王曦　章楚加

摘要：隨著環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻，政府在環(huán)境監(jiān)管中的作用愈發(fā)重要。我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定各級地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但該法對地方政府怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的情形沒有設(shè)計相應(yīng)的外部監(jiān)督制度，客觀上造成環(huán)境公益訴訟實踐發(fā)展不平衡。借鑒歐美國家主要由公民或環(huán)保團(tuán)體針對政府的環(huán)境違法行為提起行政公益訴訟的環(huán)境公益訴訟立法例和司法實踐，完善我國環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵是構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度，以規(guī)制環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“政府失靈”現(xiàn)象，并理順公共環(huán)境事務(wù)中行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境保護(hù)法；環(huán)保團(tuán)體；政府失靈；監(jiān)督

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）03-0049-06

從制度創(chuàng)新的角度看，我國2014年4月修訂、2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》）的一大特色是，明確規(guī)定各級地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這為規(guī)范和約束地方政府的環(huán)境行政行為提供了基本依據(jù)。但遺憾的是，對于地方政府疏于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況，新《環(huán)境保護(hù)法》沒有規(guī)定有力的外部監(jiān)督制度。該法第58條被人們譽為“環(huán)境公益訴訟條款”并被寄予應(yīng)對環(huán)境危機(jī)時代諸多環(huán)境問題的熱切期望，但就這一法條的實質(zhì)內(nèi)容而言，應(yīng)當(dāng)對這個美譽打個問號。自新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，各地環(huán)保組織依據(jù)該法第58條參與環(huán)境公益訴訟的熱情普遍高漲，但將政府行為納入環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制范疇尚存在法解釋學(xué)上的障礙。目前，檢察機(jī)關(guān)開展的環(huán)境行政公益訴訟試點中將環(huán)保組織排除在了原告范圍之外，這不利于環(huán)境公益訴訟的長遠(yuǎn)發(fā)展。對照國外比較成功的環(huán)境公益訴訟立法例和司法實踐，可以認(rèn)為，如何將新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范和約束地方政府環(huán)境行政行為的理念付諸實踐，是完善我國環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。

一、現(xiàn)行法律規(guī)定的缺失

1.新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的局限性

新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對環(huán)境公益訴訟制度作了明確規(guī)定，這無疑是一個巨大進(jìn)步。該法條的具體內(nèi)容是：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前述規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。從文義解釋的角度，可以將該法條的內(nèi)容理解為環(huán)境公益訴訟的訴因和環(huán)保團(tuán)體的原告資格兩部分，其中訴因限于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，政府的環(huán)境違法行為是否包含在此訴因內(nèi)，從文義解釋角度難以得出結(jié)論?，F(xiàn)實生活中，不僅企業(yè)和其他私主體在生產(chǎn)、經(jīng)營、生活中排放污染物等活動會造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，作為環(huán)境管制者的政府在管理上的亂作為和執(zhí)法懈怠也會帶來

收稿日期：2016-01-20

作者簡介：王曦，男，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長，上海市人民政府參事（上海200030）。

章楚加，女，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士生（上海200030）。

嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果。①環(huán)境公益訴訟作為維護(hù)環(huán)境公益的一種法律手段，應(yīng)當(dāng)不僅適用于私主體，而且適用于對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)有法定職責(zé)的地方政府，但遺憾的是，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條并沒有為公民和環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟提供法律依據(jù)。

