王利敏++孫靜++吳明發(fā)

摘要：農(nóng)村宅基地退出有利于解決農(nóng)村居民點(diǎn)用地快速擴(kuò)張、粗放利用和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的矛盾，是近期農(nóng)村土地整治研究的熱點(diǎn)，但現(xiàn)有理論研究未能從農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)角度分區(qū)域差異化構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出模式?；谶@一現(xiàn)實(shí)，本研究首先運(yùn)用比較分析法對(duì)國(guó)內(nèi)典型區(qū)域農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐進(jìn)行比較總結(jié)，然后以皖北平原區(qū)作為研究區(qū)，采用定性分析法從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)位、資源稟賦、城鎮(zhèn)化輻射程度、建設(shè)用地需求狀況及未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等方面把皖北平原區(qū)綜合劃分成城鎮(zhèn)化輻射區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，最后結(jié)合前述實(shí)踐啟示以及兩類區(qū)域?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)分區(qū)域差異化系統(tǒng)構(gòu)建了皖北平原區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式。

關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；農(nóng)村宅基地；退出模式；皖北平原區(qū)

中圖分類號(hào)： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2016）02-0475-04

收稿日期：2015-01-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（編號(hào)：71303006）；教育部人文社科青年基金（編號(hào)：13YJC630180）；安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人才科研啟動(dòng)項(xiàng)目（編號(hào)：2014-34）。

作者簡(jiǎn)介：王利敏（1982—），女，安徽阜陽(yáng)人，博士，講師，主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與政策。E-mail：yingfeng111111@163.com。農(nóng)村宅基地退出模式是指在推行農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中所采取的具有典型意義的組織、方法、機(jī)制、程序和籌資等方面的實(shí)施和運(yùn)作方式[1]。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村人口大量進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不減反增，形成大量的“空心村”；與此同時(shí)，由于耕地保護(hù)制度的確立，城鎮(zhèn)建設(shè)用地可擴(kuò)展空間非常有限，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需緊張，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)建設(shè)及居民生活。為解決這種現(xiàn)實(shí)矛盾，許多學(xué)者紛紛提出應(yīng)對(duì)思路，但多是從土地整理視角實(shí)施農(nóng)村宅基地退出方面提出建議[2-5]。實(shí)際上農(nóng)村宅基地退出的地方實(shí)踐早已展開(kāi)，但大都結(jié)合農(nóng)村土地整治工程進(jìn)行[6]；從理論層面，農(nóng)村宅基地退出研究成果的大量出現(xiàn)則在近2～3年。從地方實(shí)踐看，農(nóng)村宅基地退出有利于緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)供需緊張、保證耕地占補(bǔ)平衡、促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約利用；但由于各地自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的差異，具體實(shí)施模式各不相同。從理論層面看，就現(xiàn)有研究?jī)?nèi)容而言，涉及較廣泛，涵蓋了農(nóng)村宅基地退出的宏觀和微觀層面；而就研究區(qū)域而言，現(xiàn)有研究在對(duì)微觀農(nóng)戶宅基地退出模式選擇及退出意愿分析時(shí)僅從經(jīng)濟(jì)水平的差異性簡(jiǎn)單區(qū)分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)及欠發(fā)達(dá)區(qū)[7-9]，但區(qū)域的差異性不僅體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)水平的差異，還體現(xiàn)在土地資源稟賦、城鎮(zhèn)化輻射程度及建設(shè)用地指標(biāo)供需態(tài)勢(shì)等方面，現(xiàn)有研究卻鮮有涉及。為彌補(bǔ)這一缺失，本研究以上述差異性指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)——皖北平原區(qū)進(jìn)行區(qū)域細(xì)分的基礎(chǔ)上，通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)典型區(qū)域的農(nóng)村宅基地退出模式，分析選擇構(gòu)建不同細(xì)分區(qū)域的農(nóng)村宅基地退出模式。

