胡可可

(浙江省水利河口研究院,浙江 杭州　310020)

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桐鄉(xiāng)市河湖管護(hù)體制機(jī)制的創(chuàng)新

胡可可

(浙江省水利河口研究院,浙江 杭州310020)

梳理桐鄉(xiāng)市河湖管護(hù)現(xiàn)狀,以問題與需求為導(dǎo)向,探索與破解河湖管護(hù)難題,提出了交界區(qū)域聯(lián)動機(jī)制、“四位一體”長效保潔機(jī)制、“河長制”細(xì)化升級、水利管理應(yīng)用平臺建設(shè)等一系列創(chuàng)新思想,以期提升桐鄉(xiāng)市河湖管護(hù)水平,同時(shí)也為全國平原河網(wǎng)地區(qū)河湖管理提供一定的參考借鑒。

河湖管護(hù);體制機(jī)制;水利改革;河長制;長效保潔機(jī)制;平原河網(wǎng);桐鄉(xiāng)市

河流、湖泊是水資源的載體,是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,人類的生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與河流、湖泊的關(guān)系極為密切[1]。近10年來,桐鄉(xiāng)市河湖治理與管護(hù)工作成效顯著,一直走在浙江省前列。作為全國首批河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)縣(市)之一,桐鄉(xiāng)市需要全面梳理河湖管護(hù)現(xiàn)狀,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并分析問題,積極探索與破解河湖管護(hù)難題,創(chuàng)新河湖管護(hù)體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理、粗放管理向精細(xì)管理轉(zhuǎn)變,全面提升河湖管理的法制化、規(guī)范化和專業(yè)化水平[2],建立符合桐鄉(xiāng)市市情、水情的河湖管護(hù)長效體制機(jī)制,并在平原河網(wǎng)地區(qū)發(fā)揮示范帶頭作用,推進(jìn)全省、全國河湖管護(hù)工作。

1　桐鄉(xiāng)市河網(wǎng)水系概況

桐鄉(xiāng)市地處杭嘉湖平原水網(wǎng)地區(qū),屬長江流域太湖水系杭嘉湖區(qū)。桐鄉(xiāng)市境內(nèi)河流南接海寧長安上塘河水系,北經(jīng)瀾溪塘與江蘇省接壤,京杭運(yùn)河斜貫全境,境內(nèi)河道以運(yùn)河為軸線,向兩側(cè)逐級分支,縱橫交織,組成樹狀分布的河網(wǎng)水系。全市共有河道2 622條,總長2 264.6 km,水面率約為7.01%,另有池塘、水漾305個(gè),屬典型的江南平原水網(wǎng)。由于境內(nèi)河網(wǎng)密布,縱橫交錯,平原河網(wǎng)水體流動性小,自凈能力較差,而桐鄉(xiāng)又是杭嘉湖平原的“排水廊道”,河網(wǎng)水環(huán)境很大程度受到入境污染物的影響,因此總體水質(zhì)不容樂觀[3]。

2　桐鄉(xiāng)市河湖管護(hù)現(xiàn)狀

2.1分級管理與屬地管理相結(jié)合的體制

桐鄉(xiāng)市根據(jù)河道不同等級、功能,建立河道分級管理和屬地管理相結(jié)合的體制?？绲厥屑壓拥?由嘉興市杭嘉湖南排工程管理局或嘉興市水利局統(tǒng)一管理;具有航運(yùn)功能的縣級河道,由市港航管理處和市水利局共同管理;其他縣級及以下河道,均由市水利局統(tǒng)領(lǐng),負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理及考核,河道(段)所在鎮(zhèn)(街道)、村進(jìn)行具體的管護(hù)工作。

2.2“河長制”管護(hù)模式

桐鄉(xiāng)市按照“分級管理、分片包干、一河一長、一河一策”的工作原則,根據(jù)河流的性質(zhì)分別確定市級、鎮(zhèn)(街道)級和村(社區(qū))級“河長”,實(shí)現(xiàn)了河道“河長制”管理全覆蓋。建立“一河一檔”,骨干河道“一河一策”工作方案,制定了河長、段長、公里長“三長管河”工作機(jī)制。

