張銳昕

（吉林大學(xué)，長春 130012）

電子政府概念的演進(jìn)：從虛擬政府到智慧政府*

張銳昕

（吉林大學(xué)，長春 130012）

在各國構(gòu)建電子政府實(shí)踐發(fā)展過程中，伴隨著科技的進(jìn)步、需求的增長、實(shí)踐的要求和政府的自覺，虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府、智慧政府等一系列相關(guān)概念陸續(xù)應(yīng)勢應(yīng)需應(yīng)運(yùn)派生出來，并有不同程度的進(jìn)展。理論界和實(shí)踐界對這些派生概念在電子政府中的角色定位與功用擔(dān)當(dāng)多有分歧，加之摻以各種誤解誤判，不僅干擾了派生概念各自前行，也在一定程度上制約了電子政府發(fā)展。為澄清誤解，消除干擾，需要梳理這些派生概念產(chǎn)生的緣由，并解析電子政府與這些派生概念之間的關(guān)聯(lián)與互動?？偟恼f來，相關(guān)派生概念及其實(shí)踐進(jìn)展發(fā)展了電子政府概念，并使電子政府概念得以不斷演進(jìn)。

電子政府；虛擬政府；信息政府；一站式政府；電視政府；移動政府；智慧政府

一、引言

筆者曾專門撰文《電子政府內(nèi)涵的演進(jìn)及其界定》，歷數(shù)有關(guān)電子政府內(nèi)涵理解的不同觀點(diǎn)，并提取其中的核心觀念作為標(biāo)識不同認(rèn)識層面的主題標(biāo)簽，歸納整理出十類典型定義——工具說、系統(tǒng)說、能力說、機(jī)制說、模式說、形態(tài)說、服務(wù)說、改革說、過程說和政府說，藉以反映理論界和實(shí)踐界在電子政府發(fā)展過程中對電子政府內(nèi)涵認(rèn)知的進(jìn)展軌跡與相應(yīng)成果。嚴(yán)格來說，這十類定義可以再行歸并排序，如：可將系統(tǒng)說和機(jī)制說歸于工具說之類，因為隨著電子政府實(shí)踐的發(fā)展，有些原來持有系統(tǒng)說和機(jī)制說觀念的人們認(rèn)識發(fā)生了改變，與持有工具說的人們在某種層面或程度上達(dá)成了一致；也可將改革說與過程說等的次序變換，因為持有不同觀念的人們的占比會隨時間變化發(fā)生改變，故可依占比次序而非依認(rèn)知應(yīng)然遞進(jìn)序列再行排序；但要去其一二卻難以辦到，因為盡管大多數(shù)國家已然在國家層面上將電子政府構(gòu)建視為提升國家實(shí)力和綜合競爭力的基本國策，提高到國家戰(zhàn)略高度，以國家規(guī)劃制定實(shí)施，并舉一國之力倡議推行，且隨著電子政府實(shí)踐內(nèi)容的拓展和程度的加深，人們對電子政府的認(rèn)識也的確在不斷提高，但是，人們的信心信念還是會因遭遇體制、資源、利益問題阻礙或面對理論、技術(shù)、政府基礎(chǔ)難題難克而受挫，使之在權(quán)衡電子政府有可能給國家?guī)黹L期利益但也有可能給個人帶來政治風(fēng)險和利益損失之間搖擺，有可能選擇被動、消極乃至對抗態(tài)度和行動。由此可見，十類認(rèn)識層次分野并非涇渭分明、一成不變，而是邊界模糊、時有變動，是有其實(shí)際原因的。

電子政府（electronic government，簡稱e-government、eGovernment、e-Government、Egovernment或e-gov）概念提出的初衷是推動行政管理改革，其基礎(chǔ)建設(shè)始于1993年美國時任副總統(tǒng)戈爾倡導(dǎo)實(shí)施的“信息高速公路計劃”，實(shí)踐應(yīng)用發(fā)軔于同年戈爾發(fā)起的“國家績效考察”運(yùn)動，而理論支持得益于美國自然科學(xué)基金支持的數(shù)字政府研究計劃?！半娮诱且粋€新的概念、新的研究領(lǐng)域，更是一種全新的政府管理模式。它的構(gòu)建過程，是信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與政府進(jìn)行深度結(jié)合的過程，這種深度結(jié)合的影響和后果，是導(dǎo)致政府管理變革的發(fā)生和對現(xiàn)有行政管理理論提出挑戰(zhàn)”①，這是實(shí)踐界必須面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。但從理論成果上看，理論界對這一偉大實(shí)踐的反應(yīng)顯然有失敏銳，反響莫衷一是，反映難以服眾，尤其是每當(dāng)科技的進(jìn)步、需求的增長、實(shí)踐的要求和政府的自覺引致電子政府派生出新的前沿性概念，隨之提出各種創(chuàng)新性觀點(diǎn)并引入具體實(shí)踐之后，針對電子政府概念的各種反對聲音與替代之說紛至沓來，莫衷一是，難達(dá)共識，極易產(chǎn)生擾亂人心，干擾實(shí)踐的結(jié)果。雖然研究者應(yīng)該理性、寬容地對待所有不同觀點(diǎn)，也無需強(qiáng)求一致認(rèn)同，但面對迅速發(fā)展的實(shí)踐的追問和亟需理論指導(dǎo)的要求，理論研究工作者如不能做出及時的回應(yīng)，不能提出有力指導(dǎo)實(shí)踐的成果，顯然是不應(yīng)該的。