2.新《行政訴訟法》的不足

在我國現(xiàn)行立法中，不僅新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)環(huán)境公益訴訟被告范圍的規(guī)定存在不足，新《行政訴訟法》（2014年11月修訂、2015年5月1日起施行）對環(huán)境公益訴訟被告范圍的規(guī)定也存在很大缺失。根據(jù)我國《立法法》，對于涉及地方政府行政行為合法性的案件，司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查時，程序上依據(jù)《行政訴訟法》。遺憾的是，我國1990年《行政訴訟法》在修訂過程中，雖然專家意見稿中提到了行政公益訴訟制度，學(xué)界希望借修法之契機(jī)推動行政公益訴訟制度入法，但全國人大常委會法制工作委員會以時機(jī)不成熟為由，在最終出臺的新《行政訴訟法》中并未對行政公益訴訟制度作出規(guī)定，這為我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展造成了客觀上的障礙。從我國目前的環(huán)境司法實踐來看，各地環(huán)境資源法庭對環(huán)境資源案件基本上采用民事案件、刑事案件、行政案件“三審合一”的審判模式，但審判程序依舊實行“三審分立”的原則，對于以行政機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境資源案件，審判程序依據(jù)新《行政訴訟法》。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對新《環(huán)境保護(hù)法》第58條作擴(kuò)大解釋，將有損環(huán)境的違法行政行為理解為該法條規(guī)定的污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為的一種。②但是，在新《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政公益訴訟制度的前提下，即使對新《環(huán)境保護(hù)法》第58條作擴(kuò)大解釋，也難以實現(xiàn)相應(yīng)的行政司法救濟(jì)。

二、我國環(huán)境公益訴訟實踐之審視

1.新《環(huán)境保護(hù)法》實施后環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

從2007年年底貴州省清鎮(zhèn)市人民法院受理全國第一起環(huán)境公益訴訟案件至2014年12月，我國法院系統(tǒng)共受理環(huán)境公益訴訟案件65件。③新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來，我國環(huán)境公益訴訟實踐發(fā)展迅速，人民法院受理環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量大幅增加。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計，2015年1—11月不足一年的時間內(nèi)，全國法院就受理了48起環(huán)境公益訴訟案件，其中環(huán)境民事公益訴訟案件45件，環(huán)境行政公益訴訟案件3件。④與環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量相比，環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量極少，我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展中的不平衡格局凸顯。

2.環(huán)境公益訴訟實踐發(fā)展不平衡的原因

如前文所述，在法律制度供給層面，我國新《環(huán)境保護(hù)法》和新《行政訴訟法》都對環(huán)境行政公益訴訟實踐的發(fā)展造成了一定阻礙。從司法受案層面看，新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來人民法院審理的三起環(huán)境行政公益訴訟案件皆由檢察機(jī)關(guān)提起，依據(jù)是最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，該試點方案的依據(jù)是全國人大常委會制定的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。值得注意的是，全國人大常委會賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力雖有助于加強(qiáng)檢察權(quán)對行政權(quán)的制衡、實現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，但公益訴訟在本質(zhì)上是公民參與國家治理的一種理性互動形式，是對行政機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益和社會公共利益不足時的一種彌補，因而在肯定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟具備正當(dāng)性的同時，還要對環(huán)保團(tuán)體等其他社會力量參與環(huán)境行政公益訴訟的合理性進(jìn)行考量。檢察機(jī)關(guān)的主業(yè)是提起公訴、進(jìn)行審判監(jiān)督和監(jiān)所檢察、預(yù)防腐敗等，將提起環(huán)境行政公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的一項“自由裁量”行為，難免導(dǎo)致被提起的環(huán)境行政公益訴訟案件掛一漏萬，而環(huán)保團(tuán)體是專門從事環(huán)境公益維護(hù)的社會組織，其對地方政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督比檢察機(jī)關(guān)更具有主動性、專業(yè)性、持續(xù)性和全面性。環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)是多元主體參與的過程，將提起環(huán)境行政公益訴訟的資格僅賦予檢察機(jī)關(guān)，不利于環(huán)境公益訴訟的長遠(yuǎn)發(fā)展。endprint

