文 楊夢(mèng)莎，朱京安

（1.2.南開大學(xué)，天津 300350）

我國大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的未來構(gòu)建
——以京津冀地區(qū)為分析視角

文 楊夢(mèng)莎1，朱京安2

（1.2.南開大學(xué)，天津 300350）

目前，京津冀等地區(qū)大氣污染呈現(xiàn)出區(qū)域群落污染效應(yīng)，而以行政區(qū)劃為主的屬地化的治理模式收效甚微，亟待轉(zhuǎn)變政府治理理念，建立大氣污染區(qū)域治理的長效機(jī)制。區(qū)域治理理論較之于區(qū)域行政理念更契合大氣污染治理需求和環(huán)境法的發(fā)展方向。按照區(qū)域治理的理念，京津冀大氣污染區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)同合作，建立由政府、企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、公眾等多元主體參與的治理機(jī)構(gòu)，并綜合運(yùn)用法律、市場、公眾參與等多元治理手段，實(shí)現(xiàn)從“地方”到“區(qū)域”、從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。

京津冀地區(qū) 大氣污染 區(qū)域治理 區(qū)域行政 治理機(jī)制

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國大氣污染呈現(xiàn)出多污染物共存的復(fù)合污染特征，并由局部污染向區(qū)域性污染迅速擴(kuò)散?？諝獾牧鲃?dòng)性促使大氣污染跨越行政區(qū)劃范圍無序蔓延，形成區(qū)域性污染效應(yīng)。近年來，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染問題日益突出，嚴(yán)重危害公眾健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。京津冀等地區(qū)每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)達(dá)到100天以上，且大氣污染變化過程呈現(xiàn)同步性特征，成為“一損俱損”的區(qū)域性大氣污染重災(zāi)區(qū)。［1］大氣污染防治不僅僅是技術(shù)問題，更對(duì)政府治理能力的進(jìn)一步提高帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［2］大氣污染的區(qū)域效應(yīng)導(dǎo)致傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為基本單位的屬地化的傳統(tǒng)管轄治理模式收效甚微。國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域治理模式是解決大氣跨境污染公共問題的關(guān)鍵。雖然目前我國已經(jīng)提出“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”理念，但大氣污染區(qū)域治理仍處于初級(jí)探索階段，以運(yùn)動(dòng)式、臨時(shí)性措施為主，缺乏系統(tǒng)性和長效性。因此，本文試圖以區(qū)域治理理論為指導(dǎo)，立足于京津冀地區(qū)，探索我國大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的未來構(gòu)建問題。

一、大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的必要性

（一）大氣污染防治屬地管轄模式“失靈”

我國大氣污染治理模式是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)的屬地治理模式。［3］根據(jù)《大氣污染防治法》第三條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)各自行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，控制或削減大氣污染物的排放。而傳統(tǒng)屬地管轄模式并不能有效應(yīng)對(duì)跨境大氣污染等公共問題。目前霧霾等區(qū)域性大氣污染已經(jīng)逐漸成為京津冀地區(qū)等城市圈污染的新常態(tài)。已有治理模式的缺陷和對(duì)區(qū)域污染問題的治理需求，迫使我國亟需建立長效系統(tǒng)的大氣污染區(qū)域治理機(jī)制。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考察，空氣屬于不具有競爭性和排他性的公共物品。根據(jù)公共物品效用的外溢范圍不同，公共物品可以分為全球公共物品、國家或地區(qū)間區(qū)域公共物品、單一民族國家全國性公共物品、國家內(nèi)區(qū)域公共物品等。［4］因而區(qū)域公共物品不僅指國際意義上的兩個(gè)以上主權(quán)國家或地區(qū)之間的區(qū)域公共物品，還包括在一國主權(quán)范圍內(nèi)，跨越兩個(gè)以上不同或相同管理層級(jí)或部門之間的區(qū)域公共物品，具有明顯的地理依賴性和外部性特征。［5］空氣的流動(dòng)性屬性使得大氣污染可能超出傳統(tǒng)行政區(qū)劃的范圍溢出擴(kuò)散成為區(qū)域公共物品，涉及區(qū)域內(nèi)多個(gè)管理主體之間的利益博弈關(guān)系，其供給顯然無法由區(qū)域內(nèi)單個(gè)政府完成。

總體上看，區(qū)域公共物品的治理大致分為自上而下與自下而上兩種途徑，其共同點(diǎn)都是為解決已有行政區(qū)劃與區(qū)域公共物品供給之間的矛盾。

自上而下路徑是指通過中央政府或上級(jí)政府的權(quán)威，從區(qū)域整體利益出發(fā)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的下級(jí)政府，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共物品的供給。這種做法符合我國單一制國家體制，并具有明確的法律依據(jù)。但自上而下路徑在實(shí)踐中缺乏可行性。由中央政府或上級(jí)政府負(fù)責(zé)區(qū)域公共物品的供應(yīng)，會(huì)導(dǎo)致集權(quán)過度，且上級(jí)政府具有信息不對(duì)稱、執(zhí)行能力有限的缺陷，無法統(tǒng)籌安排所有區(qū)域公共事務(wù)。根據(jù)分權(quán)理論，地方政府具有處理地方事務(wù)的先天性優(yōu)勢。［6］

