郭小瀛　金泰植　鄭永清　蘇亮志

黃河大柳樹(shù)水利樞紐工程移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制研究

郭小瀛金泰植鄭永清蘇亮志

黃河黑山峽河段位于甘肅省與寧夏回族自治區(qū)交界處，峽谷長(zhǎng)達(dá)71 km，是黃河上游最后一個(gè)可以修建峽谷高壩大庫(kù)的河段，在黃河治理開(kāi)發(fā)中具有承上啟下的戰(zhàn)略地位。在該河段的開(kāi)發(fā)方案上，多年來(lái)一直存在一級(jí)、二級(jí)和多級(jí)開(kāi)發(fā)方案的爭(zhēng)論，其根本原因在于該工程建設(shè)征地面積大、移民安置人口多。在多模式安置移民的前提下，研究了大柳樹(shù)建庫(kù)后利用上游梯級(jí)新增發(fā)電收益以及淹沒(méi)土地入股分紅對(duì)移民進(jìn)行長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)陌仓么胧?，以緩解工程所在區(qū)域人多地少，移民安置容量嚴(yán)重不足的矛盾，為工程早日開(kāi)工建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

工程移民移民安置長(zhǎng)效補(bǔ)償研究探討

1　工程概況

黃河黑山峽河段位于甘肅省與寧夏回族自治區(qū)交界處，峽谷長(zhǎng)達(dá)71 km，是黃河上游最后一個(gè)可以修建峽谷高壩大庫(kù)的河段，在黃河治理開(kāi)發(fā)中具有承上啟下的戰(zhàn)略地位。黑山峽河段一級(jí)開(kāi)發(fā)方案開(kāi)發(fā)任務(wù)是以反調(diào)節(jié)、防凌、防洪為主，兼顧供水、生態(tài)灌溉和發(fā)電、全河水資源合理配置等綜合利用。同時(shí)通過(guò)對(duì)上游梯級(jí)電站發(fā)電水量進(jìn)行反調(diào)節(jié)，提高上游水電梯級(jí)發(fā)電效益，為西北電網(wǎng)和西電東送提供優(yōu)質(zhì)電力電量。

一級(jí)開(kāi)發(fā)方案規(guī)劃壩址位于黑山峽峽谷出口上游2 km的寧夏中衛(wèi)市大柳樹(shù)村。一級(jí)開(kāi)發(fā)方案大柳樹(shù)水利樞紐水庫(kù)正常蓄水位1 380 m，相應(yīng)原始庫(kù)容114.77億m3。經(jīng)調(diào)查，工程水庫(kù)庫(kù)尾防護(hù)方案直接淹沒(méi)人口5.67萬(wàn)人，淹沒(méi)耕 （園）地0.70萬(wàn)hm2（10.43萬(wàn)畝）。

大柳樹(shù)水利樞紐生產(chǎn)安置人口計(jì)算以調(diào)查年2008年作為現(xiàn)狀水平年，初步考慮以20年后的2028年作為規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年。根據(jù)工程建設(shè)征收耕 （園）地面積，以及涉及地區(qū)統(tǒng)計(jì)資料，并考慮搬遷安置人口平衡后，計(jì)算現(xiàn)狀生產(chǎn)安置人口為5.56萬(wàn)人。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年，按建設(shè)征地區(qū)域人口自然增長(zhǎng)率按8‰ （暫未考慮國(guó)家二孩政策）計(jì)算，需生產(chǎn)安置6.52萬(wàn)人。