1研究區(qū)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀

皖北平原區(qū)包括蚌埠、淮南、阜陽(yáng)、宿州、淮北、亳州6個(gè)地區(qū)，位于安徽省淮河以北。該區(qū)人口稠密，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模較大。2013年，皖北平原區(qū)農(nóng)村戶籍人口為1 851.2萬(wàn)人，平均每個(gè)行政村約為4 335人，遠(yuǎn)高于安徽省淮河以南區(qū)域。皖北平原區(qū)在經(jīng)濟(jì)上屬于我國(guó)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“低谷”區(qū)域[10]，也一直是我國(guó)人口遷移的主要區(qū)域：每年跨省遠(yuǎn)距離外出打工者約有1 020.9萬(wàn)人，占農(nóng)村戶籍人口的55.15%。

皖北平原區(qū)一直是安徽省以及全國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)。20世紀(jì)90年代以前，農(nóng)業(yè)種植一直是該區(qū)農(nóng)戶的主要收入來(lái)源，但由于該區(qū)人均耕地資源較少，農(nóng)業(yè)種植未能使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫離貧困。20世紀(jì)90年代后，受南方發(fā)達(dá)省份較高的工資待遇及較多的勞動(dòng)力需求吸引，該區(qū)域大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力選擇背井離鄉(xiāng)南下打工。當(dāng)前，打工收入已成為該區(qū)域大部分農(nóng)戶家庭的主要收入來(lái)源，而農(nóng)業(yè)種植已淪為維持基本生存的一種手段。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速平穩(wěn)發(fā)展，該區(qū)域外出打工者每年從外地帶回的收入大增，僅阜陽(yáng)市每年就超過(guò)100億元人民幣[11]。但由于這些打工者平均受教育程度低、創(chuàng)業(yè)意識(shí)弱，這些收入除用于子女教育外主要用于自己居住條件的改善——建造新住宅。受益于“村村通”道路工程的實(shí)施，當(dāng)前皖北平原區(qū)幾乎每個(gè)自然村村外都有標(biāo)準(zhǔn)的4 m寬水泥路通過(guò)，外出十分方便；而村內(nèi)道路由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，大部分仍然是原始土路，雨天出行十分不便。因此為便于出行，許多建房戶都另行選址，在村外新修的村村通道路兩側(cè)耕地上修建新住宅，導(dǎo)致近幾年皖北平原區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)張較快，部分農(nóng)村呈現(xiàn)“村外光鮮、村內(nèi)破爛”、村內(nèi)幾近荒蕪的“空心村”現(xiàn)象。

2國(guó)內(nèi)典型地區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式實(shí)踐比較

在具體實(shí)踐中，由地方結(jié)合實(shí)際及國(guó)家政策推出的農(nóng)村宅基地退出模式多種多樣。但依據(jù)實(shí)施目的、組織、實(shí)施方法及籌資方式等指標(biāo)，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地退出模式可劃分為4種類型：（1）宅基地置換模式；（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)區(qū)指標(biāo)交易模式；（3）宅基地虛擬化模式[11]；（4）生態(tài)移民整村搬遷模式。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)區(qū)指標(biāo)交易模式僅適用于皖北平原區(qū)部分國(guó)家政策優(yōu)惠區(qū)，涉及區(qū)域較小，且受政策限制，短期內(nèi)無(wú)法全域內(nèi)推行；而生態(tài)移民整村搬遷模式，由于皖北平原區(qū)整體地質(zhì)地形條件都較穩(wěn)定，僅適用于個(gè)別受礦產(chǎn)資源開(kāi)采影響的村莊。因此筆者在此只討論宅基地置換模式和宅基地虛擬化模式。