自下而上路徑則明確了由地方政府為主負(fù)責(zé)區(qū)域公共物品的供給，但這種路徑同樣面臨著實(shí)施障礙。地方政府極易從狹隘自身利益出發(fā)，陷入 “囚徒困境”當(dāng)中。與一般傳統(tǒng)公共事務(wù)相比，大氣污染治理具有明顯的不可分割性特點(diǎn)，其涉及多個(gè)地方政府和政府部門，因而區(qū)域公共物品治理極易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象和集體行動(dòng)困境。當(dāng)一地區(qū)產(chǎn)生的大氣污染物傳播到另一地區(qū)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致該地大氣污染成本外部化。而這種外部性難以進(jìn)行界定和核算，地方政府作為理性經(jīng)紀(jì)人，無疑會(huì)為追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化將治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給區(qū)域內(nèi)其他主體承擔(dān)，從而出現(xiàn)大氣污染治理的 “搭便車”現(xiàn)象。［7］而受侵害地區(qū)政府卻面臨著治理成本與職權(quán)的雙重障礙。［8］同時(shí)，當(dāng)欠缺相應(yīng)區(qū)域治理的有效機(jī)制時(shí)，極易造成地區(qū)大氣污染治理主體不明、相互推諉的現(xiàn)象。狹隘的地方政府主義導(dǎo)致地方政府忽視區(qū)域內(nèi)共同利益，從而出現(xiàn)環(huán)境治理 “公地悲劇”（Tragedy of the Commons）的集體行動(dòng)困境。而要協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府行動(dòng)，加強(qiáng)地方政府之間的合作，則有賴于具有強(qiáng)制性的制度化建設(shè)，為地方政府合作提供足夠的激勵(lì)，懲罰違背區(qū)域共同利益的行為，使地方政府之間的非合作博弈轉(zhuǎn)化為合作博弈。

綜上所述，區(qū)域公共產(chǎn)品的供給與行政區(qū)劃的分割形成矛盾，僅僅依靠單獨(dú)城市“各自為政”的管轄方式往往收效甚微。區(qū)域公共產(chǎn)品的復(fù)雜性要求建立相應(yīng)的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)治理主體集體行動(dòng)，形成合力共同滿足其供給需求。

（二）大氣污染聯(lián)防聯(lián)控缺乏制度保障

面對(duì)屬地管轄模式的缺陷，我國大氣污染治理理念開始逐漸轉(zhuǎn)變，由地區(qū)單獨(dú)治理發(fā)展為 “區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”，并將其視為未來大氣污染防治的“新常態(tài)”。從國家層面上看，2010年環(huán)保部等九部委共同制定的 《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），成為國務(wù)院首個(gè)專門針對(duì)大氣區(qū)域防治的綜合性政策文件，提出了“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”的指導(dǎo)思想。2013年9月10日國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中指出，我國當(dāng)前的大氣污染治理要堅(jiān)持區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)的大氣污染防治新機(jī)制。2014年我國新的《環(huán)境保護(hù)法》確立了污染治理的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，其第20條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢測、統(tǒng)一的防治措施。此外，京津冀地區(qū)大氣污染治理有關(guān)的地方法規(guī)和政策性文件也逐漸開始強(qiáng)調(diào)“聯(lián)防聯(lián)控”。例如，2013年北京政府發(fā)布《北京市大氣污染防治條例》中提及，根據(jù)國家有關(guān)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，積極與相關(guān)省市推動(dòng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作，建立相關(guān)區(qū)域合作制度。2014年，北京天津兩市簽署了“1+5”合作協(xié)議、《北京河北省2013-2015年合作框架協(xié)議》等都強(qiáng)調(diào)“協(xié)同開展污染治理”等措施，并將大氣污染區(qū)域治理視為京津冀一體化的突破口。2015年1月27日，天津市通過了《天津市大氣污染防治條例》，其第八章對(duì)建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制做了專章規(guī)定，明確區(qū)域治理是大氣污染治理的指導(dǎo)思想。雖然我國《大氣污染防治法》目前尚未就區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控加以修訂，但一系列立法和政策性文件的出臺(tái)已為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控奠定了理論和法律基礎(chǔ)，明確了政府治理大氣污染的行動(dòng)方向。