目前，雖然人們對電子政府內(nèi)涵的認(rèn)識都或多或少地有了改變，但距離達(dá)成一致或共識顯然還有距離。令人欣慰的是，雖然十類認(rèn)識所持觀念各有不同，但明顯表現(xiàn)出的核心要點(diǎn)交叉重復(fù)或彼此近似，相互之間內(nèi)在關(guān)系密切，亦具有高度的同向性②這三個明顯特征，體現(xiàn)出電子政府內(nèi)涵演進(jìn)的規(guī)律性和趨勢。而相應(yīng)地，比照電子政府發(fā)展的各個階段人們對電子政府概念的認(rèn)知的偏重、分歧和誤解、誤判，進(jìn)而關(guān)注電子政府概念的演進(jìn)過程，我們會發(fā)現(xiàn)它也經(jīng)歷了類似的歷程，同樣存在著這三個明顯特征。只不過不同的是，電子政府概念的演進(jìn)催生了一些新的概念，這些新的概念從電子政府脫胎出去（因之謂之派生）后獨(dú)立發(fā)展仍具旺盛的生命力，對電子政府的生存與發(fā)展施加作用和影響（因之謂之相關(guān)）后與之更趨互動融合。正是這些相關(guān)概念的應(yīng)勢應(yīng)需應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生、相對獨(dú)立發(fā)展以及與電子政府的互動關(guān)聯(lián)，將人們對電子政府概念自身的認(rèn)知推進(jìn)到更高層面和更深層次。跳出電子政府之外，從派生概念角度看電子政府，能理性、審慎地檢討電子政府遇到的生存矛盾、發(fā)展危機(jī)和問題，發(fā)現(xiàn)自身解決矛盾、危機(jī)和問題必須采用的方式、方法、路線和方案；回歸電子政府本體，從電子政府的視角看派生概念，收集、整理其各種屬性和規(guī)定的行為，能發(fā)現(xiàn)它們的存在對電子政府的生存和發(fā)展所具有的意義和價值，所以，電子政府應(yīng)該對派生概念的發(fā)展予以關(guān)注并保持警覺，主動、有序、合理地收集有關(guān)它們的屬性和規(guī)定的知識，并把收集到的知識進(jìn)行整理、分析和處理，以不斷發(fā)現(xiàn)新問題，修正和完善電子政府概念，在新的有所改進(jìn)的認(rèn)識意識指揮下，使認(rèn)識行為更加合理和富有效率。

基于上述原因，筆者對深入研究電子政府發(fā)展過程的各個階段的建設(shè)重點(diǎn)、價值偏好產(chǎn)生了濃厚的興趣。寫作本文大致沿著電子政府實(shí)踐進(jìn)展軌跡（實(shí)踐的先后）及脫胎于它的相關(guān)概念的登場時序（提出的先后），即依循從虛擬政府、信息政府到一站式政府，從電視政府、移動政府到智慧政府的順序，依次對這些概念輪番登場與間或在場的原因、偏重，以及引致的分歧、誤解或誤判，還有它們對電子政府概念演進(jìn)施加的作用和影響等進(jìn)行探討。本文研究的一個額外目的是想讓那些試圖以相關(guān)術(shù)語來替代電子政府概念的人們放棄執(zhí)念，繼續(xù)秉持電子政府的初衷，并堅定踐行電子政府構(gòu)建的信心信念。

二、從虛擬政府、信息政府到一站式政府

由于占據(jù)技術(shù)設(shè)施先進(jìn)、實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)先、理論成果前沿的絕對優(yōu)勢，美國在電子政府（初期理論界更多地使用數(shù)字政府一詞）理論和實(shí)踐方面一直占據(jù)領(lǐng)先優(yōu)勢，處于引導(dǎo)地位，它所倡議、實(shí)施的虛擬政府、信息政府以及歐洲最早提出的一站式政府，從以職能為中心到以公眾為中心，從技術(shù)驅(qū)動到需求驅(qū)動，旨在令公眾滿意，相關(guān)成果被各國政府爭相借鑒吸納，成為促進(jìn)電子政府發(fā)展的引擎和助推劑。

1.虛擬政府

虛擬一詞“表示潛在的可能性，它像現(xiàn)實(shí)一樣真實(shí)，但卻是用不同的方式”③。相應(yīng)地，虛擬政府是在虛擬世界——網(wǎng)絡(luò)空間中運(yùn)作，它是現(xiàn)實(shí)政府在網(wǎng)絡(luò)空間映射的結(jié)果，是像現(xiàn)實(shí)政府一樣真實(shí)的虛擬實(shí)在，它可令政府工作人員在電子化方式下一起工作，通過電子化手段交流互動，利用信息技術(shù)代替組織某些部分行事或增加組織某些方面影響，具有隨時開放、成本低廉、可忽略物理位置和組織邊界合作、解決問題不需讓人面對面等特點(diǎn)，可借助虛擬化應(yīng)用、以虛擬化方式付諸實(shí)踐。

一般來說，組織可以虛擬化的內(nèi)容有五方面，包括組織的位置、組織接口或邊界、組織過程、組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品/服務(wù)，而驅(qū)動組織虛擬化的原因有三點(diǎn)，主要是：要對市場快速變化作出反應(yīng)，使能技術(shù)（包括計算機(jī)、計算應(yīng)用程序和局域網(wǎng)等通信網(wǎng)絡(luò)）的可得性，以及減少成本的要求④。可見，虛擬化具有能夠幫助政府“超越現(xiàn)實(shí)，以便更好地適應(yīng)環(huán)境”⑤的潛能。

電子政府原本自政府辦公自動化發(fā)展而來，其原意就是指利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建一個虛擬政府(virtual government),“目的是使政府與公民（G2C）、政府與企業(yè)（G2B）、政府機(jī)構(gòu)之間（G2G）更友好、方便、透明、低成本地互動”⑥。虛擬政府的主要任務(wù)是在政府機(jī)構(gòu)之間互聯(lián)，建立交流溝通渠道，推行跨部門合作，因此，自提出到現(xiàn)在，虛擬政府一直被視作電子政府的最重要的內(nèi)涵和精髓，其內(nèi)容和形式建設(shè)也由此成為早期電子政府構(gòu)建的主要目標(biāo)和重點(diǎn)工作。只是由于遭遇來自官僚體制內(nèi)外的各方阻力的原因，使得政府機(jī)構(gòu)接受虛擬政府觀念乃至將其付諸行動的進(jìn)展一直緩慢，導(dǎo)致很多國家的政府部門至今還在投入大量的資源和精力彌補(bǔ)后臺建設(shè)的缺陷，無疑限制了政府機(jī)構(gòu)之間的流程重組和業(yè)務(wù)協(xié)同，制約了電子政府業(yè)務(wù)流程自動化的腳步，對電子政府快速發(fā)展極為不利，這種局面必須加以改變。

