張繼平 許小祥 鄭建明
(上海海洋大學(xué),上海 201306)
中美海岸帶環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)制比較
張繼平許小祥鄭建明
(上海海洋大學(xué),上海 201306)
海岸帶環(huán)境保護(hù)執(zhí)法對(duì)于區(qū)域甚至全國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都至關(guān)重要,執(zhí)法機(jī)制是否科學(xué)合理則決定著執(zhí)法的成敗。中國的海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制還需進(jìn)一步完善,通過與美國比較,發(fā)現(xiàn)中國執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工和權(quán)責(zé)界限模糊、協(xié)調(diào)低效,手段乏力,監(jiān)督途徑不暢,不利于有效執(zhí)法。美國的經(jīng)驗(yàn)啟示我國應(yīng)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置以促進(jìn)高效運(yùn)轉(zhuǎn),強(qiáng)化執(zhí)法手段以加大執(zhí)法力度,拓寬監(jiān)督渠道以提升執(zhí)法效能。
海岸帶;環(huán)境保護(hù);執(zhí)法機(jī)制
中國海岸線達(dá)18000千米,美國有22680千米,海岸帶區(qū)域在中美都占有重要的自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。2012年,中國濱海市GDP占全國比重達(dá)30%左右,同年美國濱??hGDP占全國比重高約42%①。近年來,海岸帶地區(qū)人口持續(xù)增加,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度越來越大,生產(chǎn)生活的需要使海岸帶資源面臨被過度開發(fā)的困境,由此導(dǎo)致了海岸帶水域污染滋蔓、動(dòng)植物生境受害加重、漁業(yè)資源銳減等難題,需要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法以改善海岸帶環(huán)境。美國對(duì)海岸帶的現(xiàn)代化開發(fā)較早,它在治理海岸帶環(huán)境問題上具有先導(dǎo)性和先進(jìn)性,中美兩國海岸帶環(huán)境特點(diǎn)的相似性也是中國借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ),其中最重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制及其運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)。執(zhí)法機(jī)制主要要素包含執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法手段和執(zhí)法監(jiān)督,本文將從這幾方面比較考察中美海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制,獲取完善我國海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制的有益啟示。
執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括中央機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),中央機(jī)構(gòu)按照各自權(quán)責(zé)進(jìn)行全國海岸帶執(zhí)法的部署和監(jiān)管,地方機(jī)構(gòu)在中央領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方自主性和積極性進(jìn)行具體執(zhí)法,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在整體、重大和棘手問題上溝通各機(jī)構(gòu)合作并解決機(jī)構(gòu)間的沖突。
1.中央機(jī)構(gòu)組成
中央層面,美國海岸帶環(huán)保執(zhí)法主要由國家海洋與大氣局、環(huán)境保護(hù)署、農(nóng)業(yè)部和海岸警備隊(duì)等四個(gè)部門負(fù)責(zé)。國家海洋與大氣局是聯(lián)邦層面海洋管理的最高行政機(jī)構(gòu),其局長(zhǎng)由商務(wù)部副部長(zhǎng)兼任,它名義上獨(dú)立對(duì)全國包括海岸帶環(huán)保的海洋事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理,主要負(fù)責(zé)管理海洋和大湖區(qū)的資源與環(huán)境保護(hù);該局的海洋與海岸資源管理辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行海岸帶管理、規(guī)劃和開發(fā);環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行“404濕地計(jì)劃”和“非點(diǎn)源污染計(jì)劃”②,各州與該局合作處理非點(diǎn)源水污染問題。環(huán)境保護(hù)署選劃海洋傾廢場(chǎng)和管理海洋非點(diǎn)源污染,應(yīng)對(duì)陸源和海洋污染,組織水質(zhì)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局主要預(yù)防和控制潛在點(diǎn)源污染物質(zhì)進(jìn)入臨近河流及海洋在內(nèi)的其他納污水體,以保護(hù)流域下游和海洋資源。海岸警備隊(duì)負(fù)責(zé)包括海岸線等區(qū)域在內(nèi)的環(huán)境等利益保護(hù)和強(qiáng)制執(zhí)法。美國自1972年《海岸帶管理法》頒布后開始籌措并實(shí)行“海岸帶管理計(jì)劃”,至今“35個(gè)有資質(zhì)的州和地區(qū)中,只有一個(gè)沒有加入”③,在這一框架下,中央各機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌,避免海岸帶向海向陸分側(cè)的割裂分段執(zhí)法。
