文 張芮菱（中共四川省委黨校，四川成都610072）

轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題治理研究

文 張芮菱（中共四川省委黨校，四川成都610072）

持續(xù)的、大規(guī)模的人口遷入導(dǎo)致的人口發(fā)展需求與城市滿足這種需求的能力之間的持久性不匹配，就是城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)有多種表現(xiàn)形式。城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)貧困，是一種統(tǒng)計(jì)意義上的相對(duì)貧困。其原因包括身份約束、能力約束、性別年齡約束、公共服務(wù)錯(cuò)配以及結(jié)構(gòu)性調(diào)整等。要增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，必須把握好政府與市場(chǎng)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、發(fā)展與民生這三大關(guān)系，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、城鎮(zhèn)帶動(dòng)、民生優(yōu)先三大原則，破解城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鎮(zhèn)減貧。

城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)城鎮(zhèn)貧困治理減貧策略

城鎮(zhèn)化是當(dāng)今中國(guó)最為偉大的社會(huì)變革過(guò)程。一個(gè)已經(jīng)持續(xù)了三十年、而且在可以預(yù)期的未來(lái)，還將以更為規(guī)模持續(xù)發(fā)展下去的由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口遷徙過(guò)程，既在根本上為過(guò)去長(zhǎng)期存在于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的貧困現(xiàn)象的解決提供了基于發(fā)展的解決思路，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造了不竭的要素輸入?！笆濉逼陂g，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入實(shí)施，使得長(zhǎng)期以來(lái)以農(nóng)村為主要區(qū)域、以貧困農(nóng)民為主要對(duì)象的扶貧戰(zhàn)略得以在更高的戰(zhàn)略層面得以展開(kāi)，其實(shí)施必將為欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變提供新的元素。另一方面，“三個(gè)一億人”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，使得我們必須在政策層面未雨綢繆，更多地關(guān)注由于快速城鎮(zhèn)化可能導(dǎo)致的城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)，治理與之相伴的城鎮(zhèn)貧困現(xiàn)象。一個(gè)由農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧和城鎮(zhèn)貧困治理共同構(gòu)成的社會(huì)扶貧機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的內(nèi)在要求。

一、城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)格局下城鎮(zhèn)貧困的現(xiàn)象及原因分析

（一）城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)及其多重形式

就現(xiàn)有的研究看，對(duì)于城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的理論研究都持有大致類(lèi)似的觀點(diǎn)。張新林（2012）認(rèn)為，城市二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在新的歷史條件的新形態(tài)，城鄉(xiāng)分治依然是問(wèn)題的根源［1］。樊繼達(dá)（2014）則認(rèn)為，外來(lái)移民（農(nóng)民工）與本地居民（城市居民）之間存在戶籍身份差別，其他各項(xiàng)制度的不完善，是導(dǎo)致狹義的城市二元結(jié)構(gòu)的兩個(gè)主要原因；其結(jié)果是階層的相對(duì)固化［2］。李翔（2014）持類(lèi)似的看法，城市二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的延續(xù)，其原因在于未改變身份的農(nóng)民，在城市中成為有別于城市原住民的社會(huì)邊緣群體，從而在城市社區(qū)中表現(xiàn)出城市二元結(jié)構(gòu)的特征［3］。

上述研究關(guān)注到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨人口遷徙產(chǎn)生的一系列新問(wèn)題與新現(xiàn)象，指出了當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但需要指出的是，農(nóng)民工與城市居民之間差異的二元結(jié)構(gòu)，在實(shí)踐中與我國(guó)東中西部大規(guī)模的人口遷移結(jié)構(gòu)并不一致。例如，戶籍制度的確限制了從農(nóng)村向城市遷移的農(nóng)民工，但戶籍制度也同樣限制了具有城市戶口的西部城市居民向東部遷移。而后者，在我國(guó)東部大城市中，并非完全可以忽視的少數(shù)。如果要對(duì)城市二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，就必須把研究對(duì)象從由農(nóng)村向城市遷移這一過(guò)程拓展開(kāi)來(lái)，從城市發(fā)展的視角進(jìn)行思考。

本文認(rèn)為，應(yīng)該從城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中去理解城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)的擴(kuò)張必然會(huì)帶來(lái)人口的遷入，持續(xù)的、大規(guī)模的人口遷入導(dǎo)致的人口發(fā)展需求與城市滿足這種需求的能力之間的持久性不匹配，就是城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為本地居民與外來(lái)居民之間在就業(yè)、醫(yī)療、教育、市政公共服務(wù)、社會(huì)保障、住房供給等多個(gè)方面出現(xiàn)差異，這種差異因某種原因（例如戶籍、城鎮(zhèn)規(guī)模）不斷擴(kuò)大且出現(xiàn)日益固化趨勢(shì)。從這個(gè)意義上講，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中二元結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)確表述應(yīng)是“城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)”而非“城市二元結(jié)構(gòu)”。