3.環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境行政公益訴訟中的角色定位

2015年是我國新《環(huán)境保護(hù)法》實施的第一年，各地出現(xiàn)了許多環(huán)境民事公益訴訟案例。分析相關(guān)裁判文書可以發(fā)現(xiàn)，“政府失靈”與環(huán)境侵權(quán)事件的發(fā)生存在一定的關(guān)聯(lián)性。以最高人民法院公布的2015年度“環(huán)境侵權(quán)十大案例”之一——北京市朝陽區(qū)“自然之友”和福建省“綠家園”兩家環(huán)保組織訴謝某某等四人破壞林地案為例，該案中原告稱被告的采礦行為導(dǎo)致林地毀壞，應(yīng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，被告則稱其無證采礦行為系當(dāng)?shù)卣饲啊跋乳_采、后辦證”的招商引資政策所引起，多年來當(dāng)?shù)卣恢睂ζ湫袨椴扇∧S態(tài)度，故對所造成的林地破壞后果也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣诃h(huán)境保護(hù)中存在監(jiān)管缺失、監(jiān)管不力等“政府失靈”問題。該案的判決結(jié)果一出，輿論紛紛為環(huán)保團(tuán)體勝訴點贊。在肯定環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境公益事業(yè)的積極意義的同時，更值得思考的是，如何避免政府監(jiān)管缺位、監(jiān)管不足等問題發(fā)生，如何避免環(huán)境破壞行為持續(xù)多年卻無人制止的現(xiàn)象重演。換言之，環(huán)保團(tuán)體應(yīng)敦促政府及時履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，而不是坐等環(huán)境受損已成既定事實后才提起環(huán)境民事公益訴訟。

在現(xiàn)有立法框架下，我國環(huán)境公益訴訟實踐中針對私主體的環(huán)境民事公益訴訟十分活躍，而針對地方政府的環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展緩慢。這就出現(xiàn)了一種怪相：一方面，地方政府受國家和社會委托，本應(yīng)對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)卻怠于管理地方環(huán)境事務(wù)，并由于環(huán)境行政公益訴訟立法的滯后而得以躲避訴訟監(jiān)督；另一方面，環(huán)保團(tuán)體作為社會公眾的代言人，通過環(huán)境民事公益訴訟代替地方政府行使環(huán)境監(jiān)管職能。這種怪相是我國環(huán)境公益訴訟制度立法的先后順序顛倒所致。正確的立法順序應(yīng)當(dāng)是，先建立環(huán)境行政公益訴訟制度，后建立環(huán)境民事公益訴訟制度。如此，當(dāng)環(huán)保團(tuán)體發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法現(xiàn)象時，可以敦請地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)；若地方政府怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，環(huán)保團(tuán)體可以依法提起環(huán)境行政公益訴訟，通過司法權(quán)糾正行政權(quán)的懈怠。目前環(huán)保團(tuán)體通過提起環(huán)境民事公益訴訟來代替地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職能，這是一種角色錯位，不僅極不合理，還會導(dǎo)致公共資源和民間資源的巨大浪費。誠然，政府在環(huán)境治理中起主導(dǎo)作用，但如果僅在環(huán)境決策和管理中強(qiáng)調(diào)公眾參與，而不建立環(huán)境行政公益訴訟制度，則僅依靠環(huán)境民事公益訴訟制度，難以強(qiáng)化社會公眾的環(huán)境監(jiān)督和約束作用，難以防范環(huán)境決策中的潛在風(fēng)險。⑤因此，在我國現(xiàn)有權(quán)力分工體系下，賦予公民和環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，是擴(kuò)大環(huán)境治理的民主參與范圍，實現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力的有效途徑。⑥

三、境外及國際經(jīng)驗之對照

現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟制度發(fā)軔于歐美，后被世界上許多國家和地區(qū)所效仿?？v觀目前建立環(huán)境公益訴訟制度的國家和地區(qū)的環(huán)境法發(fā)展歷程，一個值得重視的現(xiàn)象是，其環(huán)境公益訴訟立法均以政府環(huán)境行政行為為主要規(guī)制對象。

1.美國公民環(huán)境訴訟

現(xiàn)代公益訴訟實踐肇始于美國。伴隨著劇烈的社會變革，各種公益訴訟實踐在美國蓬勃發(fā)展。20世紀(jì)70年代，美國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開始興起公益訴訟。最早確立我們今天所稱的環(huán)境公益訴訟制度的，是美國1970年《清潔空氣法》中的公民訴訟（citizen suits）條款（該法第304條）。該條款規(guī)定的被告包括國家（美利堅合眾國）、美國聯(lián)邦環(huán)保局、政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)等公共主體，以及企業(yè)、個人等私主體。該條款旨在敦促政府勤勉執(zhí)法、企業(yè)嚴(yán)格守法，依據(jù)該條款，當(dāng)政府怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)時，任何人都可以通過提起公民訴訟迫使政府積極履行職責(zé)。⑦美國公民環(huán)境訴訟制度采用復(fù)合型訴訟模式，該制度雖然賦予環(huán)保團(tuán)體對私主體的訴權(quán)，但訴權(quán)的啟動受訴前通知程序（要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)先行管理的程序）限制。美國聯(lián)邦法院恪守司法權(quán)與行政權(quán)相分離的原則，尊重行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)先管轄權(quán)。美國建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度的首要目標(biāo)是敦促行政機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)行環(huán)境法律，這一點在“美國公民訴訟制度之父”——密西根大學(xué)法學(xué)院約瑟夫·L.薩克斯教授的名著《保衛(wèi)環(huán)境：公民訴訟戰(zhàn)略》一書中有鮮明體現(xiàn)。該書列舉的案例幾乎都是針對行政機(jī)關(guān)的，體現(xiàn)了環(huán)保團(tuán)體具有提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格的必要性。⑧