在中國,海岸帶向海一側(cè)環(huán)保執(zhí)法的中央機(jī)構(gòu)有環(huán)境保護(hù)部、海洋局、海事局、漁業(yè)局和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門等五個(gè)機(jī)構(gòu)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定,環(huán)境保護(hù)部“對(duì)全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”,并監(jiān)管“全國防治陸源污染物排放和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目”造成污染破壞的環(huán)保工作。海洋局對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管,主要包括工程建設(shè)和傾廢損害的具體海洋環(huán)保工作。海事局主要負(fù)責(zé)港區(qū)和港區(qū)外的非軍事船舶造成的海洋污染,還涉及港區(qū)外的非漁業(yè)船舶污染,船舶污染涉漁業(yè)的,須聯(lián)合漁業(yè)局管理。漁業(yè)局監(jiān)控涉漁海洋環(huán)保,責(zé)任區(qū)域和執(zhí)法客體為漁區(qū)的非軍事船只和非漁區(qū)的漁業(yè)船只,如前述,必要時(shí)還須聯(lián)合海事局執(zhí)法。軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管處置軍事船舶海洋環(huán)境污染。我國海洋管理長(zhǎng)期處于這種“多龍治海”、機(jī)構(gòu)力量均勢(shì)的格局,為加強(qiáng)統(tǒng)一執(zhí)法、突出海洋綜合管理定位,2013年3月國務(wù)院開啟了打造升級(jí)版國家海洋局的改革步驟,“將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合,重新組建國家海洋局,由國土資源部管理”④,負(fù)責(zé)實(shí)施海洋環(huán)保在內(nèi)的多項(xiàng)職能,目前改革尚在推進(jìn)中。中國海岸帶尚未制定專項(xiàng)管理計(jì)劃,中國海上陸上分側(cè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有嚴(yán)格的分屬,海岸帶陸上一側(cè)環(huán)保執(zhí)法涉及環(huán)保、土地和農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門。
2.地方機(jī)構(gòu)組成
美國海岸帶環(huán)保執(zhí)法地方機(jī)構(gòu)有州和郡縣兩級(jí),海岸州設(shè)立海洋管理機(jī)構(gòu),其作為州政府的組成部門,負(fù)責(zé)人由州長(zhǎng)任命,在沿??たh也分別設(shè)有海洋管理機(jī)構(gòu),中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)基于“聯(lián)邦一致性”⑤原則互相配合制約,即聯(lián)邦的某些行為方式應(yīng)該與州海岸帶計(jì)劃一致,州具有相當(dāng)?shù)暮0稁袨榭刂茩?quán)。美國在環(huán)保區(qū)域管理的模式下,環(huán)保署等中央機(jī)構(gòu)一般會(huì)設(shè)立區(qū)域性分支機(jī)構(gòu),統(tǒng)一對(duì)區(qū)域制定環(huán)保政策和開展執(zhí)法。
中國地方執(zhí)法部門由省、市、縣三級(jí)構(gòu)成,按照中央部門設(shè)置體例,也分設(shè)了環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門,它們?cè)诘胤秸椭醒雽?duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下履行各自的環(huán)保職能。為加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)、提高執(zhí)法效率,考慮到自然意義上的中國四大海域分區(qū),國家海洋局分別在青島、上海和廣東設(shè)立了由其直接領(lǐng)導(dǎo)的正廳級(jí)大區(qū)域機(jī)構(gòu),即北海分局、東海分局和南海分局,具有監(jiān)管分區(qū)內(nèi)環(huán)保和環(huán)境行為等職責(zé)。
3.協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組成
美國成立于2010年的國家海洋委員會(huì)是海岸帶環(huán)保執(zhí)法最高層決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),委員會(huì)主席由白宮質(zhì)量委員會(huì)主席和白宮科技政策辦公室主任聯(lián)合擔(dān)任,國務(wù)卿、商務(wù)部部長(zhǎng)等25個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人是委員會(huì)成員,具有較大的協(xié)調(diào)權(quán)威和資源。海岸帶管理必須落實(shí)到地方政府,因此,地方層面的協(xié)調(diào)尤為重要,目前,美國州級(jí)及以下機(jī)構(gòu)有兩種協(xié)調(diào)方式,一種是不進(jìn)行新的立法和政策制定、不設(shè)立新的部門,而對(duì)現(xiàn)有部門資源進(jìn)行整合的網(wǎng)狀合作模式,如佛羅里達(dá)州;一種是通過立法方法制定特別管理規(guī)劃、設(shè)置新的特別部門主持海岸帶管理和環(huán)保協(xié)調(diào),如加利福尼亞州。
