勢，”該報(bào)告稱。因此，掛鉤不僅擠占了政府安排其他支出的可用財(cái)力，也脫離了地方財(cái)政支出實(shí)際。

王善邁也提醒記者，其實(shí)教育支出占GDP的4%是不可操作的，因?yàn)镚DP是不可分配的，這個(gè)比例只可能靠事后統(tǒng)計(jì)。而教育支出占財(cái)政支出15%也同樣不可操作，因?yàn)楦鞯厍闆r不一樣，支出結(jié)構(gòu)也不可能一成不變。

比如，新疆、西藏面臨的問題和北京、上海面臨的問題肯定不一樣，支出結(jié)構(gòu)肯定也不一樣。像東北三省、河北、山西等地去產(chǎn)能任務(wù)重，需要解決債務(wù)和就業(yè)，哪個(gè)不花錢？一個(gè)國家一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政狀況是不斷變化的，所以支出結(jié)構(gòu)不能固化。

1993年教育支出占GDP比重4%的規(guī)定，源于1983年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目的學(xué)術(shù)研究成果，而王善邁便是此項(xiàng)學(xué)術(shù)研究的主要參與者之一。

王善邁對《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)，當(dāng)時(shí)的報(bào)告并沒有主張掛鉤，只是研究了人均GDP相同的情況下，政府為教育花多少錢、公共教育支出占GDP比例多少才合適，他們做了一個(gè)國際比較的計(jì)量研究。報(bào)告得出結(jié)論是人均GDP達(dá)1000美元時(shí)，公共教育支出占比應(yīng)為4.24%。

中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇對《財(cái)經(jīng)》記者稱，掛鉤還容易導(dǎo)致部門利益固化。比如以前分給某部門多少錢，未來就一定要保證這么多錢到位，這樣會導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)跟不上變化。比如過去可能確實(shí)需要這么多錢，所以把比例保證下來了，但是未來發(fā)生變化了，不需要這么多了，但這部分支出也必須安排，部門利益因此固化和僵化。

樓繼偉在上述論壇上直言，《預(yù)算法》新的規(guī)定是支出與績效相關(guān)，如果績效差，就不應(yīng)安排支出。但掛鉤使得績效無論好壞，都必須法定增長。而且，審計(jì)發(fā)現(xiàn)大量的資金閑置，其中一個(gè)重要原因就是掛鉤事項(xiàng)和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相背離，有的方面需要安排更多資金，有的方面不需要那么多資金，但是掛鉤了就不得不安排，花不出去就只能放在那里，但需要資金的支出渠道卻拿不到錢。

由此導(dǎo)致的重點(diǎn)支出資金使用效率低，以及浪費(fèi)情況引人關(guān)注。2015年“兩會”期間，教育部基礎(chǔ)教育一司司長王定華曾公開回應(yīng)過教育經(jīng)費(fèi)沒有花完的問題。他稱，2014年全國各級財(cái)政預(yù)算共安排教育經(jīng)費(fèi)2.4萬億元，實(shí)際支出是2.29萬億元，有1000多億元沒有花完。

法定增長還很大程度地干擾了地方財(cái)政自主性。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長劉小兵對《財(cái)經(jīng)》記者稱，重點(diǎn)支出掛鉤非常影響地方政府的支出安排，且在地方預(yù)算安排上給地方財(cái)政帶來了很多麻煩。

比如教育要達(dá)到GDP的4%，地方政府測算一下可能需要教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到財(cái)政總支出的15%，那么地方每年年初的時(shí)候把總支出和支出結(jié)構(gòu)確定了，比如100億元總支出當(dāng)中拿出15億元用于教育。然而，年中中央給地方10億元轉(zhuǎn)移支付規(guī)定只能用于農(nóng)業(yè)，那么總支出增加了10億元，教育就必須同步增加1.5億元，才能使最終實(shí)現(xiàn)15%的比例，但是這1.5億元，地方已經(jīng)沒有可用財(cái)力來安排了。