2.3管理范圍劃界確權(quán)

河湖管理保護(hù)范圍的劃定是河湖管理工作的基礎(chǔ)。桐鄉(xiāng)市對河湖的管理和保護(hù)范圍都有相關(guān)規(guī)定,但由于土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的三權(quán)分離,即所有權(quán)歸所在行政村集體,使用權(quán)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶,而管理權(quán)歸屬市水利局,因而水利部門對河道的管理軟弱無力[4]。在不斷的探索中,桐鄉(xiāng)市通過與鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)簽訂協(xié)議等方式,永久支付農(nóng)戶租金,將河道管理范圍內(nèi)土地的使用權(quán)從農(nóng)戶手中置換出來歸村集體使用,從而實(shí)現(xiàn)了“退耕還堤”。

2.4河湖日常健康維護(hù)

桐鄉(xiāng)市河湖保潔已實(shí)現(xiàn)全覆蓋,按照屬地管理原則,以行政區(qū)域劃分保潔責(zé)任區(qū),選擇合適的保潔模式開展保潔工作。河道維修養(yǎng)護(hù)總體上實(shí)行市、鎮(zhèn)(街道)、村“共同監(jiān)管、分級負(fù)責(zé)”的管理模式。另外,為了促進(jìn)水環(huán)境綜合治理,改善河網(wǎng)水環(huán)境,桐鄉(xiāng)市于2014年開展鎮(zhèn)級跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)采樣監(jiān)測及水質(zhì)保護(hù)管理考核工作。

2.5涉河活動審批與水行政執(zhí)法

依法開展涉河項(xiàng)目、占用水域等項(xiàng)目的審批工作,在桐鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心設(shè)立水利窗口,統(tǒng)一辦理各類水行政許可,并及時(shí)在“浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”進(jìn)行信息更新。水行政執(zhí)法工作中,由桐鄉(xiāng)市水利局水政監(jiān)察大隊(duì)落實(shí)水政巡查制度,且結(jié)合“三改一拆”和“無違建縣(市、區(qū))”創(chuàng)建工作,落實(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、相關(guān)責(zé)任人對轄區(qū)內(nèi)包括河道、公路、城鎮(zhèn)建成區(qū)等范圍內(nèi)所有的違法建筑進(jìn)行排查和拆除。

3　問題與需求分析

3.1“交界河道”管護(hù)存在困難

桐鄉(xiāng)地處兩省三地交界,部分河道處于兩縣、兩市,甚至兩省交界。上游境外河道因治理或管護(hù)不到位而帶來的污水直接影響桐鄉(xiāng)境內(nèi)河網(wǎng)水質(zhì),僅靠自身管護(hù)境內(nèi)河道，不能從根本上解決問題,需要建立有效的管護(hù)機(jī)制,解決上下游(境內(nèi)外)河道在功能、治理與管護(hù)上的差異或矛盾。

3.2“保潔模式”有待進(jìn)一步探索

傳統(tǒng)村組建保潔隊(duì)伍模式缺乏競爭,政府投入大。為了節(jié)約政府開支,提高工作效率,桐鄉(xiāng)市在少部分村引入市場機(jī)制,初步嘗試河道保潔購買公共服務(wù)模式[5],然而,并未達(dá)到預(yù)期效果,河湖保潔模式有待進(jìn)一步探索。

3.3“河長制”工作機(jī)制有待完善

三級河長主要由市、鎮(zhèn)(街道)和村領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任,因他們身兼數(shù)職,管理任務(wù)繁重,實(shí)際工作中,落實(shí)不到位的現(xiàn)象仍存在,“河長制”工作顯得有些被動,特別是某些村級河長因責(zé)任意識缺乏,巡查勸導(dǎo)力度不夠。如何實(shí)現(xiàn)從“被動處置問題”向“主動發(fā)現(xiàn)問題”、從“突擊式運(yùn)動”向“常規(guī)化監(jiān)管”轉(zhuǎn)變,有待進(jìn)一步探索。