在中國的海岸帶環(huán)保執(zhí)法中,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八條指出:“跨部門的重大海洋環(huán)境保護(hù)工作,由國務(wù)院環(huán)保行政主管部門協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)未能解決的,由國務(wù)院作出決定。”“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門”即環(huán)保部。中國在重建國家海洋局的同時(shí)提出建立國家海洋委員會(huì),旨在進(jìn)行海洋事務(wù)上的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào),但具體發(fā)揮委員會(huì)的作用還在探索中。就地方協(xié)調(diào)與合作而言,對(duì)于跨行政區(qū)域的海岸帶環(huán)保執(zhí)法,一般由各地方政府協(xié)調(diào)配合,或者由共同的上級(jí)政府協(xié)調(diào)決策。
通過以上三方面對(duì)比分析發(fā)現(xiàn),在中央機(jī)構(gòu)組成方面,美國機(jī)構(gòu)權(quán)屬分工明確,各部門執(zhí)法領(lǐng)域有較為明確的界限,這有利于機(jī)構(gòu)聚焦于一點(diǎn)并實(shí)行基于生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理;我國中央機(jī)構(gòu)職能交叉多、缺少核心,在海岸帶環(huán)保實(shí)際執(zhí)法中的定位并不十分明確,存在機(jī)構(gòu)重復(fù)和力量分散、執(zhí)法領(lǐng)域重疊和空白并存的雙重矛盾,海岸帶管理向海向陸區(qū)域的分屬無疑又增加了海岸帶環(huán)保執(zhí)法的矛盾和復(fù)雜性,機(jī)構(gòu)間存在各自為政、爭(zhēng)奪資源、推諉扯皮的痼疾,造成環(huán)保執(zhí)法效果持續(xù)低下。就地方而言,美國地方二級(jí)體系較中國三級(jí)管理為扁平,更有利于政策的上傳下達(dá),保障及時(shí)高效的環(huán)保執(zhí)法,基于有效的區(qū)域管理則能夠?qū)崿F(xiàn)陸海統(tǒng)一綜合管理;而中國的大區(qū)域分區(qū)局限于行政級(jí)別,難以對(duì)區(qū)內(nèi)歸屬于幾個(gè)省的海岸帶進(jìn)行有效統(tǒng)一管理,基層陸源污染物排??刂坪捅O(jiān)管長(zhǎng)期面臨環(huán)保部門不下海、海洋部門不上岸的窘境,執(zhí)法環(huán)節(jié)被切斷,這不利于對(duì)海岸帶進(jìn)行陸海統(tǒng)籌、綜合管理。兩國都建立了中央和地方的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),美國中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常態(tài)化、級(jí)別高,地方也因地制宜地形成了協(xié)調(diào)方式;而我國作為中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的環(huán)保部同其他相關(guān)部門級(jí)別相近、建制相似,協(xié)調(diào)權(quán)威不足,難以整體籌劃,國務(wù)院不可能對(duì)海岸帶環(huán)保的具體協(xié)調(diào)事務(wù)事必躬親,國家海洋委員會(huì)還未發(fā)揮實(shí)效,區(qū)域協(xié)調(diào)和地方合作統(tǒng)歸一級(jí)人民政府,在處理問題時(shí)難免“頭痛醫(yī)頭”、難以面面俱到,機(jī)構(gòu)執(zhí)法合作面臨困難、難以深入。
執(zhí)法手段包含行政控制手段、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段和刑事司法保障手段。行政控制手段是海岸帶環(huán)保執(zhí)法最基本和最有效的手段,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段補(bǔ)充行政控制手段并具有獨(dú)立意義,刑事司法手段則針對(duì)環(huán)境犯罪行為,它是環(huán)保執(zhí)法的強(qiáng)有力保障。
1.行政控制手段
美國在海岸帶環(huán)保執(zhí)法過程中,充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性,統(tǒng)籌行政資源,陸續(xù)實(shí)行了“海岸帶管理計(jì)劃”和“國家河口研究保護(hù)區(qū)計(jì)劃”等計(jì)劃,據(jù)《海岸帶管理法》308節(jié)和315節(jié)規(guī)定,兩計(jì)劃都由聯(lián)邦和政府合作,后一計(jì)劃是指針對(duì)聯(lián)邦和州共同指定形成的國家河口體系進(jìn)行污染防治和河口保護(hù)的研究與管理,以加強(qiáng)海岸帶管理,聯(lián)邦對(duì)州進(jìn)行指導(dǎo)和撥款,它們共同為海岸帶環(huán)保行政執(zhí)法構(gòu)建了基礎(chǔ)平臺(tái),提供了主要手段。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),有明確的權(quán)利性和責(zé)任性規(guī)定以確保行政手段的有效運(yùn)用,如1976年《海岸帶管理法》修正案規(guī)定“把聯(lián)邦政府承擔(dān)的正在進(jìn)行中的州計(jì)劃的運(yùn)作管理費(fèi)用的比例從約66.6%增加到最大值80%”⑥,且預(yù)算了未來一定年限的撥款數(shù)額;而對(duì)沒有提交海岸帶管理計(jì)劃和國家河口研究保護(hù)區(qū)計(jì)劃的州,或者計(jì)劃執(zhí)行不力,聯(lián)邦政府將不給予或停止相關(guān)資金資助。此外,在行政執(zhí)法過程中必要時(shí)須采取強(qiáng)制性措施,如海岸警備隊(duì)在執(zhí)行保護(hù)海洋環(huán)境的職能過程中被授予登臨可疑漁船檢查的權(quán)力。