2.德國環(huán)保團(tuán)體訴訟

考察歐盟國家環(huán)境公益訴訟的發(fā)展進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)歐盟國家的環(huán)境公益訴訟立法只允許針對有關(guān)環(huán)境的行政行為提起，只有荷蘭、比利時、葡萄牙等少數(shù)國家允許針對私主體（公司或企業(yè)）提起環(huán)境公益訴訟。⑨歐盟國家的環(huán)境公益訴訟立法以德國為代表。自1994年德國《基本法》第20條a款確立政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù)開始，德國一直將環(huán)境法視為公法，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)乃政府之職責(zé)。⑩受傳統(tǒng)行政訴訟主、客觀理論分野之束縛，在很長一段時間內(nèi)，德國環(huán)保團(tuán)體訴訟發(fā)展緩慢。1997年簽署《奧胡斯公約》是德國推動環(huán)保團(tuán)體訴訟發(fā)展進(jìn)程的分水嶺，該公約對德國2002年《聯(lián)邦環(huán)境救濟(jì)法》的出臺產(chǎn)生了深刻影響，此后德國通過單行法的形式為環(huán)保團(tuán)體訴訟提供了新的途徑。

德國環(huán)境公益訴訟制度將環(huán)保團(tuán)體訴訟作為主要形式，這種訴訟只能針對有關(guān)環(huán)境和資源保護(hù)的法律所特別列舉的那些政府行為提起，其實質(zhì)是一種行政訴訟。德國環(huán)境保護(hù)法律對可訴的政府行為進(jìn)行了列舉，如2002年德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第61條規(guī)定環(huán)保團(tuán)體可以針對行政決定提起訴訟，具體包括三種情形：一是直接對規(guī)劃和建設(shè)工程的環(huán)境影響評價審批決定提起訴訟；二是對行政機(jī)關(guān)撤銷、解除有關(guān)自然與風(fēng)景保護(hù)區(qū)的禁令的特許行為提起訴訟；三是對德國《設(shè)施許可條例》《聯(lián)邦污染防治法》等法律規(guī)定的必須申請行政許可的建設(shè)項目規(guī)劃或運營項目規(guī)劃行為提起訴訟?？梢?，德國環(huán)保團(tuán)體訴訟始終圍繞政府的環(huán)境行政行為展開，立法者采用列舉的方法將建設(shè)規(guī)劃等抽象行政行為也納入了這種訴訟的范疇，意圖運用司法權(quán)對政府有關(guān)環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。

3.我國臺灣地區(qū)的環(huán)境行政公益訴訟

我國臺灣地區(qū)環(huán)境公益訴訟制度深受美國和德國立法的影響，有多部環(huán)境法規(guī)中的公民訴訟制度都明確規(guī)定只能以行政主管機(jī)關(guān)為被告。例如，我國臺灣地區(qū)2002年《環(huán)境基本法》第34條第一項規(guī)定，“各級政府疏于執(zhí)行時，人民或公益團(tuán)體得依法律規(guī)定以主管機(jī)關(guān)為被告，向行政法院提起訴訟”；2006年修訂的《空氣污染防治法》第81條第一項規(guī)定，“主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時，受害人民或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)于書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，受害人民或公益團(tuán)體得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執(zhí)行”；2006年修訂的《廢棄物清理法》第72條也有類似規(guī)定。從文本分析的角度看，我國臺灣地區(qū)的環(huán)境公益訴訟制度兼采美、德兩國立法之長，既吸取德國環(huán)保團(tuán)體訴訟制度的優(yōu)勢，以行政機(jī)關(guān)為主要規(guī)制對象，又效仿美國公民訴訟制度，以60日為敦促履行期限。endprint