“虛擬政府指的是這樣一種政府,它的信息流動和傳播流動越來越依靠網(wǎng)絡(luò)而不是官僚渠道或其他正式渠道……它的政府組織日益存在于組織間網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)化的計算系統(tǒng)內(nèi),而不是各自獨(dú)立的官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)。一個虛擬政府由許多覆蓋在正式官僚結(jié)構(gòu)之上的虛擬機(jī)構(gòu)（是由網(wǎng)絡(luò)化的計算機(jī)所連接起來的組織）組成?！雹哂纱?，虛擬政府因為能用電子化的手段低成本地運(yùn)作并迅速地響應(yīng)需求而成為電子政府的一個重要的連接渠道和運(yùn)作載體。電子政府原本就是要構(gòu)建一個跨越時間、地點(diǎn)、部門的全天候的政府服務(wù)體，那么，既然虛擬政府能夠幫助它達(dá)成這一目的，它理應(yīng)受到政府機(jī)構(gòu)的熱烈歡迎。然而現(xiàn)實(shí)并非如此。原因主要在于：無論是政府外部的國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是內(nèi)部的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)、工作人員終端購買、上網(wǎng)費(fèi)用等，都需要政府機(jī)構(gòu)在建設(shè)初期投入大量資源，之后的長久運(yùn)行也需要支付大量的維護(hù)費(fèi)用，況且新的合作環(huán)境對業(yè)務(wù)流程、合作模式等提出更高要求，需要流程、機(jī)構(gòu)等進(jìn)行再設(shè)計，需要開發(fā)辦公自動化系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)綜合業(yè)務(wù)管理和數(shù)據(jù)分析，需要從單個的應(yīng)用程序過渡到更大的集成程序和數(shù)據(jù)共享，這些內(nèi)容建設(shè)都牽涉到個人和集體利益平衡問題，需要贏得政治、行政、財力、技術(shù)等方面的大力支持方能解決?，F(xiàn)實(shí)中，因為相關(guān)問題解決不好，資源不能到位，往往會招致機(jī)構(gòu)對快速推進(jìn)虛擬機(jī)構(gòu)及虛擬政府建設(shè)的諸多抱怨，也導(dǎo)致一些分歧產(chǎn)生。此外，技術(shù)采用的路徑依賴問題需要克服，具體部門在政府內(nèi)部利用技術(shù)方面的角色需要明確，這些問題都需要政府采取措施加以解決，以保證電子政府能更好地把握數(shù)字化和自動化的機(jī)遇，提高工作效率，加強(qiáng)科學(xué)決策水平，為社會公眾提供更好更多的信息和服務(wù)?？梢姡摂M政府建設(shè)階段不可跨越，落下的功課需要補(bǔ)上。

2.信息政府

就信息體量而言，政府無疑是最大的信息機(jī)構(gòu)。信息是政府管制和管理的基礎(chǔ)，也是政府決策和服務(wù)的支撐。對政府來說，信息非常重要，擁有大量的信息很重要，很好地駕馭信息更重要，這就需要對信息流動的任務(wù)及其過程予以同等關(guān)注。維克托·邁爾-舍恩伯格和戴維·雷澤爾（Viktor Mayer-Sch?nberger和David Lazer）曾提出，“電子政府太多關(guān)注于技術(shù)——技術(shù)上可行——而不是信息的流動。”⑧蘇巴斯·巴特納格爾（Subhash Bhatnagar）在比較電子治理和電子政府時，也對電子政府提出過批評，認(rèn)為“在向所有利益相關(guān)者提供服務(wù)中，電子治理關(guān)注流程，而電子政府主要關(guān)心產(chǎn)出。”⑨令人欣慰的是，電子政府不關(guān)注信息流動這一缺欠因信息政府（information government，簡稱I-government）的適時應(yīng)需提出而得以彌補(bǔ)。維克托·邁爾-舍恩伯格和戴維·雷澤爾在《電子政府和即將到來的信息政府革命》一文中提出，電子政府“要牽涉流程反思，借此社會共同決定怎樣達(dá)成確定的目的。我們需要將電子政府構(gòu)建進(jìn)展到信息政府”⑩。在另一文中他們又提出，“信息政府不是電子政府的另一個階段,不如說它是一種概念上的拉長，以提供一個互補(bǔ)的觀點(diǎn)，來理解政府變化的性質(zhì)及其與公民的關(guān)系。”?這些觀點(diǎn)提醒我們：第一，不管是把信息政府當(dāng)作電子政府的一個階段來看，還是看作電子政府概念的延伸，它都是電子政府需要建設(shè)的內(nèi)容，是電子政府必須有的經(jīng)歷，是其有益補(bǔ)充。認(rèn)識到這一點(diǎn)，有利于政府以包容、開放的胸懷擁抱信息政府；第二，流程反思不只局限于政府內(nèi)部，還有政府外部，故而信息流程再造（包括公民和政府之間的接口設(shè)計）會牽涉政府改革及其內(nèi)外部關(guān)系，既然任何信息流程環(huán)節(jié)的變化都會影響到政府整體，而流程再造又要由社會共同決定，政府就應(yīng)有勇氣面對信息政府建設(shè)的互動難題，擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任；第三，信息政府并不是要我們放棄電子政府，而是提醒我們，當(dāng)電子政府發(fā)展到了作為組織設(shè)計的關(guān)鍵驅(qū)動因素的信息流程已經(jīng)成為其繼續(xù)前行的阻礙時，就需要適時實(shí)施信息政府建設(shè)，進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)重組，并與社會公眾一起解決信息流動中的信息安全、隱私保護(hù)和交易伙伴的可靠性等問題，以此為基礎(chǔ)使電子政府得以建構(gòu)在安全可靠的信息流程之上，這無疑對電子政府構(gòu)建路徑和路線選擇起到了引導(dǎo)和保障效用。