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控政策指導(dǎo)實(shí)質(zhì)就是要打破行政區(qū)劃格局，加強(qiáng)地方政府之間的合作治理，以滿足區(qū)域公共物品的治理需求。但環(huán)境治理指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，需要與之相符的配套運(yùn)行機(jī)制予以落實(shí)。盡管我國大氣污染“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”的基本指導(dǎo)思想已經(jīng)確定，京津冀各地區(qū)在立法和理論層面實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)（coordination），但由于仍缺乏強(qiáng)制性、系統(tǒng)性、全局性和可操作性的制度建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的長效合作（cooperation）。以京津冀地區(qū)為例，盡管已經(jīng)存在大氣污染區(qū)域治理的相關(guān)實(shí)踐，但以北京奧運(yùn)會(huì)、APEC等重大活動(dòng)為代表的運(yùn)動(dòng)式、臨時(shí)性聯(lián)防聯(lián)控，缺乏可持續(xù)的長效機(jī)制。盡管京津冀三地區(qū)都明確要加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，但大氣污染防治仍以地方單打獨(dú)斗為主，環(huán)境治理效果差強(qiáng)人意。

首先，從組織形態(tài)上看，京津冀地區(qū)仍缺乏大氣污染區(qū)域治理的有效治理機(jī)構(gòu)。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控離不開區(qū)域治理主體共同參與的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明，地區(qū)合作需要組織機(jī)構(gòu)的一體化，權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)是基本組織保障。［9］例如，美國建立了聯(lián)邦環(huán)境署和其下設(shè)的區(qū)域辦公室等常設(shè)機(jī)構(gòu)，和臭氧傳輸委員會(huì)等針對(duì)某一具體區(qū)域環(huán)境問題的專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)地區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作。而京津冀地區(qū)目前仍欠缺這樣具有較強(qiáng)執(zhí)行能力的有效權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2008年2月，京津冀發(fā)展和改革委員會(huì)區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)議建立，成為區(qū)域內(nèi)層次最高的正式綜合性治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)信息溝通、提出建議及區(qū)域合作的督促。［10］但從實(shí)踐效果來看，目前區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)議的作用和影響尚未完全顯現(xiàn)，聯(lián)席會(huì)議形式較為松散，會(huì)議不定期舉行，并不具備綜合決策和管理的性質(zhì)。其中，由三地區(qū)環(huán)保部、水利部等多部門參與組成的京津冀生態(tài)發(fā)展委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)共同治理京津冀地區(qū)包括大氣污染在內(nèi)的生態(tài)問題。但生態(tài)發(fā)展委員會(huì)僅由環(huán)保部、水利部等政府部門參與，缺乏相關(guān)政府權(quán)限，調(diào)控能力有限。因而總體上看，京津冀地區(qū)大氣污染治理仍主要通過單邊地方立法、雙邊合作協(xié)議等方式進(jìn)行，缺乏三地區(qū)共同參與的有效合作機(jī)構(gòu)，大氣污染治理模式總體上仍未脫離行政地域劃分的藩籬。

其次，京津冀地區(qū)仍缺乏大氣污染區(qū)域治理的長效運(yùn)行制度。九部委《指導(dǎo)意見》中明確要求，“到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣污染環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系”。但目前京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)程與這一目標(biāo)仍相距甚遠(yuǎn)。2013年新頒布的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》中仍主要規(guī)定了大氣污染的防治主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，卻忽視對(duì)京津冀及周邊地區(qū)區(qū)域治理機(jī)制建設(shè)的有關(guān)規(guī)定。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是對(duì)區(qū)域內(nèi)行政資源的重新整合，是對(duì)政府治理成本和收益的重新分配。改變舊有的行政區(qū)劃治理模式，必須建立新的促進(jìn)區(qū)域合作的法律制度、市場制度等，以激勵(lì)地區(qū)間的協(xié)調(diào)合作，并約束甚至懲罰不利于區(qū)域治理的行為。而目前京津冀區(qū)域大氣污染治理的合作方式主要以不定期協(xié)商為主，治理機(jī)制的制度化程度低，缺乏穩(wěn)定性和長期性。北京、天津、河北三地區(qū)的地方性立法雖然都提及了加強(qiáng)區(qū)域合作和協(xié)調(diào)的重要性，但并未實(shí)現(xiàn)地方立法、司法和執(zhí)法的真正協(xié)調(diào)，“碎片化”狀態(tài)嚴(yán)重制約了京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的進(jìn)程。

綜上所述，導(dǎo)致京津冀大氣污染治理收效甚微的主要原因正是由于制度供給不足引發(fā)的區(qū)域治理的臨時(shí)性和松散性。區(qū)域治理長效機(jī)制的欠缺，導(dǎo)致“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”理念仍僅停留在理論探索階段，京津冀地區(qū)大氣污染治理仍未擺脫地方各自為政的治理模式，區(qū)域大氣污染現(xiàn)象仍未得到有效抑制。建立大氣污染區(qū)域治理的長效運(yùn)行機(jī)制刻不容緩。

黨內(nèi)政治生活要做到嚴(yán)肅，就需要通過恰當(dāng)?shù)姆绞絹眢w現(xiàn)。遵循嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活所應(yīng)采取的方式要求，才有可能使黨內(nèi)政治生活真正嚴(yán)肅起來。習(xí)近平同志對(duì)嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活所應(yīng)采取的方式進(jìn)行了界定，從而使嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活有了具體抓手。

二、大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的理論依據(jù)