重點(diǎn)支出掛鉤和法定增長也影響了財(cái)政收支發(fā)揮其宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的作用。樓繼偉直言，經(jīng)濟(jì)過熱的時(shí)候要適當(dāng)壓縮支出，要增加財(cái)政的盈余，但是一旦七大類支出和收入掛鉤，支出必須要比財(cái)政收入增長更快，因此經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)無法發(fā)揮財(cái)政收支的調(diào)控作用。

這也是為什么過去十年，無論是經(jīng)濟(jì)過冷或過熱，永遠(yuǎn)都是財(cái)政赤字，赤字率一直保持在0.6%至3%區(qū)間，從未出現(xiàn)過負(fù)數(shù)的原因?！半m然不能說僅僅是掛鉤一個(gè)原因，但是無疑與此相關(guān)?！睒抢^偉說。

掛鉤很容易導(dǎo)致各部門競相攀比，紛紛強(qiáng)調(diào)各自的重要性，希望加上掛鉤或者提高掛鉤的比例。樓繼偉透露，哪怕到現(xiàn)在，還有一些部門在提各種掛鉤的要求。

“一旦一個(gè)部門的支出同生產(chǎn)總值和財(cái)政固定掛鉤，將會加劇已經(jīng)存在的部門間爭奪財(cái)政資源的攀比效應(yīng)?！蓖跎七~坦言。

取消掛鉤利弊

關(guān)于重點(diǎn)支出取消掛鉤GDP增長率，最大的爭議無疑是如何保障重點(diǎn)支出的力度。在沒有紅線約束的條件下，還能保證教育、科技等非經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的水平嗎？

王善邁認(rèn)為，保證地方各類重點(diǎn)支出不能靠簡單的掛鉤，而應(yīng)該發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)支撐作用，繼而劃分好中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，再將其納入預(yù)算，保障其執(zhí)行，才能真正實(shí)現(xiàn)資金的最大化效率。

在十八屆三中全會之前，教育支出占GDP比例達(dá)4%的目標(biāo)延期12年，至2012年才艱難實(shí)現(xiàn)。

1993年中央提出，20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重4%的目標(biāo)，然而到2000年時(shí)僅實(shí)現(xiàn)了2.58%；2007年時(shí)任教育部部長周濟(jì)明確表示，到2007年一定要實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)，當(dāng)年的比重是3.32%。

終于，2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出了2012年要實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)。2012年，為了推動4%目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，中央財(cái)政按全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算。中央預(yù)算內(nèi)投資用于教育的比重達(dá)到了7%左右。

教育部會同財(cái)政部、發(fā)改委甚至專門成立了4%辦公室，從財(cái)政教育支出增幅、財(cái)政教育支出比例、教育附加征收率和土地出讓收益教育資金計(jì)提率等四個(gè)方面進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評價(jià)分析，督促地方履行教育投入責(zé)任。

“最重要的是，財(cái)政部對各省下達(dá)硬性教育支出比例的指標(biāo)，各省又層層分解下達(dá)指標(biāo)，在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體制下，運(yùn)用財(cái)政的層層壓力推動才得以實(shí)現(xiàn)?！北本煼洞髮W(xué)首都教育經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)校財(cái)務(wù)管理研究所所長袁連生對《財(cái)經(jīng)》記者直言。

他非常擔(dān)憂，在強(qiáng)調(diào)教育支出與GDP掛鉤的過去二三十年里，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)都非常艱難，倘若把掛鉤取消，教育投入增速放緩甚至財(cái)政性教育投入比例下降到4%以下，都有可能。

2013年，雖然財(cái)政收入還在增長，但31個(gè)省份中有25個(gè)公共財(cái)政教育支出增長的比例均低于財(cái)政收入增長。除了北京、天津、浙江、廣東、西藏、新疆這6省外，其余的25個(gè)省的公共財(cái)政教育支出增速，沒有達(dá)到超過財(cái)政經(jīng)常性收入增速的要求。

因此，袁連生對取消掛鉤后教育財(cái)政支出的保障表示不樂觀。

王善邁認(rèn)為，對這一現(xiàn)象不用過于擔(dān)心。重點(diǎn)支出的保障不能光靠一個(gè)數(shù)字，應(yīng)該靠“定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算”這九個(gè)字。