3.一站式政府

如果說信息政府是對信息流的著重關(guān)注，那么一站式政府則是對服務(wù)質(zhì)量的極致追求，是服務(wù)型政府職能衍生之必然結(jié)果。

一站式政府（one-stop government）是當(dāng)代政府努力追求的公共服務(wù)供給模式的一種理想化狀態(tài)，目的是提高服務(wù)效率和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。其實(shí)一站式政府并不是新事物，它的提出源于20世紀(jì)70年代初自商業(yè)領(lǐng)域引入公共領(lǐng)域的一站式服務(wù)，最初的一站式行政服務(wù)機(jī)構(gòu)是由瑞士的圣加爾市和美國的IBM公司聯(lián)合開發(fā)的市民辦公室?。而后，一站式政府實(shí)踐大致遵循著自發(fā)產(chǎn)生 （1974-1979）、國家推動（1979-1993）、技術(shù)助力（1993-1999）和組織重塑（1999－至今）四個階段的演進(jìn)軌跡，不斷發(fā)展成熟。?歷經(jīng)40多年發(fā)展，全球一站式政府建設(shè)已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，積累了一些典型經(jīng)驗，比如歐洲的一站式政府項目（OneStopGov），“旨在列舉、開發(fā)和評估一個面向生命事件的、綜合的、互操作的平臺，以實(shí)現(xiàn)一個基于積極生活事件門戶網(wǎng)站概念的、全面包容的一站式政府”?；再比如希臘的一站式政府項目（One-Stop-Shop e-Government Environments），構(gòu)建了一個供部級部門提供電子化服務(wù)的完整的電子政府框架，主要目標(biāo)是支持共同的身份驗證和注冊機(jī)制，以訪問所有可用的電子服務(wù)，以及開發(fā)名為"Ermis"的中央門戶網(wǎng)站（http://www.ermis.gov.gr），作為一站式服務(wù)點(diǎn)經(jīng)營，通過向公眾提供公共接口，為之提供所有公共部門的電子服務(wù)?。但這些都還不能算是最完善的一站式政府。理想化的一站式政府應(yīng)是：“⑴公共服務(wù)是通過單一入口或單一接觸提供的；⑵對后臺的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一體化的服務(wù)供給；⑶整個服務(wù)過程均以公民為中心展開，強(qiáng)調(diào)對公民需求的關(guān)注與回應(yīng)；⑷服務(wù)主體不僅包括政府，還應(yīng)包括企業(yè)或第三部門提供者；⑸公民能夠全天候和全方位獲取政府服務(wù)?！?

人們對一站式政府的認(rèn)識有著不同的理解，如將視角定位在服務(wù)提供的前臺和入口，有單一接觸說和單一站點(diǎn)說；將視角定位在服務(wù)后臺管理，則有服務(wù)一體化說和全方位服務(wù)說。?廣受認(rèn)同的定義是，“一站式政府指的是單點(diǎn)訪問不同的公共機(jī)構(gòu)提供的電子服務(wù)和信息,所有公共部門是互聯(lián)的,公民可以由一個點(diǎn)訪問公共服務(wù)，即使這些服務(wù)由不同的公共機(jī)構(gòu)或私營服務(wù)提供者來提供。它還要求公民能以一個結(jié)構(gòu)良好的、可以理解的方式訪問這些服務(wù)，以滿足他/她的觀點(diǎn)和需求?！?這個定義告訴人們，只要是能做到單點(diǎn)訪問便可獲得政府提供的服務(wù)和信息，不論這個點(diǎn)是物理位置的地點(diǎn)還是門戶網(wǎng)站的地址，就都符合一站式政府的要求。還有，如果服務(wù)完全由公共機(jī)構(gòu)提供，服務(wù)平臺大有可能會建在電子政府網(wǎng)絡(luò)上，只在互聯(lián)網(wǎng)的政府門戶網(wǎng)站上提供個單一窗口，對公民來說，它不可視，難知情，過程無從監(jiān)督；而如果服務(wù)提供方中有私營服務(wù)部門參與，那服務(wù)平臺就必須建在互聯(lián)網(wǎng)上，相對來說，平臺是開放的、流程是透明的，因此過程可視，便利公眾廣泛監(jiān)督，同時，公眾也可以參與過程，提出觀點(diǎn)和需求，因有良好的體驗感而相應(yīng)地滿意度會提高。

其次，一站式政府要達(dá)成的理想化狀態(tài)，過去和現(xiàn)在是追求成熟——一個點(diǎn)接入服務(wù)、一次性提出服務(wù)需求、一體化塑造組織、一站式提供服務(wù)，即只要公眾有需求，單點(diǎn)訪問政府的某個服務(wù)平臺就能解決問題，無需再找另一家。其核心理念是“以公民為中心”、“以問題為導(dǎo)向”，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)公民需要解決的問題，然后才涉及如何提供全方位、一體化、個性化的服務(wù)。而未來，一站式政府則應(yīng)是達(dá)至完善——有關(guān)人的生命的各個階段的生活事件的相關(guān)服務(wù)項目，以公民身份號碼為惟一標(biāo)識，由政府主動尋址為所有公民主動推送個性化精準(zhǔn)服務(wù)，而無需公眾個人操心。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府必須首先厘清本國公民生命中的大事件，可行的策略是“以編制‘基本公共服務(wù)目錄’為基點(diǎn)，從梳理中國公民從‘搖籃到墳?zāi)埂恼麄€生命里程中所應(yīng)享受的基本公共服務(wù)內(nèi)容入手，以信息共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、多證合一、平臺對接、制度銜接為前提條件，以政府在公民不同生命里程中應(yīng)適時提供的服務(wù)內(nèi)容為依據(jù)，把散落各處的相關(guān)服務(wù)組織好、對應(yīng)好、銜接清”?。無疑，這些內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)對電子政府基礎(chǔ)提出了更高要求，相應(yīng)地促進(jìn)了電子政府的職能維度的各項內(nèi)容的建設(shè)和完善?！盎谀壳暗募夹g(shù),人類的機(jī)構(gòu)和認(rèn)知的彈性遠(yuǎn)不如技術(shù)”?這種認(rèn)識，政府應(yīng)努力挖掘一站式政府的潛力，為電子政府構(gòu)建補(bǔ)充各種基礎(chǔ)條件。