大氣區(qū)域污染效應(yīng)使得我國傳統(tǒng)防治邏輯及機(jī)制已經(jīng)無法奏效，開始向促進(jìn)大氣污染區(qū)域共治的方向發(fā)展。［12］面對(duì)傳統(tǒng)大氣污染行政區(qū)劃為主的治理機(jī)制的缺陷，學(xué)者們開始對(duì)大氣污染區(qū)域防治的指導(dǎo)思想及長效機(jī)制如何建立等問題展開研究。環(huán)境治理機(jī)制的調(diào)整必須具有理論支撐，因而要探索我國大氣污染防治長效機(jī)制的建立，必須首先確立我國大氣污染區(qū)域治理的理論依據(jù)。

從國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)可見，建立大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的研究大致分為以下兩類。

一是“區(qū)域行政”理論，其屬于行政學(xué)視域下的理論。區(qū)域行政理念已經(jīng)意識(shí)到了傳統(tǒng)行政區(qū)劃屬地主義治理模式應(yīng)對(duì)大氣污染等公共物品管理的弊端，因而開始探索區(qū)域內(nèi)政府的府際合作或協(xié)同治理。在區(qū)域行政理念下，一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)通過采用環(huán)境執(zhí)法公務(wù)協(xié)助機(jī)制、跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制等行政協(xié)助手段，試圖解決政府集體行動(dòng)困境問題，并將行政協(xié)助視為行政機(jī)關(guān)本身的職責(zé)范圍。［12］除行政協(xié)助方法外，另一部學(xué)者試圖進(jìn)一步探索建立區(qū)域內(nèi)政府之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立橫向間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及問責(zé)制度，以給政府合作提供激勵(lì)。［13］但無論采用何種方式，總體上來看，區(qū)域行政理念的核心是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政府之間的橫向利益協(xié)調(diào)，試圖將政府之間的零和博弈通過區(qū)域行政機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)檎筒┺?。區(qū)域行政理念仍僅僅停留在政府協(xié)調(diào)治理層面，即仍以政府為核心或主要治理主體，而忽視公共機(jī)構(gòu)、私人主體等其他主體的作用。區(qū)域行政理念影響下建立的大氣污染區(qū)域防治機(jī)制，必然以政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一機(jī)制、政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制等為主要內(nèi)容，而缺乏經(jīng)濟(jì)、法律等綜合防治手段，缺乏政府之外的其他社會(huì)主體的廣泛參與。

二是“區(qū)域治理”理論，區(qū)域治理理論作為新的治理模式得到學(xué)術(shù)界的廣泛探討。其在國際政治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行政管理、公共管理等學(xué)科領(lǐng)域均得到了蓬勃發(fā)展，并對(duì)環(huán)境法也產(chǎn)生了重要影響。區(qū)域治理理念在國家層面、區(qū)域?qū)用婧腿驅(qū)用娑加羞\(yùn)用，但含義并不完全相同。［14］因而需要對(duì)“區(qū)域治理”概念進(jìn)行厘清，本文所指的區(qū)域治理理念則是回歸到20世紀(jì)80年代全球化國際環(huán)境變革影響下興起的治理理論，其被視為與政府統(tǒng)治含義相對(duì)的新的社會(huì)治理方式，適用于當(dāng)訴諸國家權(quán)威不可行時(shí)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)處理的集體行動(dòng)。［15］在國家治理范疇之下，區(qū)域治理理論又經(jīng)過了多次理論變革，由傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇學(xué)派演變?yōu)樾聟^(qū)域主義，而后者更加倡導(dǎo)區(qū)域整體觀念和合作觀念。本文提及的區(qū)域治理（Regional Governance）屬于新區(qū)域主義范疇，是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過程。［16］大氣污染防治本質(zhì)上屬于社會(huì)公共事務(wù)治理，因而無疑可以運(yùn)用區(qū)域治理理論進(jìn)行指導(dǎo)。我們認(rèn)為，相比區(qū)域行政理論，區(qū)域治理理念更適用于大氣區(qū)域污染治理，更符合環(huán)境法的發(fā)展趨勢，因而具有理論優(yōu)越性。

