陳　威　常敬偉　黃　茜　唐守才

“同地同價”政策對水庫移民專業(yè)的影響淺析

陳威常敬偉黃茜唐守才

2015年，中央一號文件提出重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施項目同等的政策。目前，全國大多數(shù)省份發(fā)布了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，通過科學的測算，解決了不同類型工程項目在同一地區(qū)同地不同價的問題，保障了被征地農(nóng)民的合法權益。通過對全國各省、自治區(qū)、直轄市現(xiàn)行征地補償政策的梳理分類、總結(jié)，分析 “同地同價”政策對水庫移民專業(yè)的影響，并提出執(zhí)行新政策的初步思路。

同地同價補償政策移民規(guī)劃

自2006年國務院發(fā)布 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱471號令）以來，水庫移民征地補償政策及規(guī)范逐步完善，形成了區(qū)別于公路、鐵路等基礎設施建設項目的政策體系。由于水利水電工程建設、特別是水庫區(qū)淹沒影響范圍較大且集中，移民生產(chǎn)、生活受到的影響相對較大?！皣覍嵭虚_發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。在一定時期內(nèi)，特別是 “十一五”、“十二五”水利水電工程建設高峰期間，一定程度上保障了移民的合法權益、維護了社會的穩(wěn)定。

471號令規(guī)定：“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”，這是水庫移民征地補償政策的重要依據(jù)。在相當長的一段時期內(nèi)，征地的補償標準一直采用畝產(chǎn)值的16倍。

公路、鐵路等基礎設施建設項目的征地補償政策一直與國家和地方的征地補償政策相適應，隨著統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價政策的推行，上述基礎設施建設項目的補償標準隨著政策不斷變化。

2015年，中央一號文件提出重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施項目同等的政策。至此，水庫移民征地補償政策逐步與基礎設施建設項目相銜接，擺脫了耕地畝產(chǎn)值16倍的束縛。

1　我國統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價政策現(xiàn)狀

為貫徹落實 《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā) 〔2004〕28號）等文件精神，依法合理做好征地補償和移民安置工作，維護被征地農(nóng)民的切身利益，保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，國土資源部發(fā)布了 《國土資源部關于開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā) 〔2005〕144號），要求各省、自治區(qū)、直轄市開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價的測算和發(fā)布工作。

國土資源部要求：東部地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍，應制訂區(qū)片綜合地價；中、西部地區(qū)大中城市郊區(qū)和其他有條件的地區(qū)，也應積極推進區(qū)片綜合地價制訂工作；其他暫不具備條件的地區(qū)可制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準。

根據(jù)國土資源部通知要求，全國各省、自治區(qū)、直轄市從2008年起陸續(xù)發(fā)布了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或征地區(qū)片綜合地價，并對標準 （地價）的更新周期進行了規(guī)定 （一般為2～3年）。

通過對全國31個省級行政區(qū)域 （不含港、澳、臺）的征地補償標準匯總分析，目前發(fā)布并實施統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的有山西等2個省 （自治區(qū)），實施區(qū)片綜合地價的有河南等8個省 （直轄市），統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片地價同時實施的有湖北等19個省 （自治區(qū)），僅有西藏自治區(qū)和北京市尚未發(fā)布統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片地價。

1.1統(tǒng)一年產(chǎn)值標準

征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準主要考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)用地等級等因素，在一定區(qū)域范圍內(nèi) （以縣域范圍為主），在主導性農(nóng)用地類別和耕作制度下，以前3年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格及相關附加收益為主要依據(jù)進行測算。以統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為基數(shù)，同時綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會保障需要等其他條件，確定補償倍數(shù)，計算征地補償費用。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準由統(tǒng)一年產(chǎn)值和補償倍數(shù)兩部分構(gòu)成。

山西省采取的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，是在不同的行政區(qū)域內(nèi)采取不同的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和補償倍數(shù)，同時在同一行政區(qū)域內(nèi)的不同區(qū)位，統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和補償倍數(shù)也不相同。統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是通過科學測算并通過審查后發(fā)布。同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地不同地類，按照規(guī)定在補償倍數(shù)上增減進行平衡，增減幅度全省統(tǒng)一規(guī)定，即 “在同一區(qū)域內(nèi)，耕地中的水澆地、水田在公布的補償總倍數(shù)基礎上增加2倍執(zhí)行，旱地和園地按公布的補償總倍數(shù)執(zhí)行，林地在公布的補償總倍數(shù)基礎上減少2倍執(zhí)行，天然牧草地、人工牧草地和其他農(nóng)用地在公布的補償總倍數(shù)基礎上減少4倍執(zhí)行?！辈煌愋屯恋氐恼鞯匮a償倍數(shù)在12～30倍之間。