盡管一站式政府提出的時間要早于電子政府，但從未來發(fā)展來看，一站式政府建設(shè)將是電子政府建設(shè)的重要組成部分。首先，電子政府職能范圍包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等，而一站式政府則專注于公共服務(wù)供給和改善方面。克勞斯·蘭克（Klaus Lenk）認(rèn)為，“將電子政府降格為電子服務(wù)傳輸表明了一個對政府和公共部門的總的議程的歪曲。”?服務(wù)職能信息化和網(wǎng)絡(luò)化的前提是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這些基礎(chǔ)性的建設(shè)能夠有益于電子政府構(gòu)建。其次，一站式政府運(yùn)行模式包含了實(shí)體模式和網(wǎng)絡(luò)模式兩方面?，但隨著實(shí)體一站式服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息化改造，最終一站式政府將呈現(xiàn)“多元前臺，單一接觸；多層前臺，一體服務(wù)”的服務(wù)形式，其實(shí)質(zhì)即是電子政府一站式服務(wù)模式。

三、從電視政府、移動政府到智慧政府

從一站式政府進(jìn)展到電視政府，雖然它們的便民目標(biāo)是一致的，但是服務(wù)內(nèi)容的表現(xiàn)形式和對受眾的要求卻有本質(zhì)的不同。一站式政府對信息富人們更有利，但加大了數(shù)字鴻溝，電視政府更關(guān)注弱勢人群——視力缺陷者、聽覺缺陷者等，對信息窮人們也能提供服務(wù)，因此自有其優(yōu)勢和發(fā)展的必要。自電視政府到移動政府，標(biāo)志著政府由關(guān)注網(wǎng)絡(luò)渠道轉(zhuǎn)到多種媒體渠道并用，而進(jìn)行到智慧政府建設(shè)階段，則意味著政府從智能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)到智慧擔(dān)當(dāng)，朝向讓公眾感動的層面前進(jìn)了一步。

1.電視政府

電視政府（television government，簡稱TV government），也有人用Tgovernment作簡稱，鑒于它易與T（transforming）government混淆，不建議使用。電視政府概念的提出始于數(shù)字電視（digital television，簡稱DTV），而數(shù)字電視始于電視（TV)。從20世紀(jì)50年代開始，美國哥倫比亞廣播公司（CBS）的播音員就開始嘗試為兒童實(shí)驗開發(fā)互動和參與節(jié)目（Dindy Dink&You）了，這個節(jié)目當(dāng)時獲得了很大成功。但批評者認(rèn)為，電視節(jié)目根本沒做互動電視，相反卻看到孩子們在與他們的電視機(jī)互動，家長們也抱怨說孩子們在用屏幕紙和特制筆損壞屏幕。該節(jié)目5年后雖然停播，但英國、美國、法國等國開發(fā)互動和參與節(jié)目的嘗試一直在繼續(xù)，人們由此體驗到其實(shí)電視遠(yuǎn)比他們期望的能做得更多，也可以做得更好。很多嘗試歸于失敗幾乎都是因為價格或費(fèi)用的原因。最具決定性的幾年出現(xiàn)在90年代，那時一些頻道把計算機(jī)聊天室放到了電視屏幕上，使之成為最早的雙屏幕互動電視，電視觀眾在觀看節(jié)目的同時可以使用計算機(jī)。這之后，一些國家開始鼓勵數(shù)字傳輸技術(shù)發(fā)展，促進(jìn)了DTV研發(fā)。DTV所提供的交互通信平臺，對所有想獲得更多公眾的組織都有價值，對政府向居家者提供信息和服務(wù)也帶來機(jī)會，許多政府部門發(fā)現(xiàn)DTV是他們服務(wù)供給策略的非常重要的因素。當(dāng)公眾開始理解交互的DTV的潛力，需求就快速增長，家庭中使用電視機(jī)的方式就發(fā)生了變化。政府開始應(yīng)用DTV向公眾提供信息服務(wù)，市民可以與公共部門互動，交互式電視（interactive television，簡稱ITV）的出現(xiàn)讓數(shù)字電視一直想要讓電視觀眾超越被動的觀看體驗而能做出選擇并采取行動的夢想成真。再之后有了數(shù)字地球電視（Digital terrestrial television，簡稱DTT），能提供大量的頻道、雙向通訊以及高質(zhì)量的聲音和圖像。這一系列技術(shù)改變了人們的生活，也給了人們更多的選擇機(jī)會。鑒于DTT包括更多的信息技術(shù)功能，能使我們生活得更容易，英國和意大利等國做出了很多努力，使電視政府有了鮮活的實(shí)例。?