宅基地置換模式，本研究選取上海松江區(qū)、天津華明鎮(zhèn)、浙江嘉興市三地作為典型區(qū)；而宅基地虛擬化模式，本研究選擇重慶和江蘇宿遷兩地為典型區(qū)。關(guān)于這些典型區(qū)域的農(nóng)村宅基地退出的具體操作模式已有相關(guān)學(xué)者進(jìn)行了介紹[12]，筆者在此僅對(duì)各典型區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式從組織者、退出對(duì)象、實(shí)施方式、融資方式、相關(guān)主體利益及退出后宅基地的處理等方面進(jìn)行綜合比較（表1）。

2.1工程組織者及退出對(duì)象的比較

從表1可以看出，5個(gè)典型區(qū)域農(nóng)村宅基地退出工程的組織者級(jí)別雖有差異，但均為一方政府，且以縣市區(qū)政府為主。表明農(nóng)村宅基地退出工程本質(zhì)上是一項(xiàng)公共工程，其實(shí)施無(wú)法靠社會(huì)群眾自發(fā)組織，必須依靠政府強(qiáng)大的公共財(cái)政及強(qiáng)有力的司法保障來(lái)推進(jìn)[13]。

從退出對(duì)象范圍看，宅基地置換方式針對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村宅基地，而宅基地虛擬化則以轄區(qū)內(nèi)閑置的宅基地為主。比較2種方式涉及的典型區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以看出宅基地置換涉及區(qū)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，而宅基地虛擬化涉及區(qū)域則屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)。表明在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，可嘗試實(shí)施全域性宅基地退出，所需要的巨額資金及產(chǎn)生的大量建設(shè)用地指標(biāo)可以通過(guò)該區(qū)雄厚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和高漲的產(chǎn)業(yè)用地需求承擔(dān)和消化；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)，囿于其較弱的區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力及非旺盛的產(chǎn)業(yè)用地需求，可選擇部分閑置農(nóng)村宅基地退出。

2.2實(shí)施方式及融資方式的比較

從表1可以看出，宅基地置換以房屋置換為主、貨幣置換為輔，個(gè)別區(qū)域把社保也納入了置換范圍；而宅基地虛擬化則全部以貨幣置換。2種方式都需要地方政府先行墊付一大筆資金，但宅基地置換涉及前期新區(qū)建設(shè)和土地征收，實(shí)施規(guī)模較大，所需資金遠(yuǎn)高于宅基地虛擬化。就實(shí)施所需資金額而言，宅基地置換方式更適宜于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高區(qū)域。

就融資方式而言，上海松山區(qū)、江蘇宿遷市是地方政府投資，其他3個(gè)地區(qū)則是市場(chǎng)融資。上海松山區(qū)、江蘇宿遷市的地方政府直接參與農(nóng)村宅基地退出全過(guò)程，其投資通過(guò)后期建設(shè)用地指標(biāo)交易收入回收；而實(shí)施市場(chǎng)融資的3個(gè)區(qū)其具體融資方式有所差異：天津華明鎮(zhèn)、浙江嘉興市由政府牽頭成立國(guó)有建筑或開(kāi)發(fā)公司，由公司承擔(dān)資金籌集和新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，而地方政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督資金使用；重慶市則由地方政府直接成立農(nóng)村土地交易所，為需地方與供地農(nóng)戶搭建貨幣與指標(biāo)直接交易的有形平臺(tái)，整個(gè)交易過(guò)程地方政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督交易的合法性。從各地實(shí)踐來(lái)看，上海松山、江蘇宿遷融資方式不適宜于地方政府財(cái)政承受力和指標(biāo)調(diào)控能力較弱的區(qū)域；天津華明鎮(zhèn)、浙江嘉興融資方式適宜于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、產(chǎn)業(yè)用地需求較高的區(qū)域；而重慶融資方式不用一次性籌集巨額資金，很適宜于零星的、分散的農(nóng)村宅基地退出。

2.3相關(guān)主體利益及退出宅基地處置方式的比較

農(nóng)村宅基地退出涉及的直接利益主體包括地方政府、退出宅基地農(nóng)戶及宅基地所有權(quán)主體——村組集體經(jīng)濟(jì)組織。從表1可以看出，就相關(guān)主體利益而言，2種模式都能有效實(shí)現(xiàn)三方共贏：農(nóng)戶低效、閑置資源變成資產(chǎn)；地方政府獲得建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；村組集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)擁有退出宅基地土地所有權(quán)。