4.實證數(shù)據(jù)之分析

在全球范圍內(nèi)，從司法實踐中環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量來看，針對政府行為的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量相當(dāng)大。據(jù)美國學(xué)者統(tǒng)計，1995—2003年間，美國公民僅依據(jù)《清潔空氣法》《清潔水法》《資源保護(hù)與恢復(fù)法》《海洋保護(hù)、研究與禁漁區(qū)法》四部法律，就提起了針對州和地方政府的937件行政訴訟。在德國，“環(huán)保團(tuán)體訴訟的成功率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個人訴訟的成功率，甚至達(dá)到43%，這其中包括由于部分勝訴和調(diào)解，完全勝訴率大約是20%。值得注意的是，在基礎(chǔ)設(shè)施項目這一重要領(lǐng)域里，普遍結(jié)果是部分勝訴，而針對污染設(shè)施（如燃煤電廠）提起的環(huán)保團(tuán)體訴訟成功率可達(dá)到48.6%”。可見，德國針對政府行政行為的環(huán)保團(tuán)體訴訟制度的實施效果很好，不僅起到了敦促政府勤勉履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的作用，而且促進(jìn)了社會力量與政府在解決環(huán)境與發(fā)展問題上的協(xié)作。

四、建立環(huán)境行政公益訴訟制度是完善

我國環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵與歐美國家和我國臺灣地區(qū)將政府環(huán)境違法行為作為環(huán)境公益訴訟制度的主要規(guī)制對象不同，我國尚未建立環(huán)境行政公益訴訟制度，立法滯后導(dǎo)致環(huán)保團(tuán)體無法借助于司法權(quán)來督促地方政府勤勉履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。新《環(huán)境保護(hù)法》為規(guī)范和監(jiān)督政府環(huán)境行政行為規(guī)定了人大監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、行政監(jiān)督、公眾舉報等制度和相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，但環(huán)境行政公益訴訟制度缺失將弱化這些制度和機(jī)制的實施效果，這一缺陷亟須彌補。

1.我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性

環(huán)境公益訴訟制度的特殊作用在于，借助于公民和環(huán)保團(tuán)體的力量，利用司法權(quán)糾正行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中的不當(dāng)行為。我國通過司法糾正政府不當(dāng)環(huán)境行政行為的必要性表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要。地方政府在環(huán)境保護(hù)中的特殊地位和重要作用，決定了應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境行政公益訴訟制度來確保其積極、正確地履行職責(zé)。一方面，地方政府擔(dān)負(fù)著環(huán)境監(jiān)管的重任，不容懈??；另一方面，地方政府擔(dān)負(fù)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策者、規(guī)劃者和推動者的重任，不容出錯。在環(huán)境保護(hù)中地方政府可謂責(zé)任重大，其無論是在環(huán)境管理上出現(xiàn)懈怠或不作為，抑或在經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策上出現(xiàn)不利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的偏差，都會給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)造成長時間、大范圍的負(fù)面影響，這已經(jīng)為諸多事例所證實。因此，除了繼續(xù)實施和完善黨內(nèi)監(jiān)督、人民代表大會監(jiān)督、民主黨派和黨外人士監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等監(jiān)督制度，還有必要通過立法建立環(huán)境行政公益訴訟制度，以環(huán)境司法督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。“一個靈敏、有效的權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，其事中矯正功能，能夠?qū)ζx正軌的權(quán)力行為予以及時的矯正與補正，保障各級公權(quán)力的正當(dāng)行使?！苯h(huán)境行政公益訴訟制度，是依法行政的應(yīng)有之義。