目前，電視政府的主要目的是為公眾提供信息、交互和交易服務(wù)。電視功能很簡單，容易掌握，稍微學(xué)習(xí)就能操作，它為人們與政府打交道提供了新的媒介，能幫助人們?nèi)コc政府面對面的阻礙，能改變政府部門間的通信，使得公眾不必再應(yīng)付不同部門提出的同樣信息要求，政民交互變得更容易、輕松和便利。國外有一些有關(guān)電視政府的研究成果，對其作用價值進(jìn)行了深入研究，但搜遍中國知網(wǎng)卻一篇都找不到，不是因為中國沒有相關(guān)實(shí)踐，實(shí)際上中央政府自2001年開始一直在倡議的“三網(wǎng)融合”就是在為電視政府、移動政府乃至智慧政府鋪路。

所謂“三網(wǎng)”即是電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)?！叭W(wǎng)融合”是要達(dá)成這樣一種結(jié)果，即在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的過程中，三網(wǎng)通過技術(shù)改造，其技術(shù)功能趨于一致，業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，能為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。目前，“三網(wǎng)融合”進(jìn)展并不順利，專家評說是因為“三網(wǎng)”內(nèi)涵外延不對等不匹配，主體的功能屬性不在同一“頻道”，存在的時空體系不在同一時代，很難相提并論，亦更難以融合，為此專家認(rèn)為目前只能寄希望于行政力量，靠中央各大部委聯(lián)合發(fā)文，實(shí)行硬性整合，而三網(wǎng)融合新方案要真正落到實(shí)處，關(guān)鍵在于能否將政府決策和部門行為有效轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的市場行為??？梢?，在電視政府建設(shè)上，我國有很長的路要走，這方面內(nèi)容建設(shè)不好，電子政府的信息惠民和讓人民共享信息化成果的目標(biāo)就難以達(dá)成。

2.移動政府

移動通信技術(shù)隨時隨地可及的特性以及移動設(shè)備產(chǎn)品設(shè)計的不斷改進(jìn)和功能的持續(xù)豐富，使得移動電話應(yīng)用內(nèi)容迅速增多、智能性迅速提升、滲透力迅速加強(qiáng)，它不再是從前單純的通話設(shè)備，而是快速取代了人們常用的電子設(shè)備，成為廣受歡迎的信息傳播工具和電子服務(wù)手段，改變了人們的生活方式以及周邊的行業(yè)。目前，移動政府已成為電子政府實(shí)施的一大戰(zhàn)略，政府開始在電子政府中引入移動通信技術(shù)，將移動通信網(wǎng)絡(luò)作為提供高效率服務(wù)的新渠道，將移動手機(jī)作為向社會公眾提供信息、服務(wù)、參與機(jī)會的新手段,由此移動政府（mobile government，簡稱m-Government或mgovernment）因應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和用戶需求自電子政府派生出來，成為電子政府的新的子域和有益補(bǔ)充，擴(kuò)展了電子政府的應(yīng)用范圍。曾幾何時，由于電腦及其與互聯(lián)網(wǎng)連接成本昂貴，互聯(lián)網(wǎng)普及受到限制，電子政府應(yīng)用可及性受到制約。人們難以想象政府能不加人為干預(yù)地提供預(yù)約服務(wù)、金融交易、付費(fèi)等電子服務(wù)。而如今，擁有移動手機(jī)的成本已遠(yuǎn)低于購買計算機(jī)及將其與互聯(lián)網(wǎng)連接的成本，且移動設(shè)備操作簡單、服務(wù)資費(fèi)便宜、私密性強(qiáng)，這促進(jìn)了移動手機(jī)用戶及其應(yīng)用需求的增長，“由于許多公眾在使用移動電話，移動技術(shù)就成為了提供信息的最有效的渠道。”?

移動政府旨在實(shí)現(xiàn)移動通信、移動服務(wù)、電子民主、電子政務(wù)四個目的，它的最大好處是打破邊界的潛力，核心益處反映在增加公共服務(wù)人員的生產(chǎn)力，改進(jìn)政府信息和服務(wù)供給，增加公共互動渠道，以及降低成本帶來更多參與等方面?。由于它能幫助政府直達(dá)公眾，又能在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部及機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)電子聯(lián)系，做到彼此之間快速交流互動和及時傳遞信息，因此，它擴(kuò)展了電子政府的服務(wù)空間，增加了電子政府的應(yīng)用范圍，豐富了電子政府的應(yīng)用形式，推進(jìn)了電子政府的健康發(fā)展。但是，移動政府卻不可能取代電子政府。原因在于：首先，“不是所有的應(yīng)用都可以在移動設(shè)備上運(yùn)行，它們也不應(yīng)該如此。不是所有的無線連接在成本上都能競爭得過有線連接?！?這說明至少那些不能在移動設(shè)備上運(yùn)行的應(yīng)用是移動政府力所不能及的，電子政府的有線連接也還是要使用的。其次，隨著智能型手機(jī)比功能型手機(jī)（也稱為智障型手機(jī)）更多占領(lǐng)市場并獲得廣泛應(yīng)用，移動電信運(yùn)營商已經(jīng)陸續(xù)在手機(jī)上開發(fā)出各式應(yīng)用產(chǎn)品并提供諸多應(yīng)用功能，無論是在移動服務(wù)的內(nèi)容上還是形式上，都取得了突破式進(jìn)展。以應(yīng)用產(chǎn)品Google地圖和全球定位系統(tǒng)（GPS）為例，利用它能為市民提供所有服務(wù)機(jī)構(gòu)地點(diǎn)的定位導(dǎo)航功能，方便市民尋找服務(wù)機(jī)構(gòu)所在地，而當(dāng)市民進(jìn)入沒有人造衛(wèi)星覆蓋的服務(wù)機(jī)構(gòu)的建筑物之后，又可以利用建筑物內(nèi)提供的無線寬帶（Wi-Fi），使用其他的手機(jī)應(yīng)用程序，如室內(nèi)導(dǎo)航系統(tǒng)，為每個辦公室定位，或按照樓層平面圖顯示建筑物內(nèi)所有可供市民使用的服務(wù)設(shè)施以及所有辦公室的服務(wù)項目。與此同時，政府也可以根據(jù)市民手機(jī)的搜尋和定位紀(jì)錄，實(shí)時了解在場的每一位市民的行動軌跡、搜尋的目標(biāo)機(jī)構(gòu)及當(dāng)前所處的位置，據(jù)以掌控到訪總?cè)藬?shù)、人流情況、各機(jī)構(gòu)接待人數(shù)、服務(wù)設(shè)施使用情況，并根據(jù)建筑物、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)承受能量，據(jù)以分析市民可期服務(wù)的可及性和有效性,預(yù)測可能出現(xiàn)的緊急狀況，以便盡可能地做出事先安排，如準(zhǔn)確控制到訪人數(shù)，預(yù)先提供預(yù)約排隊，合理安排服務(wù)人員等。考慮到功能型手機(jī)在孩童、老年人、高科技產(chǎn)業(yè)涉密或研發(fā)人員、軍隊和政府單位人員中還有相當(dāng)大的應(yīng)用空間，政府在為所有手機(jī)用戶提供信息和服務(wù)時必須要考慮到各種類型手機(jī)的接收能量，為不同類型手機(jī)用戶量身定制不同形式的信息和服務(wù)，以滿足市民不同層次的個性化需求。最后，“將移動業(yè)務(wù)應(yīng)用程序應(yīng)用于政務(wù)活動可能不是很容易,盡管有令人信服的理由應(yīng)該這樣做?！?所以，要使移動政府真正成為電子政府的重要成分和有益補(bǔ)充，還需要政府繼續(xù)推動包括電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的三網(wǎng)融合，即實(shí)現(xiàn)其高層業(yè)務(wù)應(yīng)用融合，以此打破行業(yè)壟斷和惡性競爭狀態(tài)，做到為公眾提供更加便利、廉價、增值的服務(wù)。