在處置退出宅基地方面，除上海松山區(qū)，其他4個(gè)區(qū)統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府組織復(fù)墾為耕地。而上海松山區(qū)則選擇由各集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施復(fù)墾，同時(shí)給以其保留小部分土地維持建設(shè)用地用途，用于批租增加集體收入的權(quán)利。但在具體實(shí)踐中，由于上海松山區(qū)大部分農(nóng)村宅基地表面已進(jìn)行了硬化，復(fù)墾后的耕地生產(chǎn)能力較低，各集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地復(fù)墾持消極抵制態(tài)度，阻礙了該區(qū)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其實(shí)就多數(shù)區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)來(lái)說(shuō)，其農(nóng)村宅基地地表都已進(jìn)行了硬化，土壤退化嚴(yán)重，由此類宅基地復(fù)墾后的耕地短期內(nèi)難以產(chǎn)生效益，無(wú)法吸引村以下集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)進(jìn)行復(fù)墾。因此對(duì)于此類區(qū)域，退出后宅基地的復(fù)墾必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施。

3皖北平原區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式構(gòu)建

3.1皖北平原區(qū)農(nóng)村區(qū)域類型劃分

《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》以大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的適宜性為基準(zhǔn)，把皖北平原區(qū)大部分區(qū)域列為限制開(kāi)發(fā)區(qū)、小部分區(qū)域列為省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，該成果雖明確了皖北平原區(qū)未來(lái)產(chǎn)業(yè)的整體布局與發(fā)展，但未能明確區(qū)分廣大農(nóng)村地域的主體功能，對(duì)選擇構(gòu)建該區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式而言，此項(xiàng)分區(qū)成果較粗糙。本研究以此分區(qū)為基礎(chǔ)，選擇區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通區(qū)位條件、土地資源稟賦（人均耕地水平、宅基地地表硬化率）、受城鎮(zhèn)化輻射程度、區(qū)域建設(shè)用地需求態(tài)勢(shì)、規(guī)劃期區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等指標(biāo)把皖北平原區(qū)農(nóng)村地域劃分成兩類區(qū)域：城鎮(zhèn)化輻射區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)。皖北平原區(qū)農(nóng)村地域分類見(jiàn)表2。表2皖北平原區(qū)農(nóng)村地域分類

區(qū)域類型區(qū)域特點(diǎn)具體范圍城鎮(zhèn)化輻射區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：較高

交通區(qū)位條件：好

土地資源稟賦：人均耕地水平較少，宅基地地表硬化率高

受城鎮(zhèn)化輻射程度：較高

區(qū)域建設(shè)用地需求態(tài)勢(shì)：較旺

規(guī)劃期區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)：以二、三產(chǎn)業(yè)為主《安徽省主體功能區(qū)劃》劃定的省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)市區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域及下轄中心集鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域但屬地方政府（市、縣政府）所在地或中心集鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：一般

交通區(qū)位條件：一般或偏遠(yuǎn)

土地資源稟賦：人均耕地水平較高，宅基地地表硬化率低

受城鎮(zhèn)化輻射程度：弱

區(qū)域建設(shè)用地需求態(tài)勢(shì)：一般或基本無(wú)需求

規(guī)劃期區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主除上述區(qū)域以外的其他區(qū)域

3.2不同區(qū)域農(nóng)村宅基地退出模式構(gòu)建

3.2.1城鎮(zhèn)化輻射區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式構(gòu)建從表2可以看出，城鎮(zhèn)化輻射區(qū)只包括皖北平原區(qū)主要城鎮(zhèn)及中心集鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)，所占比例較小。但從該區(qū)區(qū)域特點(diǎn)出發(fā)，城鎮(zhèn)化輻射區(qū)可以看作皖北平原區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)。根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)典型區(qū)域農(nóng)村宅基地退出模式的總結(jié)分析，本研究認(rèn)為該區(qū)農(nóng)村宅基地退出適用宅基地置換模式（表3）。