中國沒有類似美國那樣的海岸帶地區(qū)專項(xiàng)管理計(jì)劃,海岸帶環(huán)保執(zhí)法主要的行政手段包括對(duì)為開發(fā)資源生態(tài)環(huán)境受損害區(qū)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹吧鷳B(tài)補(bǔ)償制度”,為控制海岸工程造成不可逆環(huán)境損害而要求與其同時(shí)設(shè)計(jì)、建設(shè)、使用環(huán)保配備的“三同時(shí)”制度以及對(duì)向海洋排放污染物進(jìn)行管理調(diào)控的“排污許可管理制度”等手段。違反這些制度將負(fù)法律責(zé)任,如對(duì)于違反生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的行為,有關(guān)地方人民政府將給予相關(guān)責(zé)任人以行政處分,構(gòu)成犯罪將移送司法機(jī)關(guān);建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”制度的,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十一條規(guī)定:“由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用,并處二萬元以上十萬元以下的罰款?!?/p>
2.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段
經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段常常作為行政執(zhí)法工具,許可證和有償使用制度是美國海岸帶環(huán)境行為調(diào)控的重要舉措,獲取許可證是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合法進(jìn)行海洋排污、傾廢的前提,有償使用費(fèi)用表現(xiàn)為區(qū)塊租金、生產(chǎn)稅等多種形式;環(huán)保署對(duì)違反許可證的行為“進(jìn)行每天3.75萬美元的處罰”⑦,有償使用費(fèi)中“僅區(qū)塊租金聯(lián)邦政府每年的收入就達(dá)2000多萬美元”⑧。而超級(jí)基金制度則能保證環(huán)境事故快速處理的資金需要,資金來自政府、企業(yè)、損害者等,如1986年至1991年間的85億美元基金預(yù)算,“其中25億來自年收入在200萬美元以上企業(yè)的附加稅;27.5億源于聯(lián)邦普通稅;3億來自基金利息;3億來自費(fèi)用承擔(dān)者追回的款項(xiàng)等”⑨。根據(jù)《海岸帶管理法》315節(jié)規(guī)定,美國還在“國家河口研究保護(hù)區(qū)計(jì)劃”中規(guī)定了科研獎(jiǎng)金系統(tǒng)以加強(qiáng)河口系統(tǒng)的研究、教育與人才的培育。
中國通過收取排污費(fèi)、進(jìn)行罰款和收繳環(huán)保稅費(fèi)等途徑以治理環(huán)境污染。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十三條規(guī)定,海洋局對(duì)“超過標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的”罰款力度在“二萬元以上十萬元以下”;第七十六條明確,海洋局對(duì)破壞海洋保護(hù)區(qū)的罰款處于一萬元到十萬元之間。中國類似美國超級(jí)基金制度的油污損害賠償基金制度等制度在法律中對(duì)資金的數(shù)量、來源、用途和監(jiān)督?jīng)]有做明確規(guī)定。中國也設(shè)計(jì)了相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度,《海域使用管理法》第九條規(guī)定:“在保護(hù)和合理利用海域以及進(jìn)行有關(guān)科學(xué)研究等方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人,由人民政府給與獎(jiǎng)勵(lì)。”
3.刑事司法保障手段
美國對(duì)破壞海岸帶環(huán)境的犯罪認(rèn)定實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任,即控方不必證明行為人的主觀罪過。處罰包括“明知危及人身安全、非法處置有害或有毒物質(zhì)、非法處置其他污染物及危害國家自然資源保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物的犯罪”⑩,對(duì)行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的這些犯罪行為或線索,環(huán)保署等機(jī)構(gòu)可以移交檢察官向法院提起刑事訴訟,犯罪成立的,對(duì)自然人判處罰金和(或)監(jiān)禁,對(duì)單位判處罰金。如對(duì)于水污染行為,根據(jù)《清潔水法》規(guī)定,罰金最高達(dá)每日二十五萬美元,責(zé)任人可處以十五年徒刑,二次以上犯罪,最高刑也隨之翻一倍,對(duì)某些情節(jié)嚴(yán)重的污染行為,甚至關(guān)停企業(yè)?。
中國對(duì)造成海岸帶地區(qū)面臨重大環(huán)境損害危險(xiǎn)的和已經(jīng)造成損害的行為予以刑事處罰,《刑法》規(guī)定有“重大環(huán)境污染事故罪”和“非法處置進(jìn)口的固體廢物罪”,相關(guān)司法解釋對(duì)犯罪行為進(jìn)行了細(xì)化。中國行政執(zhí)法與刑事訴訟的銜接、提起與美國類同。處罰方面,《刑法》第三百三十八條規(guī)定:“對(duì)于嚴(yán)重污染環(huán)境的行為處以三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。”據(jù)《刑法》第三百三十九條規(guī)定,海岸帶區(qū)域的環(huán)境行為如果觸犯“非法處置進(jìn)口的固體廢物罪”,也會(huì)根據(jù)情節(jié)對(duì)責(zé)任人處以“五年以下”“五年以上十年以下”以及“十年以上有期徒刑”,且都“并處罰金”,對(duì)單位處罰金。對(duì)于罰金的具體數(shù)額《刑法》及相關(guān)解釋未作明確規(guī)定。