所謂“定標(biāo)準(zhǔn)”，即建立和完善各級各類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上確定各級各類教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。“標(biāo)準(zhǔn)的制定既要考慮到教育的需求，也要考慮到財(cái)政供給的可能。全國只能定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，然后各省定自己的標(biāo)準(zhǔn)，也是最低標(biāo)準(zhǔn)，省內(nèi)不同的縣可能都會有所不同。而且這個(gè)各地的標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的，是可以根據(jù)實(shí)際情況變化的?！蓖跎七~稱。

“定責(zé)任”即標(biāo)準(zhǔn)確定后，要統(tǒng)一確定中央和地方各級政府對教育的支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。當(dāng)前基礎(chǔ)教育以縣為主、省級統(tǒng)籌，但是大多數(shù)縣的財(cái)力難以承擔(dān)基礎(chǔ)教育的支出責(zé)任。以往是通過中央和省的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)缺口，但是現(xiàn)在提出要清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，因此可以采取加大中央和省對基礎(chǔ)教育支出的責(zé)任來解決，比如基礎(chǔ)教育的基本支出分省份來確定中央和省份的分擔(dān)比例等。

樓繼偉在上述論壇也提到，要壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，給地方更大的靈活度，真正解決這個(gè)問題還要靠事權(quán)支出責(zé)任的劃分，分清楚哪些是中央的職責(zé)，哪些是地方的職責(zé)，哪些是共同的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上再設(shè)計(jì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。

“入預(yù)算”，則是將中央和地方政府的支出責(zé)任納入各級預(yù)算，這樣教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長就有了法制保障。

王善邁說，現(xiàn)在有一個(gè)觀點(diǎn)擔(dān)心取消掛鉤會導(dǎo)致政府的教育投入下降，但政府教育投入不會下降，上述“九個(gè)字”就可以保證。

要想每一個(gè)地方每一年度都可以公平合理地安排財(cái)政制度，按照與真實(shí)需求相符的輕重緩急來排位，最重要的還是公開透明。

楊志勇認(rèn)為，要想支出結(jié)構(gòu)合理，最重要就是公開透明，只要不涉密就公開透明，大家就可以討論，最終協(xié)商得出最合理的支出方案。劉小兵也主張信息公開，“把錢打算怎么花全部公開出來，讓社會評定每筆錢花得對不對，這才是解決之道?！?/p>

至于重點(diǎn)支出脫鉤改革的進(jìn)度，樓繼偉表示，十八屆三中全會之后，首先從中央到地方的預(yù)算編制不再掛鉤了，其次國務(wù)院也正在布置各個(gè)地方對農(nóng)業(yè)方面的支出進(jìn)行整合。

但這一改革也面臨著阻力。一方面是一些部門還在提各種掛鉤的要求，另一方面一些法律還沒有修改。比如包含七大類支出掛鉤內(nèi)容的法律，以及全國人大常委會和各級常委會的《監(jiān)督法》，提到有監(jiān)督重點(diǎn)之處，尤其特別關(guān)注具體界別的掛鉤事項(xiàng)?！八赃€留下了一些問題需要改?！睒抢^偉稱。

楊志勇提醒記者，原來講中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，解決的是“諸侯經(jīng)濟(jì)”的問題。而掛鉤涉及到的則是部門和部門之間的問題，用一個(gè)比喻的話，可以說是“王爺經(jīng)濟(jì)”的問題。而“王爺經(jīng)濟(jì)”問題比“諸侯經(jīng)濟(jì)”更難解決，因?yàn)橹醒敫鞑块T都是參與規(guī)則制定的，阻力會更大。

重點(diǎn)支出脫鉤改革雖然勢在必行，甚至已經(jīng)在行動，但是其面臨的爭議和阻力仍不可小覷，更應(yīng)重視在取消掛鉤之后通過定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算以及信息公開透明來保障好各項(xiàng)重點(diǎn)支出的力度，方能使此一措施落到實(shí)處。