表3城鎮(zhèn)化輻射區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式

退出模式宅基地置換工程組織者市縣區(qū)級(jí)政府退出對(duì)象規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村宅基地退出方式非貨幣置換為主，貨幣置換為輔融資方式市場(chǎng)融資退出宅基地處置方式部分作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，其他由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地

該區(qū)宅基地置換工程實(shí)施時(shí)，其工程組織者應(yīng)由縣市區(qū)級(jí)政府承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合落實(shí)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層地方政府，宏觀調(diào)控能力弱，無(wú)法跨區(qū)域調(diào)控宅基地置換后產(chǎn)生的大量建設(shè)用地指標(biāo)，必須依靠縣市區(qū)級(jí)政府。在工程具體實(shí)施時(shí)，退出范圍應(yīng)包括城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村宅基地。因該區(qū)受城鎮(zhèn)化輻射程度較強(qiáng)，城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求旺盛，需要大量建設(shè)用地指標(biāo)支持；同時(shí)該區(qū)后備耕地資源很少，為保障耕地占補(bǔ)平衡，必須大規(guī)模壓縮區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積。在具體退出方式方面，要保障退出農(nóng)戶的基本居住權(quán)，應(yīng)以非貨幣置換為主、貨幣置換為輔，其中非貨幣置換包括房屋和社保（針對(duì)農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民）。在城鎮(zhèn)及中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，房屋建設(shè)應(yīng)以社區(qū)形式興建高層及多層建筑，全面合理布置配套公共設(shè)施；在具體置換過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)該區(qū)房屋交易市場(chǎng)價(jià)格合理公正評(píng)估所退出農(nóng)村住宅價(jià)格。該區(qū)明顯地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)及旺盛的建設(shè)用地需求足以吸引社會(huì)各界資本介入，因此在融資方面，地方政府完全可以通過(guò)成立開(kāi)發(fā)公司形式借助市場(chǎng)融資手段（如：BOT融資[14]、PPP融資[15]、土地基金[16]、土地信托[17]、土地證券化[18]、土地整理股份化[19]）獲取巨額資金。在退出宅基地后期處理方面，由于是全域性農(nóng)村宅基地退出，規(guī)模較大，有利于地方政府統(tǒng)一處置。在具體處置方式方面，要根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H特點(diǎn)差異化處理：區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、宅基地表面總體硬化率高、被納入近期城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展范圍內(nèi)的區(qū)域，其退出后的農(nóng)村宅基地應(yīng)繼續(xù)保持建設(shè)用途整理為產(chǎn)業(yè)用地；區(qū)位優(yōu)勢(shì)稍弱、宅基地表面總體硬化率較低、沒(méi)被納入近期城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展范圍內(nèi)的區(qū)域，其退出后的農(nóng)村宅基地可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，保障區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡。

3.2.2傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式構(gòu)建傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)空間分布面積較廣，以《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》中的限制開(kāi)發(fā)區(qū)為主。該區(qū)地理區(qū)位條件總體較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般，受城鎮(zhèn)化影響較小，未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。該區(qū)屬于皖北平原區(qū)人口大規(guī)模流動(dòng)區(qū)域，鄉(xiāng)村內(nèi)部宅基地需求量較小，空心村現(xiàn)象明顯。

根據(jù)《安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》，至2020年，安徽省將在皖北平原區(qū)重點(diǎn)建設(shè)4 200個(gè)中心村，多數(shù)位于傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)。中心村建設(shè)以新型農(nóng)民社區(qū)為主，公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施齊全，服務(wù)半徑1.5～2.0 km左右，常住人口在3 000人以上。此項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，人為增加了中心村規(guī)劃范圍內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)用地需求。但是對(duì)于非中心村規(guī)劃范圍內(nèi)的區(qū)域而言，由于公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，人口集聚力不足，建設(shè)用地供大于需。因此在選擇構(gòu)建傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式時(shí)，要針對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)（表4）。表4傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式