首先，區(qū)域治理理論的主體多元性，符合環(huán)境法保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展方向，滿足綜合性、復(fù)雜性的大氣污染治理需求。環(huán)境保護(hù)涉及廣泛的公共利益，公民享有法律保護(hù)的環(huán)境權(quán)益。為更好的保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，20世紀(jì)90年代西方政府逐漸改變了環(huán)境政策制定模式，從單一政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向參與式治理。我國環(huán)境法也同樣開始逐漸向重視保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的方向發(fā)展?！董h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》2012年最新標(biāo)準(zhǔn)公告中也提出“滿足公眾需求”、“努力消除公眾主觀感觀與檢測評(píng)價(jià)結(jié)果不完全一致的現(xiàn)象”等標(biāo)準(zhǔn)。2013年《大氣污染防治計(jì)劃》中提出“要堅(jiān)持政府統(tǒng)領(lǐng)，企業(yè)實(shí)治、市場驅(qū)動(dòng)和公眾參與”的大氣防治體制。2014年《環(huán)境保護(hù)法》明確“依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序”，并規(guī)定通過問卷調(diào)查、公開征求意見等方式完善大氣污染防治法。可以看出，我國環(huán)境法已經(jīng)開始由政府管制式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c公眾協(xié)商式，從公民、企業(yè)被動(dòng)接受到主動(dòng)參與環(huán)境法律政策制定實(shí)施過程。而區(qū)域治理理念主體多元性特征正符合環(huán)境保護(hù)法“滿足公眾需求”的發(fā)展趨勢，有利于保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)益。在區(qū)域治理理念下，政府角色定位不再是壟斷公共事務(wù)的管理者，公共機(jī)構(gòu)、私人主體可以更好地發(fā)揮積極作用，參與到公共事務(wù)管理當(dāng)中。同時(shí)，區(qū)域治理理論中主體廣泛性能夠應(yīng)對(duì)大氣污染治理的復(fù)雜性和綜合性，適應(yīng)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門的特點(diǎn)，以更好地掌握各方面的信息，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。由于政府同時(shí)承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境等多種職能責(zé)任，當(dāng)政府過于追求經(jīng)濟(jì)效益無法平衡環(huán)保利益時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生先發(fā)展后治理的累積性環(huán)境問題，使得環(huán)境保護(hù)處于被動(dòng)的末端治理狀態(tài)，發(fā)生環(huán)境保護(hù)的政府失靈現(xiàn)象。［17］讓公共機(jī)構(gòu)、私人主體等政府之外的多元主體參與到區(qū)域治理當(dāng)中共同承擔(dān)治理成本，可以大大增加大氣污染防治的力度。以京津冀地區(qū)為例，公共機(jī)構(gòu)在京津冀區(qū)域治理中發(fā)揮著不可或缺的推動(dòng)作用，甚至在20世紀(jì)90年代京津冀區(qū)域治理的低谷時(shí)期，仍充當(dāng)重要的治理組織角色。［18］在區(qū)域治理理論指導(dǎo)下，政府職能將進(jìn)行重新定位，更多地發(fā)揮規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)、私主體等更多地社會(huì)治理力量協(xié)同合作。［17］

其次，區(qū)域治理理論的內(nèi)部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性，明確了區(qū)域治理主體橫向縱向權(quán)利義務(wù)關(guān)系和事權(quán)劃分，并可以更有效發(fā)揮地方政府區(qū)域治理的積極性。在單一制國家結(jié)構(gòu)下，中央政府或上級(jí)政府需要對(duì)大氣污染防治進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)為應(yīng)對(duì)區(qū)域污染公共物品屬性，區(qū)域大氣污染的治理需要中央政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府分權(quán)，給予地方治理自主權(quán)和優(yōu)先權(quán)，完成上下級(jí)政府事權(quán)的協(xié)調(diào)。［19］在京津冀一體化戰(zhàn)略影響下，目前京津冀地方政府合作的基本動(dòng)力來源主要為中央政府推動(dòng)，而地方政府主動(dòng)進(jìn)行區(qū)域合作的積極性較弱，導(dǎo)致京津冀區(qū)域治理仍未脫離自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式和博弈規(guī)則。［18］而與區(qū)域行政理論相比，區(qū)域治理理論不僅僅關(guān)注橫向間平級(jí)政府的合作問題，同時(shí)明確了縱向間上下級(jí)政府的關(guān)系，形成了區(qū)域治理主體關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。治理理論的權(quán)威學(xué)者威格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，治理理論最突出的特點(diǎn)之一即是治理過程的權(quán)力運(yùn)行方向不再是自上而下的，而是上下互動(dòng)的管理過程。［21］區(qū)域治理理念改變了中央與地方傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)、控制、監(jiān)管的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c地方之間、地方與地方之間、政府與各類社會(huì)行為者之間的互動(dòng)合作關(guān)系。［22］這意味著在單一制國家結(jié)構(gòu)下，國家的角色定位由政策制定者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)航者，上級(jí)政府負(fù)責(zé)授權(quán)區(qū)域治理，為區(qū)域治理提供重要的財(cái)政支持和管理框架，而將更多的執(zhí)行權(quán)、自治權(quán)交給地方政府，可以有效發(fā)揮地方政府區(qū)域合作的主動(dòng)性和積極性。