3.智慧政府

智慧政府（smart government）一詞臨近20世紀(jì)末才被創(chuàng)造出來。智慧與智能的不同，在于前者擁有情商，可以調(diào)整后者的智商和能商的正確發(fā)揮或控制后者的智商和能商恰到好處地發(fā)揮作用，此外，智慧的想法被認(rèn)為必須是人性化的，是以人為本的，所以要由積極的公共參與來保障，這些都是為什么在技術(shù)專家研究智能城市（intelligent city）和智能政府（intelligent government）之后，社科類專家也要加入進(jìn)來共同研究智慧城市（smart city）和智慧政府解決方案的原因，因為只靠技術(shù)是解決不了所有問題的。

智慧城市的概念就像城市自身一樣多種多樣，沒有一個達(dá)成共識的定義，就像是世界上有多少個城市，就有多少個智慧城市概念，相應(yīng)地就有多少個城市管理者界定的智慧政府概念。這意味著，對于不同的政府來說，它的智慧城市和智慧政府的目標(biāo)和策略也是不一樣的。比如目標(biāo)，針對信息化和城市化，植根于已有技術(shù)基礎(chǔ)和社會條件的支持，有的定位在促進(jìn)城市核心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長以及改善人們生活質(zhì)量上，還有的附加上機(jī)構(gòu)開發(fā)和物理的、社會的、經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，以及干凈的、可持續(xù)的環(huán)境和更多的智慧解決方案應(yīng)用?，等等。再比如策略，有的是面向技術(shù)的，利用技術(shù)人員使其技術(shù)應(yīng)用符合公共利益偏好并為之創(chuàng)造自由的公共空間；而另一些則把社會方面因素放在首位，具體策略涵蓋了技術(shù)和社會的所有方面。當(dāng)然，這些目標(biāo)和策略是有共同點(diǎn)的，就是都在不斷地把各種事物加到智慧城市和智慧政府的概念上。于是兩個概念的涵義就被擴(kuò)展到和城市的未來和發(fā)展相關(guān)的所有事物，推進(jìn)了社會和技術(shù)的創(chuàng)新，并把既有事物更多地聯(lián)接在了一起。

要使城市變得智慧，就要使所有的事物都智慧，都做到最好，要使政府變得智慧，決策和管理層的高智商無疑就是必需的了。為此，政府首先要把自己武裝成智慧政府，這種武裝應(yīng)是全方位的，包括從觀念到認(rèn)識，從體制到機(jī)制，從知識到技能，在智商、能商和情商上都要有質(zhì)的飛躍。就技能而言，政府要具有把控新工具的技能，特別是信息共享、虛擬整合、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)安全的技能，還要具備開發(fā)跨領(lǐng)域、跨部門、跨系統(tǒng)的整合的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的協(xié)作能力和競爭性合作能力，以及能快速應(yīng)對更為復(fù)雜的、變化性更強(qiáng)的電子秩序的能力。而就管理而言，政府必須實(shí)現(xiàn)自我超越，一方面，要把城市作為一個整體，主動適應(yīng)外部環(huán)境變化制定戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，事先提出智慧城市和智慧政府的目標(biāo)和解決方案，保證所有建設(shè)都是精心設(shè)計的，以保證充分利用整合的信息資源和小心謹(jǐn)慎地使用其他資源，保持城市的生態(tài)環(huán)境綠色、低碳、可持續(xù)；另一方面，要努力做到管理有序、張馳有度，既要勇于打破原有的組織邊界，采用動態(tài)的組織結(jié)構(gòu)，注意合作方的差異性互補(bǔ)，充分發(fā)掘組織及人的潛能，加強(qiáng)組織間合作，又要注意人性要素，給以人文關(guān)懷，實(shí)施人性化的治理與服務(wù)，提供適于人們生存的潔凈的生態(tài)環(huán)境，保證城市中的人們的經(jīng)濟(jì)競爭的安全和生活的質(zhì)量，以維護(hù)社會秩序和諧，保證人們可持續(xù)地發(fā)展和提高。而政府要做到這些，無疑使電子政府構(gòu)建前進(jìn)了一大步，因為其中所需的信息素養(yǎng)和政府基礎(chǔ)都是電子政府最需要補(bǔ)充的營養(yǎng)。