新疆維吾爾自治區(qū)則采取統(tǒng)一的年產(chǎn)值標準，即一等耕地22 500元/hm2（1 500元/畝），二等耕地12 000元/hm2（800元/畝），三等耕地9 000元/ hm2（600元/畝）。再根據(jù)作物的不同取不同倍數(shù)確定相應地類的年產(chǎn)值：如棉花地按耕地年產(chǎn)值的1.5倍，果園為耕地年產(chǎn)值的2倍，蔬菜地為耕地年產(chǎn)值的3倍，葡萄地為耕地年產(chǎn)值的4倍。土地補償倍數(shù)則根據(jù)人均耕地面積不同20～30倍不等。

上述兩個省、自治區(qū)的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準在現(xiàn)行統(tǒng)一年產(chǎn)值補償標準中具有代表性。即在不同地類補償標準基礎上通過年產(chǎn)值或補償倍數(shù)兩種方式進行調(diào)整。

1.2區(qū)片綜合地價

征地區(qū)片綜合地價是征地綜合補償標準，主要考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進行測算。

與原按產(chǎn)值倍數(shù)補償?shù)闹贫认啾?，基于征地區(qū)片綜合地價的補償方法的補償理念、地價測算方法都發(fā)生了重大變化。推進農(nóng)村征收土地制度改革，完善征收土地補償和移民安置機制，規(guī)范征收土地補償和移民安置行為，維護被征收土地農(nóng)民的合法權益，實行征收土地補償同地同價，可以確保失地農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障。區(qū)片價公布后，在同一區(qū)片內(nèi)土地價格相同，不同宗地的征地補償標準相同，且不因征地目的及土地用途、種植農(nóng)作物的不同而有差異，確保同地同價。

全國目前單獨實行區(qū)片地價的省份有河南、河北、山東、遼寧、黑龍江等5個省以及上海、天津、重慶等3個直轄市。另外19個省份基本上在城區(qū)規(guī)劃范圍、即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)實施區(qū)片綜合地價，其他區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一年產(chǎn)值標準。

重慶市土地補償費不分地類、不分地區(qū)，按征收土地總面積計算，標準為 270 000元/hm2（18 000元/畝）。安置補助費按轉(zhuǎn)非安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每個轉(zhuǎn)非安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費為38 000元。

其余執(zhí)行區(qū)片綜合地價的省份，征收土地補償費用均按照不同區(qū)位的區(qū)片綜合地價乘以被征土地的面積計算。在計算征地補償費時，一般不區(qū)分地類。

2　“同地同價”政策對水庫移民專業(yè)的影響

2.1對實物調(diào)查工作的影響

實物調(diào)查工作是移民規(guī)劃設計工作的重要基礎，是水利水電工程建設征地移民設計的重要組成部分。實物調(diào)查的主要內(nèi)容包括收集工程建設征地區(qū)域的社會經(jīng)濟資料，調(diào)查工程建設征地范圍的土地、房屋、人口、專業(yè)項目等對象的數(shù)量和質(zhì)量。

土地調(diào)查是實物調(diào)查的重要組成部分。依據(jù)現(xiàn)行的水利水電工程實物調(diào)查規(guī)范，土地調(diào)查分類應執(zhí)行GB/T 21010—2007的規(guī)定，劃分為 12個一級地類、57個二級地類。

土地調(diào)查分類的主要原因是以往土地補償單價必須按照不同地類計算。而實施 “同地同價”政策后，各省有不同的計算方式。針對不同的補償單價計算方法，以及移民安置規(guī)劃設計的要求，可以對土地調(diào)查方式和要求進行適當?shù)暮喕?/p>

2.1.1不區(qū)分地類

目前實施區(qū)片綜合地價的省份中，一般都不再區(qū)分地類，而是按照所在區(qū)位確定土地補償單價。比如，河北省規(guī)定依法征收集體土地，要以被征土地的區(qū)片價乘以被征土地面積計算土地補償費，石家莊市的高新區(qū)土地的區(qū)片單價為150萬元/hm2（10萬元/畝），張家口市橋東區(qū)區(qū)片地價有745 875元/hm2（49 725元/畝）和544 515元/hm2（36 301元/畝）兩種。上述標準均不區(qū)分地類，只與土地所在區(qū)位有關。部分實施統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的省份，也不再區(qū)分地類。如甘肅省規(guī)定統(tǒng)一年產(chǎn)值標準適用于測算區(qū)域內(nèi)的集體農(nóng)用地，建設用地和國有農(nóng)用地參照執(zhí)行。蘭州城關區(qū)Ⅰ區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為60 195元/hm2（4 013元/畝），Ⅱ區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為36 690元/hm2（2 446元/畝）。

不區(qū)分地類的省份，在實物調(diào)查過程中可以簡化土地分類，重點對移民安置規(guī)劃中涉及的農(nóng)用地進行分類調(diào)查。

2.1.2按農(nóng)用地和建設用地、未利用地分類

在實施統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的省份中，部分省份對農(nóng)用地、建設用地和未利用地的補償單價有所區(qū)分。如安徽省巢湖市統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為27 750 元/hm2（1 850元/畝），農(nóng)用地補償倍數(shù)為土地補償費7倍，安置補助費15倍，補償單價為610 500 元/hm2（40 700元/畝）；建設用地和未利用地土地補償費為5倍，安置補助費為6倍，補償單價為305 250元/hm2（20 350元/畝）。