3.4管護(hù)手段有待改進(jìn)

河湖保潔、堤防維修養(yǎng)護(hù)、水行政執(zhí)法等日常管護(hù)工作,均以傳統(tǒng)的人員到位、手寫記錄等方式開展,管護(hù)手段跟不上時(shí)代發(fā)展步伐。桐鄉(xiāng)市河湖管理信息化薄弱,特別是基于遙感、GIS技術(shù)的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)缺乏,水利信息化建設(shè)仍處于起步階段，河湖管護(hù)手段有待改進(jìn)。

4　河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新研究

4.1建立交界區(qū)域聯(lián)動機(jī)制

“水是流動的,要水岸同治,更要上下游聯(lián)治”。按照桐鄉(xiāng)河流水系承上啟下的特點(diǎn),建議與周邊交界區(qū)域的縣市區(qū)建立水環(huán)境聯(lián)治工作機(jī)制[6],形成“聯(lián)動一體化、聯(lián)防責(zé)任化、聯(lián)治高效化、聯(lián)商常態(tài)化”的跨區(qū)域治水模式,構(gòu)建“上游下游一盤棋”的水環(huán)境整治大格局。

a. 聯(lián)動一體化。圍繞跨行政區(qū)域水環(huán)境治理共同目標(biāo)任務(wù),打破界限,主動與嘉興市秀洲區(qū)、湖州市南潯區(qū)、杭州市余杭區(qū)等地區(qū)對接,積極搭建聯(lián)治聯(lián)防平臺,簽訂市域交界區(qū)域水環(huán)境聯(lián)治聯(lián)席工作機(jī)制協(xié)議,成立由“五水共治”辦公室、相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)組成的交界區(qū)域水環(huán)境聯(lián)治聯(lián)席工作領(lǐng)導(dǎo)小組,使市域交界治水“單打獨(dú)斗”的格局得到根本性改變。

b. 聯(lián)防責(zé)任化。為及時(shí)處理交界河道的水環(huán)境問題,兩地需細(xì)化交界河道的劃分,明確各自水環(huán)境綜合治理責(zé)任區(qū),消滅治水盲區(qū)盲點(diǎn),建立“一河一檔”制度。根據(jù)各自調(diào)查摸底情況,分別制定交界區(qū)域水環(huán)境整治計(jì)劃,明確治理目標(biāo)、治理重點(diǎn)和治理時(shí)限,做到宣傳同心、治理同行、監(jiān)督同步、成果同享。

c. 聯(lián)治高效化。明確重點(diǎn)河道和重點(diǎn)區(qū)域,以河道保潔、污染源整治等為重點(diǎn)問題,突破轄區(qū)限制,探索推進(jìn)共管機(jī)制,由兩地“五水共治”辦公室牽頭,建立專項(xiàng)或綜合定期聯(lián)合執(zhí)法巡查制度。在重點(diǎn)督查、專項(xiàng)督查和日常督查三大機(jī)制基礎(chǔ)上,開展跨界交叉督查[6],把督查范圍擴(kuò)大到河道兩側(cè)一定范圍內(nèi),推動各類污染源連片治理。

d. 聯(lián)商常態(tài)化。建立聯(lián)治聯(lián)席會商制度[7],每年定期或不定期由兩地“五水共治”辦公室共同主持召集聯(lián)席會議,根據(jù)工作需要可臨時(shí)召開全體成員或部分成員會議,交流、通報(bào)兩地“五水共治”開展情況以及存在的主要問題,分享兩地治水經(jīng)驗(yàn)。針對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題,圍繞“找難題、解難題、破難題”的要求,梳理一批交界區(qū)域水環(huán)境治理過程中的難點(diǎn)問題、共性問題,共同研究探討,制定相應(yīng)的整治對策、方案和措施。