四、結(jié)論

電子政府已經(jīng)存在，電子政府構(gòu)建的目標(biāo)還沒有達(dá)成，這需要政府針對電子政府構(gòu)建的目標(biāo)和需求，逐一審視從虛擬政府到智慧政府建設(shè)中的問題和意義，既推進(jìn)它們各自健康發(fā)展，又保證它們與電子政府有序協(xié)同。應(yīng)該說，將虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府和智慧政府等作為電子政府不同發(fā)展階段的主要工作和重點(diǎn)任務(wù)，至今應(yīng)是政府努力推進(jìn)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，無論是過去的以職能為中心還是現(xiàn)在的以公眾為中心，無論是從前的僅關(guān)注網(wǎng)絡(luò)渠道還是現(xiàn)在追求的多種渠道并用，無論是技術(shù)驅(qū)動還是需求驅(qū)動，無論是智能實(shí)現(xiàn)還是智慧擔(dān)當(dāng)，這些派生概念在電子政府構(gòu)建過程中都產(chǎn)生了重要影響，發(fā)揮了巨大作用。今后，政府針對這些概念支撐的實(shí)踐工程，還需繼續(xù)檢討其不足和差距，不斷地促進(jìn)電子政府跨上新臺階。

作為理論研究工作者，我們應(yīng)該認(rèn)識到當(dāng)國家電子政府實(shí)踐快速發(fā)展、各種觀點(diǎn)精彩紛呈之時，能使人們以積極、客觀和發(fā)展的眼光對待電子政府及其派生概念是多么重要，而建立起具有一致性的電子政府的話語體系,使人們能在較高的認(rèn)知層面上協(xié)調(diào)和容納與這一交叉學(xué)科領(lǐng)域相關(guān)的不同學(xué)科的相應(yīng)術(shù)語體系,并使學(xué)科之間的交流與合作能夠順暢進(jìn)行又是多么必要。面對諸多關(guān)涉相關(guān)概念的意見分歧，我們更主張把信息政府、一站式政府、智慧政府、互聯(lián)網(wǎng)+政府作為電子政府在其不同發(fā)展階段的關(guān)注重心和目標(biāo)追求來解讀，需知電子政府重心有偏移是客觀發(fā)展要求、現(xiàn)實(shí)環(huán)境和公眾需求使然，電子政府追求公共利益、滿足公共需求和提供公共服務(wù)的主旨一直未變，也不應(yīng)改變。當(dāng)然，還要采取措施對電子政府構(gòu)建中的不作為、消極作為和對抗現(xiàn)象予以糾正，以及時清除發(fā)展中的來自體制內(nèi)外的各種阻礙。這一方面需要實(shí)踐工作者（包括政府工作人員和社會公眾）學(xué)習(xí)有關(guān)電子政府的知識并接受有關(guān)其價值、意義、目標(biāo)、任務(wù)的宣傳教育，加深對電子政府的認(rèn)識，另一方面需要理論工作者不斷地總結(jié)實(shí)踐、升華成果，在反復(fù)經(jīng)歷由實(shí)踐到認(rèn)識、再由認(rèn)識到實(shí)踐的歷程中，吸取認(rèn)識成果之精華，去除認(rèn)識成果之糟粕，在求得共識基礎(chǔ)上，鼓舞人們做出更積極的努力，以實(shí)現(xiàn)電子政府的理想目標(biāo)。

注釋：

①張銳昕.電子政府概論（第二版）[M].中國人民大學(xué)出版社,2010:12

②張銳昕.電子政府內(nèi)涵的演進(jìn)及其界定[J].社會科學(xué)輯刊,2011(5):48-51

③Virtual[EB].https://en.wikipedia.org/wiki/Virtual

④David Gould.Virtual Organization[EB/OL].http://seanet.com/～daveg/Virtual%20Organizing.pdf

⑤殷正坤.虛擬與現(xiàn)實(shí)[J].新華文摘，2000(7):35

⑥Subhash Bhatnagar.Unlocking E-Government Potencial:Concept,Cases and Practical Insights[M].New Delhi:SAGE Publications India Pvt Ltd,2009,p.4

⑦[美]簡·E·芳汀.構(gòu)建虛擬政府,邵國松譯[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:113

⑧Viktor Mayer-schonberger and David Lazer.Governance and Information Technology:From Electronic Government to Information Government[A].Boston:The MIT Press,2007,pp.1-14

⑨Subhash Bhatnagar.Unlocking E-Government Potencial:Concept,Cases and Practical Insights[M].New Delhi:SAGE Publications India Pvt Ltd,2009,p.10

⑩Viktor Mayer-Sch?nberger,David Lazer.E-Gov and the Coming Revolution of Information Government[EB/OL]http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/intro-wp.pdf

?Viktor Mayer-schonberger and David Lazer.Governance and Information Technology:From Electronic Government to Information Government[A].Boston:The MIT Press,2007,pp.1-14

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?What is Smart City.[EB/OL].http://smartcities.gov.in/writereaddata/What%20is%20Smart%20City.pdf

（責(zé)任編輯 陶柏康）

The Evolution of Electronic Government Concept: From Virtual Government to Smart Government

Zhang Ruixin

In the practical developing process of worldwide e-government construction,a set of related concepts such as virtual government,information government,one-stop government,TV government,mobile government and smart government have been derived from e-government for adapting trend,demand and opportunity following with technology advancement,demand growth,practice requirements and the governmental consciousness.And these derived concepts have made progress in varying degrees.In theoretical circles and practical fields,there are many divergences,misunderstanding and misjudgement on these derived concepts'roles and functions in e-government,thus it results in not only interfering with these derived concepts'progress but also restricting e-government development to some extend.In order to clarify the misunderstanding and eliminate the interference,we need to clarify the reason for these derived concepts generated,and resolve the relevancy and interaction between e-government and these derived concepts.Overall,the related concepts and their practice progresses have contributed to the development of e-government concept,and also made e-government concept in a continuous evolution state.

Electronic Government;Virtual Government;Information Government;One-stop Government;TV Government;Mobile Government;Smart Government

D035

A

1009-3176（2016）06-004-（10）

國家社科規(guī)劃基金重點(diǎn)項目《電子政府構(gòu)建和運(yùn)行的保障體系研究》（13AZZ016）的研究成果。

2016-9-15

張銳昕 女（1965-） 吉林大學(xué)行政學(xué)院教授 博士 博士生導(dǎo)師 澳門理工學(xué)院社會經(jīng)濟(jì)與公共政策研究所訪問教授