對(duì)以上三種手段進(jìn)行比較分析后可見,兩國都有較為系統(tǒng)的行政控制手段,就其完整性和有效性而言,難分優(yōu)劣,美國專門設(shè)計(jì)了針對(duì)海岸帶區(qū)域的行政控制手段,它們?cè)诤0稁У貐^(qū)的徑行適用保障了執(zhí)法的高效率;我國的手段在海岸帶亦具有完全效力,具有一定效率;但是我國對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)缺乏明確規(guī)定,對(duì)于機(jī)關(guān)有手段而怠用或不用的消極行政情況規(guī)制相對(duì)乏力。相較美國,我國對(duì)于超過標(biāo)準(zhǔn)排放污染物行為的處罰力度過低,對(duì)污染者的威懾力度不強(qiáng),易引發(fā)投機(jī)行為;整體的環(huán)境稅費(fèi)制度沒有形成統(tǒng)一完備的資金管理機(jī)制,環(huán)保執(zhí)法資金難以保障;我國的獎(jiǎng)勵(lì)制度值得提倡,但需細(xì)化。兩國也都形成了環(huán)保執(zhí)法的刑事司法保障機(jī)制,美國的處罰原則、范圍、種類、力度明晰強(qiáng)力,我國處罰的危險(xiǎn)犯和實(shí)害犯在司法解釋中進(jìn)行了細(xì)化,但是在實(shí)踐中有困惑;實(shí)踐中罰金額度過低,遠(yuǎn)難救濟(jì)損害。
執(zhí)法監(jiān)督主要為行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督。行政監(jiān)督包括行政機(jī)構(gòu)上對(duì)下和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督以及行政督察,司法監(jiān)督包含司法機(jī)關(guān)依職權(quán)的監(jiān)督、行政相對(duì)人及他人的訴訟等方式,公眾監(jiān)督表現(xiàn)為公眾參與執(zhí)法部門政策制定、參加相關(guān)聽證等形式。
1.行政監(jiān)督
美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間監(jiān)督方面,“聯(lián)邦一致性”原則首先規(guī)定了州對(duì)聯(lián)邦的限制,海洋和海岸帶資源管理署辦公室會(huì)同有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督該原則的實(shí)施,處理相關(guān)申訴。針對(duì)消極行政、不依法采取措施改善海岸帶環(huán)境的地方政府,聯(lián)邦政府將作出取消對(duì)其撥款的懲罰。執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人、執(zhí)法人員違反相關(guān)規(guī)定將被處以行政處罰。聯(lián)邦執(zhí)法人員進(jìn)行行政督查、公布違法報(bào)告,將潛在的違法行為移交負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)處理,行政督察頻次較高,如環(huán)保署“1998年進(jìn)行行政督查23000次”?。
在中國,上級(jí)政府及其環(huán)保部門對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督并可對(duì)相關(guān)責(zé)任人提出行政處分建議或作出處罰;環(huán)保部在對(duì)全國環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的原則下對(duì)國家海洋局及其他部門在海岸帶的環(huán)保執(zhí)法實(shí)行監(jiān)督,地方的環(huán)保部門也對(duì)相應(yīng)級(jí)別的海洋部門及其他部門實(shí)行監(jiān)督。海洋部門對(duì)在海岸帶區(qū)域的排污單位和個(gè)人的守法或違法情況可進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,且檢查具有強(qiáng)制性、隨機(jī)性和內(nèi)容的法定性,對(duì)檢查到的污染設(shè)備(施)可查封、扣押。
2.司法監(jiān)督
美國的檢察官制度實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)的延伸,司法權(quán)掌握在法院系統(tǒng) (分聯(lián)邦和州法院組織系統(tǒng))。相關(guān)權(quán)利主體可以就環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法行為造成的侵害或認(rèn)為其違法提起行政訴訟或就責(zé)任人的個(gè)人違法提起訴訟,法院系統(tǒng)主要通過審判活動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督,法院不僅僅可以對(duì)執(zhí)法行為的程序和實(shí)體的合法性進(jìn)行裁判,還可以對(duì)執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定進(jìn)行司法審查,若相關(guān)法律規(guī)定于憲無據(jù),可徑行裁判執(zhí)法行為無效。美國1970年代的多部環(huán)保法律先后確立“公民訴訟”?條款,此后聯(lián)邦法院的四個(gè)判例使該制度逐漸完善并趨于定型,這里的“公民”沒有特殊限制,包括自然人、法人、州政府和環(huán)保團(tuán)體等其他社會(huì)組織,“訴訟”也涵蓋了行政、民事等各類訴訟,只要海岸帶環(huán)境行為或執(zhí)法造成了事實(shí)上的公共利益的損害,任何“公民”都可以提起訴訟,并不必須與環(huán)境行為或執(zhí)法具有利害關(guān)系。在實(shí)踐中,法院可以決定訴訟費(fèi)用由訴訟雙方的任一方承擔(dān)。該制度已成為“公民”保護(hù)環(huán)境的重要途徑和手段。