再次，區(qū)域治理理論的治理機(jī)制綜合性，符合環(huán)境法由“環(huán)境管理”轉(zhuǎn)為“環(huán)境治理”的發(fā)展趨勢?！爸卫怼保╣overnance）與“管理”（management）概念存在本質(zhì)區(qū)別，“管理”僅指政府的行政行為，而治理則意味著綜合手段的公共管理。隨著人類對(duì)自然環(huán)境認(rèn)識(shí)的不斷深化，環(huán)境理念及其影響下的治理機(jī)制也在不斷調(diào)整完善。我國環(huán)境保護(hù)理念已經(jīng)從“環(huán)境管理”向“環(huán)境治理”轉(zhuǎn)變。“環(huán)境管理”曾經(jīng)是應(yīng)對(duì)大氣污染在內(nèi)環(huán)境問題的主要觀點(diǎn)。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》中提及，為了保障人類世世代代的利益，國家和政府應(yīng)當(dāng)履行責(zé)任妥善管理環(huán)境資源，以期提高環(huán)境質(zhì)量。即環(huán)境管理是指管理者為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境目標(biāo)，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的行為。［23］傳統(tǒng)大氣污染治理在“環(huán)境管理”理念的影響下，主要采取以政府命令控制為中心的治理模式，缺乏市場化激勵(lì)機(jī)制等創(chuàng)新管理方式，治理成本極高。［24］大氣污染防治的復(fù)雜性和綜合性，決定了單一的防治手段往往難以取得成效。［25］自1973年大氣環(huán)境保護(hù)正式啟動(dòng)至今，我國大氣污染治理手段已經(jīng)從政府單方面的行政管制發(fā)展為綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等多元工具治理模式，環(huán)境政策工具也已經(jīng)包括命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、公眾參與型等多種方式。［11］而區(qū)域治理理論正強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制的綜合性。在打破政府單方面主導(dǎo)的前提下，政府管理形式之外的多元治理工具可以更好地發(fā)揮作用。

三、大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的微觀設(shè)計(jì)

選擇正確的治理理念是基礎(chǔ)和前提，建立可以有效實(shí)施環(huán)保理念的制度安排同樣至關(guān)重要。［30］大氣污染防治理念發(fā)生改變，必將產(chǎn)生新的制度安排來實(shí)現(xiàn)。目前京津冀大氣污染區(qū)域治理仍處于初級(jí)探索階段，亟待在區(qū)域治理理念的系統(tǒng)指導(dǎo)下，做好具體制度安排。

（一）大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的治理機(jī)構(gòu)

大氣污染問題的綜合性、區(qū)域治理主體的多樣性和治理范圍的跨區(qū)域性，使得區(qū)域治理體系的構(gòu)建需要解決主體之間、管理部門之間和管轄區(qū)域之間的分裂問題，因而建立合法有效的區(qū)域治理組織機(jī)制極其復(fù)雜。［31］大氣污染區(qū)域治理機(jī)制需要依托具有足夠權(quán)威、能夠代表不同地方政府利益訴求的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督區(qū)域治理進(jìn)程。

目前對(duì)區(qū)域治理組織機(jī)構(gòu)的基本形式主要存在如下兩種觀點(diǎn)的爭論。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，大氣污染問題的復(fù)雜性和跨區(qū)域性使得區(qū)域治理需要協(xié)調(diào)多行政級(jí)別之間的互動(dòng)。［32］協(xié)調(diào)大氣污染又涉及到的不同領(lǐng)域，因而更集中的、自上而下的管理模式更為適合區(qū)域治理，分散的管理框架并不能夠有效地提供解決氣候污染問題的能力。［33］另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，自下而上的合作領(lǐng)導(dǎo)權(quán) （collaborative leadership）或綜合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（integrative leadership）更符合區(qū)域治理的理念，城市政府只有通過自愿合作方式，才能夠建立多層次的治理網(wǎng)絡(luò)共同解決問題，并更加符合區(qū)域治理平等協(xié)商合作的特點(diǎn)。［34］我們認(rèn)為，依據(jù)區(qū)域治理理論主體結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性特征，我國大氣污染區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)將兩種觀點(diǎn)相結(jié)合，在組織形態(tài)上建立區(qū)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為一地區(qū)區(qū)域治理的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)各地區(qū)政府；從地區(qū)各政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)結(jié)構(gòu)來看，應(yīng)當(dāng)建立三地區(qū)政府之間合作伙伴參與機(jī)制、地區(qū)政府與其他參與主體的協(xié)商機(jī)制。