第二，維護(hù)社會公平正義、保護(hù)環(huán)境公益的需要。當(dāng)社會公共利益遭受不當(dāng)行政行為侵害或政府部門怠于保障公共利益時，有必要賦予個人或社會組織提起行政公益訴訟的權(quán)利。從法律制度建構(gòu)的價值取向的角度看，所有法律制度都應(yīng)當(dāng)服從有關(guān)社會公益的某些迫切需要的考慮。維護(hù)環(huán)境公益便是這樣一種考慮，因為環(huán)境公益涉及社會公平正義。國外和我國的無數(shù)事實都表明，環(huán)境公益有可能被行政機(jī)關(guān)（其本應(yīng)是公共利益的維護(hù)者）的不當(dāng)行政行為所侵害。

第三，符合國際立法趨勢。從現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢來看，擴(kuò)大行政過程中利害關(guān)系人的范圍，賦予直接或間接受行政行為影響的相對人依法提起行政訴訟以實現(xiàn)社會公共利益的權(quán)利，是現(xiàn)代國家的普遍做法，這一做法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。現(xiàn)代工業(yè)化國家無不是在工業(yè)化過程中為了防止工業(yè)化帶來環(huán)境污染和生態(tài)破壞，而賦予政府保護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)并以行政訴訟制度作為確保政府切實履行這項職責(zé)的最后保障的。建立環(huán)境行政公益訴訟制度，將公眾對地方政府環(huán)境行政行為的不滿和相關(guān)爭議納入司法審判的軌道，有利于穩(wěn)定社會秩序、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。

第四，有利于社會各方在環(huán)境保護(hù)中良性互動。從理順?biāo)痉?quán)與行政權(quán)關(guān)系的角度看，環(huán)境公益訴訟既是一種訴訟活動，又是一項保障各方主體在環(huán)境保護(hù)中良性互動的重要法律制度。如前所述，我國新《環(huán)境保護(hù)法》和新《行政訴訟法》在環(huán)境行政公益訴訟制度上的立法滯后，在一定程度上導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟“熱”、環(huán)境行政公益訴訟“涼”、環(huán)保團(tuán)體積極參與環(huán)境治理、地方政府環(huán)境監(jiān)管部門消極不作為的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象有可能導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)錯位、司法權(quán)超越甚至替代行政權(quán)。如果這種現(xiàn)象成為常態(tài)，就表明國家對地方政府環(huán)境行政懈怠、不力予以默認(rèn)。因此，必須厘清行政權(quán)與司法權(quán)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)限，這是加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

2.我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的憲法依據(jù)

從法律淵源的角度看，我國《憲法》為建立環(huán)境行政公益訴訟制度提供了依據(jù)。該法第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。可見，我國《憲法》賦予了公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)形式是多樣化的，環(huán)境行政公益訴訟即是其一。因此，建立環(huán)境行政公益訴訟制度符合我國《憲法》的精神和內(nèi)涵。

3.我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的具體建議

我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快修改有關(guān)法律，為環(huán)境行政公益訴訟實踐提供法律依據(jù)，為公民和環(huán)保團(tuán)體敦促地方政府承擔(dān)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的職責(zé)提供合法途徑。

第一，對新《環(huán)境保護(hù)法》和新《行政訴訟法》作相應(yīng)的修改，確認(rèn)公民和環(huán)保團(tuán)體的環(huán)境行政公益訴訟原告資格。綜觀英美法系國家和大陸法系國家的環(huán)境行政公益訴訟立法例和司法實踐，無論是美國的“事實損害”標(biāo)準(zhǔn)、英國的“足夠利益”標(biāo)準(zhǔn)，還是德國的“具備法律所認(rèn)定利益”標(biāo)準(zhǔn)，各國在確認(rèn)環(huán)境行政公益訴訟的原告資格時均采取比較寬松的立場，通過放寬傳統(tǒng)的、嚴(yán)格的“原告遭受損害或享有利益”的起訴資格要求，賦予公民或環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的資格。我國目前的環(huán)境行政公益訴訟實踐以檢察機(jī)關(guān)為原告，公民和環(huán)保團(tuán)體不能作為原告，這是非常不合理的。建議通過司法解釋，對新《環(huán)境保護(hù)法》第58條作擴(kuò)大解釋，使環(huán)境公益訴訟的受案范圍包括地方政府的環(huán)境行政行為，允許公民及其非政府代表——環(huán)保團(tuán)體通過行政訴訟來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。endprint