中國檢察院和法院在法定職責(zé)內(nèi)對(duì)環(huán)保執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督,檢察院可以經(jīng)由對(duì)海岸帶區(qū)域環(huán)境職務(wù)犯罪的偵辦、對(duì)執(zhí)法部門提出督促執(zhí)法及起訴的建議、直接提起刑事公訴或環(huán)境公益訴訟、對(duì)已審結(jié)但確有錯(cuò)誤的案件提出抗訴等途徑對(duì)環(huán)保執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督;法院主要通過對(duì)各類環(huán)境案件訴訟的審判實(shí)現(xiàn)監(jiān)督,有條件的地區(qū)還專門設(shè)置環(huán)保法庭以規(guī)范環(huán)境違法犯罪的審判,提升審判質(zhì)量和效率;行政相對(duì)人可以向法院直接提起行政訴訟、申請(qǐng)檢察院向法院提出檢察建議或抗訴等途徑進(jìn)行監(jiān)督。為擴(kuò)大司法監(jiān)督主體以加強(qiáng)監(jiān)督,2014年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》確立的“環(huán)境公益訴訟”制度規(guī)定符合條件的與環(huán)境污染損害無利害關(guān)系的環(huán)保團(tuán)體也有起訴權(quán),該法及相關(guān)司法解釋規(guī)定環(huán)保團(tuán)體必須同時(shí)符合的兩個(gè)條件是:第一,在地級(jí)市及以上民政部門登記;第二,不間斷專職環(huán)保事業(yè)五年以上且沒有行政、刑事違法處罰記錄;并且在目前的實(shí)務(wù)中,只有過環(huán)保組織進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟的先例,環(huán)境行政公益訴訟是否可行法律尚未明確,也未見實(shí)踐案例。司法解釋還規(guī)定了敗訴或部分?jǐn)≡V的原告具有訴訟費(fèi)減免申請(qǐng)權(quán),由法院決定是否減免。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2014年第三季度末,全國“生態(tài)環(huán)保類的社會(huì)組織約有7000個(gè)。符合《環(huán)保法》及其《解釋》的700余家社會(huì)組織都可提起環(huán)境公益訴訟”?。從實(shí)踐來看,去年全國立案的該類訴訟寥寥可數(shù)。
3.公眾監(jiān)督
公眾對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督不可或缺,為了切實(shí)保障公眾監(jiān)督的權(quán)利,美國確立了完善的公眾聽證制度,《海岸帶管理法》311節(jié)規(guī)定聽證日前需有不少于30日的通知期,相關(guān)材料都應(yīng)容易獲得、內(nèi)容明晰,否則,根據(jù)憲法的“正當(dāng)程序條款”,執(zhí)法和決策將因違法而無效。在海岸帶執(zhí)法過程中,執(zhí)法部門在一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施前需要通過正式的討論會(huì)、聽證會(huì)、問卷調(diào)查等方式與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)團(tuán)體、企業(yè)法人以及其他公益組織進(jìn)行平等對(duì)話,了解并吸納他們的意見。美國各州濱海委員在有關(guān)公共利益的許可審批和計(jì)劃方案出臺(tái)等政策執(zhí)行階段及政策制定過程中均多有公眾參與。參與監(jiān)督的方法還包括與不法者進(jìn)行交涉、評(píng)論執(zhí)法中的違法行為并提出改進(jìn)建議等。
中國公眾對(duì)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督也逐漸普遍?!肮妳⑴c”環(huán)保是中國《憲法》確定的基本原則,為此相關(guān)環(huán)保法律還設(shè)置了執(zhí)法部門和企業(yè)的環(huán)境污染和治理的信息公開制度,但是目前公眾監(jiān)督海岸帶環(huán)保執(zhí)法的方式方法、途徑和其他保障機(jī)制都不夠明確,關(guān)于信息公開大部分為原則性規(guī)定。相關(guān)行政法律規(guī)定了依當(dāng)事人申請(qǐng)的行政處罰、許可和復(fù)議聽證,如行政處罰申請(qǐng)聽證的條件有被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照和罰款較大,對(duì)于罰額是多少,法律未明確,行政許可和復(fù)議聽證也要求涉及當(dāng)事人“重大利益”或“社會(huì)影響較大”等因素。此外,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十二條指出,“所有船舶均有監(jiān)視海上污染的義務(wù)”,“民用航空器發(fā)現(xiàn)海上排污或者污染事件,必須及時(shí)向就近的民用航空空中交通管制單位報(bào)告”,但是缺乏激勵(lì)措施或消極報(bào)告的責(zé)任規(guī)定。
比較以上三方面分析認(rèn)為,中美兩國都建立了執(zhí)法的行政監(jiān)督機(jī)制,相對(duì)而言,美國的行政監(jiān)督更為科學(xué)健全:“聯(lián)邦一致性”原則使聯(lián)邦和州執(zhí)法機(jī)構(gòu)互相監(jiān)督、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)州機(jī)構(gòu)可依法實(shí)行懲罰責(zé)任,而我國機(jī)構(gòu)缺乏下對(duì)上的限制、上對(duì)下的監(jiān)督力度也不夠。我國與美國的司法機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制表現(xiàn)出各自的特征,但都較為成熟完善;司法監(jiān)督還取決于訴訟主體面和途徑的暢通度,中美訴訟主體面和途徑差異主要在:美國“公民訴訟”制度框架保障了個(gè)人和單位獲取司法救濟(jì)和監(jiān)督的有效;中國“環(huán)境公益訴訟”制度的訴訟主體資格受到苛刻限制,訴訟類型也只以民事為主,這都導(dǎo)致該制度現(xiàn)階段難以發(fā)揮實(shí)效。美國公眾監(jiān)督和中國相比,信息公開途徑、程度、時(shí)限等有法律保障,公眾監(jiān)督制度更加明確可操作,公眾監(jiān)督有徑可循;中國公眾監(jiān)督制度尚不成熟,企業(yè)和政府公開信息的及時(shí)性、真實(shí)性和完整性難以保障,公眾聽證規(guī)定并不具體,實(shí)踐中往往流于形式,影響了公眾監(jiān)督的深度和廣度。