4.2探索“四位一體”長效保潔機(jī)制

探索建立“一個(gè)部門統(tǒng)籌、一條線管理、以塊為主、屬地負(fù)責(zé)”的涵蓋“鎮(zhèn)區(qū)、公路、河道、村莊”四大區(qū)域的“四位一體”城鄉(xiāng)環(huán)境保潔新機(jī)制[8]。

a. 市級一個(gè)部門統(tǒng)籌。建議市政府成立城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理領(lǐng)導(dǎo)小組,由分管副市長任組長,市創(chuàng)建辦、財(cái)政局、交通運(yùn)輸局、建設(shè)局、農(nóng)經(jīng)局(農(nóng)辦)、水利局、行政執(zhí)法局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、市場監(jiān)管局、“三改一拆”辦、“五水共治”辦的分管領(lǐng)導(dǎo)為組員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,市城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室統(tǒng)籌“四位一體”長效保潔工作,其他部門積極做好配合工作。

b. 屬地一個(gè)平臺管理。各鎮(zhèn)(街道)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、振東新區(qū)明確一位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)“四位一體”長效保潔工作。確定一個(gè)專管機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)“四位一體”長效保潔工作,按責(zé)任主體區(qū)域面積和常住人口配備一定數(shù)量的專職管理人員。

c. 實(shí)行一個(gè)專賬核算。將原來由交通運(yùn)輸、建設(shè)、農(nóng)經(jīng)、水利等部門管理的保潔補(bǔ)助資金集中到市財(cái)政統(tǒng)一管理,設(shè)立“四位一體”環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)資金。各鎮(zhèn)(街道)對“四位一體”長效保潔資金進(jìn)行專賬核算,做到預(yù)算一個(gè)盤子、收入一個(gè)籠子、支出一個(gè)口子,專款專用。

d. 集中一個(gè)體系監(jiān)管。由市城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室負(fù)責(zé)制定考核辦法。市級考核由市城鄉(xiāng)衛(wèi)生管理辦公室統(tǒng)一組織實(shí)施,交通運(yùn)輸、建設(shè)、農(nóng)經(jīng)、水利等部門積極配合,考核結(jié)果與市級補(bǔ)助資金掛鉤,并與獎罰機(jī)制掛鉤。強(qiáng)化市級考核機(jī)制,并建立鎮(zhèn)級督查機(jī)制、村級巡查機(jī)制,健全社會監(jiān)督機(jī)制。

e. 建設(shè)一支專業(yè)隊(duì)伍。將原有的鎮(zhèn)區(qū)、公路、河道、村莊保潔和垃圾收運(yùn)隊(duì)伍進(jìn)行整合,根據(jù)工作任務(wù)量配足保潔員。按照“定人員、定時(shí)間、定區(qū)域、定標(biāo)準(zhǔn)、定獎罰、全覆蓋”的要求,實(shí)行一員多崗,建立保潔員上下班考勤制度,推進(jìn)保潔隊(duì)伍向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。

4.3開展“河長制”細(xì)化升級試點(diǎn)工作

a. “百米河長”試點(diǎn)工作[9-10]。選擇河長制工作領(lǐng)先的鄉(xiāng)鎮(zhèn),將鎮(zhèn)、村級河道分成100 m小段,動員基層黨員、村民組長以及志愿者共同認(rèn)領(lǐng)附近100 m河段,擔(dān)任“百米河長”[9-10];明確“百米河長”職責(zé),以守護(hù)100 m清河為己任,承擔(dān)起預(yù)警、巡查、管理3項(xiàng)管理職責(zé),形成“共管、共享”的良好氛圍。

b. “A、B崗制”試點(diǎn)工作[9-10]。選擇某一市縣級河道作為試點(diǎn)河段,在“三長管河”基礎(chǔ)上,進(jìn)一步將“河長制”細(xì)化和升級,實(shí)行“A、B崗制”。通過公平公正的原則,在中層干部中,選出“副公里長”,明確正副公里長職責(zé)分工,上崗后與“公里長”分“A、B崗”共同做好轄區(qū)試點(diǎn)河段的巡查工作,提高河道巡查頻率,提升巡查力度,使得河道巡查走向常態(tài)化。