區(qū)域類型退出模式工程組織者退出對(duì)象退出方式融資方式退出宅基地處置方式中心村規(guī)劃區(qū)宅基地置換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃區(qū)全部農(nóng)村宅基地房屋置換為主，貨幣置換為輔市場(chǎng)融資為主，政府投資為輔復(fù)墾為耕地一般傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)宅基地虛擬化市縣級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)閑置宅基地貨幣置換政府投資為主，市場(chǎng)融資為輔復(fù)墾為耕地

受區(qū)域政策的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，中心村規(guī)劃區(qū)的人口集聚力及建設(shè)用地需求都較高，可實(shí)施宅基地置換模式。在具體工程實(shí)施時(shí)，由于涉及區(qū)域范圍較小，實(shí)際工程組織者可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。同時(shí)為強(qiáng)化中心村的集聚效應(yīng)，工程實(shí)施應(yīng)面向規(guī)劃區(qū)內(nèi)的全部農(nóng)村宅基地。在這種模式下，為保障區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的基本居住權(quán)，退出方式應(yīng)以房屋置換為主、貨幣置換為輔。另外，該區(qū)旺盛的住宅及商業(yè)配套用地需求易吸引大量社會(huì)閑散資本投入，在實(shí)際融資時(shí)可嘗試采取市場(chǎng)化手段籌集工程實(shí)施資本；當(dāng)融資額不足時(shí)，可以地方政府財(cái)政投資作補(bǔ)充。退出后的農(nóng)村宅基地由本區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一復(fù)墾為耕地，規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

除規(guī)劃建設(shè)的中心村外，其他區(qū)域都屬于一般傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，面積大、整體區(qū)位條件差、鄉(xiāng)村內(nèi)部建設(shè)用地需求嚴(yán)重不足，適宜采用宅基地虛擬化模式推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出。在此種模式下，工程組織者應(yīng)由具有較高政府公信力的縣市區(qū)級(jí)政府承擔(dān)，以充分協(xié)調(diào)資金的籌集、使用及后期耕地資源的流轉(zhuǎn)。由于一般傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)范圍廣、涉及農(nóng)戶多、宅基地面積過(guò)大，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地需求無(wú)法吸引足量社會(huì)資本投入，實(shí)施全域性的宅基地退出所需資金會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政產(chǎn)生巨大壓力，本區(qū)宅基地退出的對(duì)象應(yīng)以區(qū)內(nèi)閑置宅基地為主，退出方式宜選擇貨幣置換。在工程實(shí)施所需資金方面，以地方政府財(cái)政投入為主、市場(chǎng)融資為輔。當(dāng)零星分散退出的宅基地累積達(dá)到一定規(guī)模之后，可由轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織復(fù)墾為耕地，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模種植業(yè)。但在復(fù)墾之前，為防止部分農(nóng)戶私下處置已退出的宅基地，地方政府應(yīng)抓緊對(duì)零星分散退出的宅基地進(jìn)行確權(quán)并加強(qiáng)對(duì)退出后宅基地臨時(shí)用途的監(jiān)管。

4結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地退出有利于促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約利用、緩解城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)緊缺壓力，因此實(shí)施農(nóng)村宅基地退出也是推進(jìn)我國(guó)土地制度改革的任務(wù)之一。我國(guó)地域面積大、地區(qū)多，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，在具體構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出模式時(shí)，不僅要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的影響，還要充分考慮當(dāng)?shù)氐乩韰^(qū)位、土地資源稟賦、受城鎮(zhèn)化輻射程度、地方建設(shè)用地需求狀態(tài)等因素的影響，分區(qū)域差異化構(gòu)建。

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