2　原規(guī)劃移民主要生產(chǎn)安置方式

2014年以前，中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司、中水黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司、中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司等單位均對(duì)大柳樹(shù)水利樞紐移民工作做過(guò)專題研究。在各單位專題研究報(bào)告中，移民生產(chǎn)安置都以傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置方式為主，主要包括利用征地補(bǔ)償投資就近后靠調(diào)劑改良土地生產(chǎn)安置、配套完善黃河灌區(qū)后近遷生產(chǎn)安置、甘肅移民遠(yuǎn)遷寧夏黃河灌區(qū)和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)安置等；另外，還可利用工程建成后形成的水庫(kù)水面進(jìn)行漁業(yè)、旅游業(yè)安置；同時(shí)輔以發(fā)展商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和加工業(yè)等安置措施。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，工程周邊規(guī)劃安置移民的眾多灌區(qū)配套幾近完善，已無(wú)需外來(lái)投資，土地也大都改良分配完畢；原規(guī)劃安置甘肅移民的寧夏黃河灌區(qū)和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地資源并未完全落實(shí)。此外，隨著各類(lèi)設(shè)施、項(xiàng)目和企業(yè)的發(fā)展建設(shè)，庫(kù)周人多地少的矛盾愈加突出，已無(wú)就近后靠調(diào)劑、改良土地安置移民的環(huán)境容量；因此，除漁業(yè)、旅游業(yè)以及少量二三產(chǎn)業(yè)措施外，依托土地的農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量基本已不存在，原規(guī)劃依靠土地大農(nóng)業(yè)安置的移民需另辟安置途徑。

3　移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的探討研究

由于大柳樹(shù)水利樞紐工程移民人口眾多，生產(chǎn)安置任務(wù)巨大，而農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量嚴(yán)重不足，因此需另辟途徑安置移民。

近年來(lái)一些水利水電工程對(duì)農(nóng)村移民嘗試了土地補(bǔ)償費(fèi)入股分紅、利用發(fā)電效益長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)纫泼癜仓媚Ｊ?，其中不乏成功案例。本文從上游梯?jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償、移民土地入股分紅兩方面，研究分析了大柳樹(shù)水利樞紐移民非農(nóng)業(yè)安置方式——移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置，以期開(kāi)拓本工程移民生產(chǎn)安置的新思路，為工程早日開(kāi)工建設(shè)創(chuàng)造有利條件。

3.1移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的政策依據(jù)

近年來(lái)，國(guó)家相繼頒布的有關(guān)政策法規(guī)，為農(nóng)村移民以長(zhǎng)效補(bǔ)償方式進(jìn)行生產(chǎn)安置的研究提供了一定的政策依據(jù)和支撐。

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中第三條第13款明確規(guī)定 “妥善安置被征地農(nóng)民?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”。為貫徹落實(shí)文件要求，同年國(guó)土資源部發(fā)布了 《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中第二條 “關(guān)于被征地農(nóng)民安置途徑”第7款明確提出了 “入股分紅安置”，該款規(guī)定 “對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過(guò)合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益”。

對(duì)于移民安置人口規(guī)模大、安置環(huán)境容量不足的水利水電工程開(kāi)發(fā)地區(qū)，農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置方式有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)建立農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，一方面有利于減少項(xiàng)目前期投資，降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，能夠在保證移民無(wú)需通過(guò)勞作即可按年獲得被征耕地凈收益的前提下，為農(nóng)村移民的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了便利條件；同時(shí)，在移民安置環(huán)境容量嚴(yán)重不足的情況下，長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制還有效地解決了 “淹地不淹人”的 “擴(kuò)遷”難題。

目前我國(guó)對(duì)農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵比較一致的認(rèn)識(shí)是：長(zhǎng)期補(bǔ)償是相對(duì)于傳統(tǒng)的 “一次性”補(bǔ)償方式而言的，是一種以農(nóng)村移民被征收土地的地類(lèi)、面積和核定年產(chǎn)值作為核算基礎(chǔ)，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)土地所有權(quán)人進(jìn)行逐年補(bǔ)償?shù)纳a(chǎn)安置方式。該方式的補(bǔ)償時(shí)限從土地被征收之年起算，到項(xiàng)目報(bào)廢為止，項(xiàng)目存在一年則補(bǔ)償一年，是對(duì) “建設(shè)一座水庫(kù)，造福一方百姓”的具體實(shí)踐。

具體到大柳樹(shù)水利樞紐工程上，其農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需要將 “上游梯級(jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償機(jī)制和移民土地入股分紅機(jī)制”納入其中，以確保該工程農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制的全面性、完整性和系統(tǒng)性。

3.2上游梯級(jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償機(jī)制

大柳樹(shù)水利樞紐工程建成后，其所承擔(dān)的調(diào)節(jié)和防凌、防洪任務(wù)將使上游水電工程的發(fā)電能力得到進(jìn)一步落實(shí)和改善，同時(shí)通過(guò)對(duì)上游梯級(jí)電站發(fā)電水量進(jìn)行反調(diào)節(jié)，提高上游水電梯級(jí)發(fā)電效益，以及整個(gè)黃河中上游流域的開(kāi)發(fā)深度。