按照農(nóng)用地和建設用地、未利用地進行分類的省份，在實物調(diào)查過程中可以按照移民安置規(guī)劃工作需要，適當簡化調(diào)查內(nèi)容。

2.1.3按照土地利用現(xiàn)狀分類

在執(zhí)行同一年產(chǎn)值標準的省份中，也有部分省份按照土地利用現(xiàn)狀進行分類。如福建省規(guī)定：征收土地按所在區(qū)域耕地的年產(chǎn)值標準計算土地補償費和安置補助費，其中，耕地為25倍、果園和其他經(jīng)濟林地為9.5～15倍、非經(jīng)濟林地為6倍、養(yǎng)殖生產(chǎn)的水面和灘涂為8～11倍、鹽田為7～9倍、未利用地為1.5倍。

按照土地利用現(xiàn)狀分類的省份，可以繼續(xù)按照現(xiàn)行實物調(diào)查規(guī)范的要求進行土地調(diào)查。

在 “同地同價”政策實施后，在建設征地實物調(diào)查中可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況對土地調(diào)查、分類方法進行適當改進和簡化。同時與之相協(xié)調(diào)的地類地形圖的測繪要求也可以做出相應調(diào)整。

2.2對后期扶持政策的影響

471號令規(guī)定：“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。后期扶持政策的目的是在前期補償、補助不足的前提下，解決水庫移民安置遺留問題?，F(xiàn)行的后期扶持政策拓展了扶持范圍，統(tǒng)一了扶持標準、方式和期限，體現(xiàn)了移民共享改革發(fā)展成果和可持續(xù)發(fā)展的理念。

在 “同地同價”政策實施后，水利水電工程提高了征地補償標準，實現(xiàn)了與公路、鐵路等基礎設施建設項目 “同地同價”。大中型水庫移民后期扶持政策繼續(xù)實施的必要性就需要重新進行論證。

2.3對水庫移民專業(yè)發(fā)展的影響

與公路、鐵路基礎設施建設征遷安置相比，水庫移民具有數(shù)量大且集中、涉及面廣、問題復雜和移民安置難度大的特點，在移民安置規(guī)劃設計、移民生產(chǎn)生活安置方面的難度要遠大于其他工程建設項目。

在實施與基礎設施建設項目 “同地同價”政策后，要避免水庫移民專業(yè)陷入基礎設施建設項目重貨幣補償、輕移民安置的思路。以國內(nèi)某機場建設為例，在設計報告的征地拆遷章節(jié)中，僅對工程建設區(qū)內(nèi)涉及的村莊數(shù)量、人口、土地面積進行了說明。村民搬遷后的安置去向、生計出路等方面均沒有進行相應的規(guī)劃，最終將由地方政府編制移民安置實施方案，并組織實施。在工程征地拆遷投資方面，也只是匡算單位面積土地、房屋及附屬設施等所有項目的綜合補償單價，該項目的征地移民補償投資按照420萬元/hm2（28萬元/畝）進行匡算。在移民投資審定后，由地方政府組織實施移民搬遷安置，一般以貨幣補償為主。

在實施 “同地同價”政策后，水庫移民專業(yè)要盡量保持其專業(yè)性和全面性，特別在移民搬遷安置、生產(chǎn)安置、防護工程的特色設計方面，依托移民條例并結(jié)合現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，保持水庫移民規(guī)劃專業(yè)的特色。

3　結(jié)論與建議

“同地同價”政策的實施，是水利水電工程土地征收政策發(fā)展的必然，但其移民安置的集中程度、復雜性，又使其區(qū)別于公路、鐵路等基礎設施建設項目。通過對全國現(xiàn)行土地補償政策的分析，總結(jié)了其在水庫移民實物調(diào)查、后期扶持政策、移民規(guī)劃專業(yè)發(fā)展等方面的影響。

（1）依據(jù)土地補償政策的要求，可以適當調(diào)整移民實物調(diào)查中土地調(diào)查的方法和工作深度。同時地類地形圖的測繪要求也可以隨之調(diào)整。

（2）“同地同價”政策的實施，使水庫移民與公路、鐵路等基礎設施建設工程征遷移民的差異大大縮小，水庫移民后期扶持政策的實施基礎發(fā)生了變化，需要進行重新論證，避免產(chǎn)生新的不平衡。

（3）移民專業(yè)的發(fā)展要堅持水庫移民規(guī)劃在移民搬遷、生產(chǎn)安置、防護工程設計方面的特色，區(qū)別于公路、鐵路等基礎設施項目貨幣補償?shù)陌仓盟悸贰?/p>

陳威男工程師綏中縣大中型水庫移民后期扶持工作辦公室遼寧綏中125200

常敬偉男工程師中水北方勘測設計研究有限責任公司天津300222

黃茜女經(jīng)濟師南水北調(diào)山東干線有限責任公司山東濟南250013

唐守才男工程師東平縣南水北調(diào)辦公室山東東平271500

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2016-03-16）