4.4推進(jìn)水利管理應(yīng)用平臺建設(shè)

以服務(wù)水利業(yè)務(wù)管理為目標(biāo),以空間位置為核心要素,以業(yè)務(wù)操作為關(guān)注對象,逐步建設(shè)桐鄉(xiāng)市“五水共治”水利管理應(yīng)用平臺,為日常水利管理工作提供有力的技術(shù)支撐,切實(shí)提高工作效率、提升工作能力[11]。

a. 一個(gè)數(shù)據(jù)中心。所有水利業(yè)務(wù)管理所需的數(shù)據(jù)均由一個(gè)數(shù)據(jù)中心進(jìn)行存儲管理,實(shí)現(xiàn)多數(shù)據(jù)來源的集中化管理。數(shù)據(jù)進(jìn)行合理分類,包括實(shí)時(shí)采集類數(shù)據(jù)、人工填報(bào)類數(shù)據(jù)、共建共享類數(shù)據(jù)以及業(yè)務(wù)操作過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等。

b. 一張電子地圖。以水利普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),基于圖層的方式進(jìn)行空間數(shù)據(jù)的管理。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分圖層組織,在一張電子地圖上分規(guī)模、按視野展示,主要包括河流、建設(shè)項(xiàng)目、水閘、泵站、灌區(qū)、河道、圩區(qū)等數(shù)據(jù)。

c. 一個(gè)工作平臺。以數(shù)據(jù)組織為基礎(chǔ),在展現(xiàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,為業(yè)務(wù)人員提供操作功能,各崗位的管理人員、工作人員通過權(quán)限配置,進(jìn)入平臺后,可獲取與自身權(quán)限相關(guān)的數(shù)據(jù)與功能,并根據(jù)權(quán)限配置進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)(地圖、表格)更新操作。

5　結(jié)　語

河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)的順利實(shí)施,需要有相應(yīng)的組織、技術(shù)、資金、宣傳等相關(guān)保障措施作為后盾。建議成立桐鄉(xiāng)市河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和綜合管理;加強(qiáng)人員教育培訓(xùn),提高隊(duì)伍素質(zhì),提升管理水平;積極申請中央、省財(cái)政資金補(bǔ)助,并提高市級財(cái)政性資金對河湖管護(hù)的投入力度,按照“誰投資、誰受益”的原則,加大社會資金參與的比例;通過完善村民德治、法治、自治“三治合一”機(jī)制,制定鄉(xiāng)規(guī)民約,規(guī)范村民的行為,使愛河、護(hù)河成為廣大群眾的自覺行動。

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System and mechanism innovation for management and protection of rivers and lakes in Tongxiang City

HU Keke

(ZhejiangInstituteofHydraulicsandEstuary,Hangzhou310020,China)

In this paper, we present the current status of management and protection of the rivers and lakes in Tongxiang City and investigate related issues with consideration of the existing problems and demands. We also propose several innovative concepts, including the linkage mechanism in boundary areas, the quaternity clean-keeping mechanism, detailing and upgrading of river leadership, and a water conservancy management application platform, in order to improve the level of management and protection of the rivers and lakes in Tongxiang City, as well as to provide

for river and lake management in plain river network regions all over the country.

management and protection of rivers and lakes; system and mechanism; water conservancy reform; river leadership; long-acting clean-keeping mechanism; plain river network; Tongxiang City

10.3880/j.issn.1004-6933.2016.05.008

浙江省水利科技計(jì)劃項(xiàng)目(RB1405)

胡可可(1983—),女,工程師,碩士,主要從事水資源保護(hù)及水污染控制方面的研究。E-mail:80868613@qq.com

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2016-05-04編輯：彭桃英)