根據(jù)初步估算，大柳樹(shù)水利樞紐建成以后，其承擔(dān)的反調(diào)節(jié)和防凌、防洪任務(wù)將大大減輕其上游21個(gè)水電工程的調(diào)節(jié)和防洪壓力，僅從發(fā)電角度來(lái)看，這些從防洪和調(diào)水、調(diào)沙任務(wù)中 “解放出來(lái)”的水電工程，每年發(fā)電量將增加35億kW·h，每年由此帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益將增加10.85億元 （按0.31元/（kW·h）計(jì)算），僅此一項(xiàng)就極大提高了黃河中上游地區(qū)水利水電工程的利用率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。若將該增加效益的30%用于補(bǔ)償移民，平均每個(gè)移民每年將得到近5 000元，這將極大提高本工程移民的經(jīng)濟(jì)收入。

3.3建立移民土地入股分紅機(jī)制

2004年發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中都有對(duì)土地入股分紅的相關(guān)規(guī)定，目前浙江、廣東、廣西、四川等地，均有部分水利水電工程試行了這一安置模式，實(shí)踐證明效果明顯。

在對(duì)我國(guó)某流域水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃移民安置方式研究中，也有學(xué)者提出了：“移民以征地費(fèi)入股水電站，移民所占股份比例為征地補(bǔ)償費(fèi)占水電站工程總資本金 （靜態(tài)）的比例，移民補(bǔ)償總投資 （靜態(tài)）中的安置補(bǔ)助費(fèi)和其它有關(guān)賠償費(fèi)直接支付給移民或用于解決近期的安置和生活問(wèn)題以及必要的移民工程建設(shè)；在電站運(yùn)行初期，按照移民入股比例，國(guó)家將電站繳納的所得稅返還移民，地方政府將電站繳納的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加返還移民；水庫(kù)移民入股分紅免交所得稅”的安置思路。

根據(jù)有關(guān)研究，如果移民以大柳樹(shù)水利樞紐建設(shè)征收土地 （耕、園地）費(fèi)用中的土地補(bǔ)償費(fèi)入股，分別測(cè)算了不同分紅方案移民收入：

（1）大柳樹(shù)水利樞紐電站運(yùn)行后，如果每年按發(fā)電效益的8%分紅，則分紅資金為1.96億元，移民人均年收入為3 006元。

（2）大柳樹(shù)水利樞紐電站運(yùn)行后，如果每年按發(fā)電效益的10%分紅，則分紅資金為2.45億元，移民人均年收入為3 758元。

（3）大柳樹(shù)水利樞紐電站運(yùn)行后，每個(gè)移民每年分得10 000 kW·h電，則移民人均年收入為3 100元。

上述3種土地入股分紅方案，均比甘肅省大柳樹(shù)庫(kù)區(qū)移民現(xiàn)狀年農(nóng)業(yè)收入高。

4　結(jié)語(yǔ)

上述大柳樹(shù)水利樞紐農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償收入測(cè)算，均是在 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，2015年中央發(fā)布了 《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2015年中央一號(hào)文件），文件提出了 “節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等政策”，隨著這一要求的提出，工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高，可利用增加資金建立移民社會(huì)保障、養(yǎng)老保障制度，同時(shí)加大移民就業(yè)教育、培訓(xùn)以及移民子女職業(yè)教育力度。

總之，大柳樹(shù)水利樞紐農(nóng)村移民長(zhǎng)效補(bǔ)償安置通過(guò)構(gòu)建 “上游梯級(jí)新增發(fā)電收益補(bǔ)償機(jī)制”“移民土地入股分紅機(jī)制”輔以 “移民社會(huì)保障機(jī)制”、“移民養(yǎng)老保障機(jī)制”等措施，能夠有效地保障移民的經(jīng)濟(jì)收入，改善移民的生存條件，并較好地兼顧國(guó)家、地方、企業(yè)和移民的利益，有利于建立和諧社會(huì)，有利于水電開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)多贏。

郭小瀛男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

金泰植男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

鄭永清男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

蘇亮志男高級(jí)工程師中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司天津300222

F407.9

B

1007-6980（2016）03-0057-03

2016-03-17）