如上文所述，目前京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施仍主要通過中央政府自上而下的單向推動(dòng)，被動(dòng)的政策響應(yīng)一定程度上削弱了京津冀地方政府的自下而上的治理合作意愿。這證實(shí)了單純依靠集中管理模式無法調(diào)動(dòng)地區(qū)協(xié)商合作的積極性，缺乏合作動(dòng)力是統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮應(yīng)有作用的主因。而單純通過自下而上的自愿區(qū)域合作同樣存在區(qū)域協(xié)議法律地位模糊、區(qū)域合作組織松散，缺乏執(zhí)行力等問題，難以突破行政區(qū)域利益格局。因而我們建議，京津冀大氣污染區(qū)域治理組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域治理理論的內(nèi)部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性，加強(qiáng)地區(qū)間的協(xié)調(diào)合作，調(diào)動(dòng)地區(qū)在大氣污染區(qū)域治理中的積極性，并轉(zhuǎn)變中央政府單一主導(dǎo)地方治理的模式，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上路徑的互動(dòng)。［35］從組織結(jié)構(gòu)上看，京津冀大氣污染區(qū)域治理組織應(yīng)當(dāng)由三地政府共同牽頭，會(huì)同各地區(qū)環(huán)保部門，以及企業(yè)代表、公共機(jī)構(gòu)代表、專家學(xué)者代表、公民代表等多方主體，成立“京津冀區(qū)域大氣污染防控委員會(huì)”，保障區(qū)域治理組織能夠廣泛代表多元主體利益需求。從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)結(jié)構(gòu)上看，地區(qū)政府之間應(yīng)當(dāng)不論行政級(jí)別、財(cái)政能力等差別，在委員會(huì)中地位平等、利益平等，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的可持續(xù)發(fā)展。［36］委員會(huì)作為大氣污染區(qū)域治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為三地區(qū)協(xié)調(diào)合作搭建平臺(tái)，并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、保障、監(jiān)督各地區(qū)企業(yè)、公眾的有效參與。而中央政府或上級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)參與到區(qū)域治理當(dāng)中，負(fù)責(zé)監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域治理委員會(huì)，為其提供法律、財(cái)政支持。

（二）大氣污染區(qū)域治理機(jī)制的實(shí)施制度

大氣污染區(qū)域治理運(yùn)行機(jī)制是指實(shí)現(xiàn)大氣聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)的具體制度安排。根據(jù)治理理論，大氣污染區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用法律機(jī)制、市場機(jī)制和公眾參與機(jī)制等多元制度安排。

第一，大氣污染區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)建立完善的法律機(jī)制，以保障區(qū)域治理的合

法穩(wěn)定運(yùn)行。在公共領(lǐng)域，法治被視為是治理公共物品的基本條件。區(qū)域治理同樣是合法治理，缺乏法治的區(qū)域治理是不可能實(shí)現(xiàn)的。［33］盡管目前我國相關(guān)立法和政策性文件中已經(jīng)規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控指導(dǎo)思想，但仍未將其寫進(jìn)《大氣污染防治法》中，且缺乏具有強(qiáng)制力的區(qū)域治理的立法頂層設(shè)計(jì)和地方立法之間的協(xié)調(diào)。首先，我國法律法規(guī)關(guān)于政府合作的具體規(guī)定非常薄弱，只明確了各級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理及上級(jí)機(jī)關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)的角色，對(duì)于地方政府在府際合作中的責(zé)任與權(quán)力并沒有涉及，這給區(qū)域治理的穩(wěn)定運(yùn)行造成隱患。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控只是一種行政命令式的行政法規(guī)，而區(qū)域治理合作機(jī)制的確立仍缺乏法制的保障。［37］未來中央政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮區(qū)域治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，學(xué)習(xí)美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家完備的區(qū)域法制經(jīng)驗(yàn)，建立完善相關(guān)區(qū)域治理立法，為區(qū)域治理提供合法性和強(qiáng)制性基礎(chǔ)。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)京津冀大氣污染區(qū)域治理的法治協(xié)同。區(qū)域法治是在國家法治統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注區(qū)域特性和地方特色的地方協(xié)同法治，是一種新型的立法形態(tài)。［38］目前現(xiàn)行大氣污染治理仍以全國統(tǒng)一立法為主要依據(jù)，以行政區(qū)劃為基本管轄單位。京津冀地區(qū)仍未突破行政區(qū)劃各自為政的藩籬，以各自地方立法為主要形式，缺乏區(qū)域間法治協(xié)調(diào)支撐。為加強(qiáng)區(qū)域間立法協(xié)同，我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，允許各州之間根據(jù)憲法州際協(xié)議條款（Interstate Compact Clause）訂立協(xié)議，并在國會(huì)認(rèn)可后生效。［7］早在1787年美國憲法中就明確了州際協(xié)議的法律地位，各州之間受契約的約束，類似于商業(yè)交易中雙方或多方當(dāng)事人受到契約約束一樣。為了保證州級(jí)契約的法律效力，美國憲法和相關(guān)法律規(guī)定州際協(xié)定的效力優(yōu)先于成員之前頒布的法規(guī)，甚至也優(yōu)先于之后新制定的法規(guī)。只有加強(qiáng)區(qū)域治理機(jī)制的法制保障，才能改變區(qū)域聯(lián)席會(huì)議合作形式松散、區(qū)域治理權(quán)威性缺乏、執(zhí)行力缺失的問題。