通過以上比較分析,我們發(fā)現(xiàn)美國海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工明確、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)高效,一系列制度提供有針對(duì)性的系統(tǒng),行政控制手段綜合運(yùn)用,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段強(qiáng)度合理,刑事司法保障手段具有威懾力,行政部門上下級(jí)配合制約,司法監(jiān)督途徑暢通,公眾監(jiān)督有徑可循,它們共同編織起嚴(yán)密的海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制之網(wǎng)。中國也初步建立起海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制,但相較美國,中國涉海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工不明、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)低效,執(zhí)法手段無力,監(jiān)督途徑不暢,海岸帶環(huán)保執(zhí)法機(jī)制的不足導(dǎo)致海岸帶環(huán)境污染難以得到有效控制。美國的經(jīng)驗(yàn)啟示我國應(yīng)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置以促進(jìn)高效運(yùn)轉(zhuǎn),強(qiáng)化執(zhí)法手段以加大執(zhí)法力度,拓寬監(jiān)督渠道以提升執(zhí)法效能。
1.優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置以促進(jìn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)
海岸帶地區(qū)作為公共利益和政府作用的密集區(qū),在環(huán)境管理和資源利用的問題上具有極大的復(fù)雜性,“一個(gè)部門對(duì)另一個(gè)部門的沖突和影響特別大,如果沒有最高管理權(quán)力——即在政府和個(gè)別部和部門層以上——海岸帶綜合管理取得成功的機(jī)會(huì)是非常少的”?。有鑒于此,第一,在中央層面,可以建立我國的海岸帶管理計(jì)劃,打破陸海分界,在這一機(jī)制下對(duì)環(huán)保、海洋和海事等機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確再分工、劃定權(quán)責(zé)界限,這些機(jī)構(gòu)可以設(shè)派專門機(jī)構(gòu)專職海岸帶環(huán)保事務(wù),基于此,需要進(jìn)一步整合資源加強(qiáng)海洋局這個(gè)中心,以進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體籌劃。第二,在地方層面,應(yīng)強(qiáng)化國家海洋局幾個(gè)大區(qū)域分局的權(quán)力和資源,使其一定程度上超然于地方政府,賦予其相當(dāng)?shù)膮^(qū)域政策制定和執(zhí)行權(quán),有效溝通中央和地方,使其能夠聯(lián)合地方進(jìn)行必要的專項(xiàng)區(qū)域污染治理行動(dòng),避免執(zhí)法環(huán)節(jié)的割裂,提升政策執(zhí)行及其反饋速度。第三,要建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效的高級(jí)別協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),為此國家海洋委員會(huì)要進(jìn)一步發(fā)揮作用,地方上的協(xié)調(diào)也不能僅僅依賴一級(jí)政府,強(qiáng)化后的大區(qū)域性機(jī)構(gòu)可以分擔(dān)甚或負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。
2.強(qiáng)化執(zhí)法手段以加大執(zhí)法力度
環(huán)境庫茲涅茨曲線認(rèn)為“環(huán)境質(zhì)量隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積累呈先惡化后改善的趨勢(shì)”?,這在實(shí)踐中得到了大量證明,而改變當(dāng)前我國污染隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升的趨勢(shì)的重要舉措之一就是強(qiáng)化執(zhí)法手段及其運(yùn)用。因而,首先,要建立系統(tǒng)專門的海岸帶環(huán)保執(zhí)法行政手段,并且規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)消極執(zhí)法的懲罰性責(zé)任,以強(qiáng)化手段的運(yùn)用,有效的做法如可以建立全國性的非點(diǎn)源污染計(jì)劃,計(jì)劃的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人的責(zé)任和權(quán)利。其次,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用的力度,建立完善的環(huán)境稅費(fèi)和罰款制度,包括資金的征繳、使用、管理和監(jiān)督都要做明確的可操作性規(guī)定,額度可以兼采幅度制和比例制,根據(jù)實(shí)際制定和適用補(bǔ)償性和懲罰性的罰沒制度,使稅費(fèi)和罰款與對(duì)環(huán)境的損害相應(yīng),切實(shí)發(fā)揮其調(diào)控污染行為的作用。最后,明確環(huán)境犯罪行為的處罰范圍、種類和力度,確立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的罰金制度,確保罪刑相適應(yīng),有效威懾并管控海岸帶環(huán)境污染行為。