第二，大氣污染區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)建立成熟的市場機(jī)制，為區(qū)域治理提供動(dòng)力源泉。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，區(qū)域合作必須是政府基于收益最大化而做出的理性選擇，才能保障區(qū)域治理機(jī)制的長效運(yùn)行。且基于市場利益驅(qū)動(dòng)，企業(yè)等主體才能更好地參與區(qū)域治理當(dāng)中。因而大氣污染問題區(qū)域治理需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和市場激勵(lì)機(jī)制，對(duì)多元主體的責(zé)任和成本收益進(jìn)行分配，以更好地調(diào)動(dòng)各方主體的積極性。首先，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與環(huán)境保護(hù)可能形成矛盾，因而必須建立區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以提高京津冀區(qū)域合作的積極性。一般而言，利益分配補(bǔ)償機(jī)制通過局部或雙方協(xié)商對(duì)參與區(qū)域治理蒙受損失的一方進(jìn)行必要的利益分配和補(bǔ)償，合理分?jǐn)傊卫碣M(fèi)用。為了促進(jìn)區(qū)域合作，京津冀大氣污染區(qū)域治理也應(yīng)當(dāng)建立共同但有區(qū)別的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，即每個(gè)區(qū)域城市都負(fù)有治理霧霾的責(zé)任，但不能承擔(dān)相同的責(zé)任和義務(wù)，依據(jù)受益多者要承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)的原則，進(jìn)行霧霾的跨區(qū)域治理，各地共享霧霾治理成果，共負(fù)霧霾治理所帶來的社會(huì)運(yùn)作成本。具體而言，河北在資源開發(fā)利用和承接京津兩地落后產(chǎn)能方面做出了犧牲，且其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等方面落后于北京天津，大氣污染治理任務(wù)較重，只有盡快建立橫向支付轉(zhuǎn)移體制，才能緩解環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突，增強(qiáng)其環(huán)境區(qū)域治理的動(dòng)力。其次，區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)更多依靠以區(qū)域?yàn)閱挝坏呐盼蹤?quán)交易制度、碳交易制度、財(cái)政稅收等市場機(jī)制，使得責(zé)任主體承擔(dān)外部性成本，利用經(jīng)濟(jì)杠桿使資源在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行更為有效的配置，減少資源浪費(fèi)和惡性市場競爭。［26］

第三，大氣污染區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)建立有效的公眾參與機(jī)制，保障區(qū)域治理主體的廣泛性。公眾參與機(jī)制是保障區(qū)域治理主體多元化的保障，可以有效彌補(bǔ)政府和市場機(jī)制的失靈。而目前京津冀區(qū)域治理仍缺乏公民參與決策機(jī)制和溝通機(jī)制，這降低了區(qū)域治理的整體性和高效性。傳統(tǒng)環(huán)境治理模式當(dāng)中，公眾利益直接由政府代表，公眾缺乏必要的組織形式和政策途徑參與到環(huán)境治理過程當(dāng)中。因而需要建立公眾參與條款等規(guī)則，從法律上保障公眾參與，而不是僅僅停留在宣示性公眾集會(huì)、游行等暫時(shí)性抗議污染群眾活動(dòng)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域治理多元主體資格及其權(quán)利予以法律上的確認(rèn)和保障。［39］2001年生效的由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)制定的《奧胡斯公約》是環(huán)境信息公開制度發(fā)展的里程碑。該公約明確了公眾享有獲得環(huán)境信息、公眾參與決策程度和訴諸法律的權(quán)利，歐盟先后通過90/313號(hào)指令、2003/4號(hào)指令和1367/2006號(hào)規(guī)章等，保障《奧胡斯公約》在歐盟成員國的實(shí)施，并成立了奧胡斯公約遵守委員會(huì)負(fù)責(zé)接受民眾和非政府組織的申訴，監(jiān)督成員國的未履行行為，［40］真正實(shí)現(xiàn)了法律保障公眾環(huán)境權(quán)益。其次，更加關(guān)鍵地是應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)具體可行的公眾參與制度，不能僅僅停留在法律賦權(quán)層面。其中，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)完善區(qū)域信息披露制度，保障信息公開和對(duì)等，保障公眾知情權(quán)。信息透明公開是公眾參與環(huán)境治理的前提和基礎(chǔ)。因而信息公開機(jī)制可以強(qiáng)化公眾參與的透明度和公開性，從而有效促進(jìn)公眾參與，提高全民的環(huán)保意識(shí)。例如，日本《大氣法》中規(guī)定了大氣污染總量標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)的公眾參與制度，并且公民有權(quán)要求環(huán)保部門對(duì)污染源進(jìn)行調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果，有權(quán)要求政府對(duì)污染源實(shí)施限制，并設(shè)立公害監(jiān)督委員對(duì)調(diào)查和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。［41］大氣污染區(qū)域治理的信息公開制度也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)依法主動(dòng)公開、自覺公開，而不僅依靠行政相對(duì)人依申請(qǐng)公開。信息公開范圍也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大為以區(qū)域?yàn)閱挝唬^(qū)域間的信息傳遞、共享機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體治理。

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責(zé)任編輯：李 翔

F014

：A

：1008-6323（2016）01-0070-07

1.楊夢(mèng)莎，南開大學(xué)法學(xué)院國際法學(xué)專業(yè)博士研究生；2.朱京安，南開大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師。

2015-12-21

中國法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題（項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2014）C45）；天津市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)重點(diǎn)決策咨詢項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：TJKX1418）。華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014-2-4110）。