3.拓寬監(jiān)督渠道以提升執(zhí)法效能
有效的監(jiān)督是科學(xué)高效的執(zhí)法機(jī)制的重要內(nèi)容,它能夠促進(jìn)權(quán)力的陽光運(yùn)行,進(jìn)而督促執(zhí)法效能的提升。鑒于此,一要建立上下級(jí)執(zhí)法部門的雙向監(jiān)督機(jī)制,可借鑒“聯(lián)邦一致性”原則構(gòu)建我國上下級(jí)機(jī)構(gòu)的互相監(jiān)督機(jī)制,節(jié)制上級(jí)權(quán)力的任性,規(guī)制下級(jí)的懶政避責(zé),避免機(jī)構(gòu)間頡頏造成行政資源浪費(fèi)。二要從環(huán)境公益訴訟制度自身的進(jìn)一步建設(shè)與培育、擴(kuò)大訴訟主體兩個(gè)層面促進(jìn)司法監(jiān)督效果提升,就此一則可以對(duì)該制度的適用領(lǐng)域、訴訟主客體、程序和救濟(jì)作出更為細(xì)致的規(guī)定,鼓勵(lì)和增進(jìn)其適用,二則可以進(jìn)一步立法放寬訴訟主體資格,并且對(duì)環(huán)境公益組織的培養(yǎng)和擴(kuò)大給予政策和財(cái)政方面的支持。三要建立明確的公眾參與、信息公開和救濟(jì)制度保障公眾監(jiān)督,公眾參與的方式方法、途徑和日期等需要法律明確,信息公開的時(shí)間、范圍和程度等需要制度保障,對(duì)違反的行為要有救濟(jì),應(yīng)該保障公民的申訴和訴訟權(quán),督促行政機(jī)關(guān)開放公眾參與和進(jìn)行及時(shí)有效的信息公開,并且對(duì)參與監(jiān)督的效果要有上級(jí)部門或第三方的評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制。
注釋:
①王占坤、趙銳:《美國發(fā)布<2014年海洋與海岸帶經(jīng)濟(jì)報(bào)告>》,《中國海洋報(bào)》2014年4月22日A4版。
②③⑥[美]Biliana Cicin-Sain、Robert W.Knecht:《美國海洋政策的未來——新世紀(jì)的選擇》,張耀光、韓增林譯,海洋出版社,2010年,第224頁;第117頁;第112頁。
④國務(wù)院將重新組建國家海洋局.新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114965295.htm
⑤U.S.C.§1456.
⑦張建宇:《美國排污許可制度有哪些經(jīng)驗(yàn)》,《人民周刊》2016年第2期,第57頁。
⑧張靈杰:《美國海岸海洋管理的法律體系與實(shí)踐》,《海洋地質(zhì)動(dòng)態(tài)》2002年第18卷第3期,第32頁。
⑨轉(zhuǎn)引自葉知年:《環(huán)境民法要論》,法律出版社,2014年,第329頁。
⑩?[美]尼爾·沙佛阿隆·S.羅特:《美國應(yīng)對(duì)環(huán)境犯罪的行政范式與刑事對(duì)策》,《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期,第75頁;第73頁。
?U.S.C.§1319.
?李艷芳:《美國的公民訴訟制度及其啟示》,《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第2期,第123-125頁。
?邢世偉、金煜:《700社會(huì)組織可提環(huán)境公益訴訟》,《新京報(bào)》2015年1月7日A6版。
?[美]約翰 R·克拉克:《海岸帶管理手冊(cè)》,吳克勤、楊德全、蓋明舉譯,海洋出版社,2000年,第32-33頁。
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A Comparison between China and US:Mechanism of Law Enforcement of Environmental Protection for the Coastal Zone
Zhang Jiping/Xu Xiaoxiang/Zheng Jianming
The law enforcement of environmental protection for the coastal zone is essential for the economic and social development of coastal zone,and whether the mechanism of law enforcement is scientific and effective determines the success or failure of the law enforcement.Compared with US,China doesn't have definite division of labour and rights and liabilities.At the meantime,the methods of law enforcement are used unbalanced and weakly with very poor supervision lead to bad results.The experience of US provide some enlightenment for China to improve this situation including defining the division of labour and rights and liabilities of institutions,strengthening comprehensive methods and expending the channels of supervision.
Coastal Zone;Environmental Protection;the Mechanism of Law Enforcement
D920.9
A
1009-3176(2016)05-104-(8)
(責(zé)任編輯 矯海霞)
2016-5-30
張繼平 男(1957-)上海海洋大學(xué)人文學(xué)院教授 院長(zhǎng)
許小祥 男(1990-)上海海洋大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生
鄭建明 男(1975-)上海海洋大學(xué)人文學(xué)院行政管理系副教授 博士