由此來(lái)觀察我國(guó)的城鎮(zhèn)化，二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)存在以下幾種情況：一是大城市中原有城市居民與外來(lái)居民之間的二元結(jié)構(gòu)。這些外來(lái)居民可以是農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生、西部地區(qū)的遷移人口、本地區(qū)中小城市乃至城鎮(zhèn)向大城市集中的人口。與之相伴的，是大城市的人口管制、差異化公共服務(wù)以及城市郊區(qū)大規(guī)模的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象；二是中西部和東北地區(qū)普遍存在的單極城市發(fā)展格局。一個(gè)地區(qū)往往只有一座大城市，其他都是中小城市，大城市與中小城市之間幾乎在涉及居民生活的所有方面均存在巨大的差異。其長(zhǎng)期存在的結(jié)果，就是居住在不同規(guī)模的城市之間居民的公共服務(wù)保障方面的顯著差異；三是城市與城鎮(zhèn)的差異。人口逐漸減少、服務(wù)難以保障的小城鎮(zhèn)的普遍存在，使得小城鎮(zhèn)難以保持持久的吸引力，只能依靠歷史形成的人口聚集傳統(tǒng)保持存在。在這些地方，即使保持持續(xù)的城鎮(zhèn)化投入，也不會(huì)帶動(dòng)顯著的人口流入，“空心化”是普遍的現(xiàn)象；四是行政層次意義上的二元結(jié)構(gòu)。這是戶籍制度之外的制度性因素所致。不同行政層級(jí)導(dǎo)致的不同的資源配置能力，進(jìn)而導(dǎo)致不同的城鎮(zhèn)承載能力，即使是類(lèi)似的城鎮(zhèn)，因行政地位的差異，也會(huì)有不同的承載能力。這是城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的另外一種形式。這種現(xiàn)象，由于市場(chǎng)作用影響的不同，在西部地區(qū)出現(xiàn)的情況遠(yuǎn)比在東部地區(qū)高得多。

（二）城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)貧困

城鎮(zhèn)的貧困是一種統(tǒng)計(jì)意義上的相對(duì)貧困，而不是當(dāng)前農(nóng)村扶貧范疇下的絕對(duì)貧困。城鎮(zhèn)貧困的原因非常復(fù)雜。

1.身份約束以及與之高度相關(guān)的能力約束導(dǎo)致的相對(duì)貧困。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致的勞動(dòng)力需求上升，農(nóng)村人口，更為廣泛的意義上，中西部人口向東部發(fā)達(dá)地區(qū)快速集中。在實(shí)現(xiàn)就業(yè)的中同時(shí)，并沒(méi)有在工作地獲得足夠的自我發(fā)展保障。就業(yè)能力的增長(zhǎng)慢于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，能力約束最終導(dǎo)致收入增長(zhǎng)慢于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是在目前的研究中得到較多關(guān)注的貧困，是一種相對(duì)貧困現(xiàn)象。這種相對(duì)貧困最終會(huì)侵蝕勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力乃至勞動(dòng)信心，最終導(dǎo)致相對(duì)貧困的代際傳遞。實(shí)證研究已經(jīng)指出，這種相對(duì)貧困是一種分化的狀態(tài)，并非如預(yù)想的那樣，與身份有絕對(duì)的聯(lián)系。Yang Cao和Zhengkui Liu（2015）在研究了北京外來(lái)務(wù)工人員子女的心理狀態(tài)后發(fā)現(xiàn)，盡管從整體上看，貧困的外來(lái)務(wù)工群體的子女的身體狀況與較為富裕的外來(lái)務(wù)工群體的子女沒(méi)有大的差異，但在心理健康方面，貧困群體的子女由于缺乏自信、沒(méi)有家庭的支持，家庭的低收入等原因，顯然較差，更容易出心理問(wèn)題［4］。

2.性別、年齡約束導(dǎo)致的相對(duì)貧困。首先必須要認(rèn)識(shí)到，性別的差異是城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須要加以重點(diǎn)考慮和應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。其原因就在于性別差異對(duì)參與城鎮(zhèn)化人群的影響顯著且持久。Ye Luo（2016）指出，中國(guó)城市中的女性對(duì)工作的滿意程度低于男性。這種性別差異的背后，是女性較低層次的工作職位等原因。不同的工作類(lèi)別，導(dǎo)致的女性的滿意度不同；農(nóng)村進(jìn)城人口對(duì)低層次工作的滿意度較高，反之城鎮(zhèn)戶口的女性滿意度較低［5］。其次，性別差異也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題的重要原因。在城鎮(zhèn)貧困更為細(xì)節(jié)的研究領(lǐng)域，孫明彩（2015）在對(duì)城市貧困單親母親的研究中認(rèn)為，貧困單親母親面對(duì)的困難“主要集中在身體疾病壓力、生計(jì)壓力、子女教育壓力以及社會(huì)融入壓力等方面”，其原因則在于“力資本不足、社會(huì)資本不足以及制度資本不足”［6］。處于弱勢(shì)一方的外來(lái)人口也好，處于城鎮(zhèn)化薄弱環(huán)境的中小城市和城鎮(zhèn)也好，性別差異的影響在城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)下進(jìn)一步放大，形成了隱性卻不能忽視的城鎮(zhèn)婦女貧困問(wèn)題。此外，隨著老齡化進(jìn)程的加快，大量外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)入老齡時(shí)期后，還可能會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)老年貧困問(wèn)題。

3.公共服務(wù)錯(cuò)配導(dǎo)致的相對(duì)貧困。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不僅要求城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張、人口的增加、產(chǎn)業(yè)的興盛，也對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的提高提出了更高的要求。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的配置原則，一是屬地身份原則，即人的戶籍在哪里就具有在哪里獲得公共服務(wù)的權(quán)利。盡管在長(zhǎng)期的發(fā)展之后，這一原則的執(zhí)行有所松動(dòng)，例如從戶籍人口向常住人口的轉(zhuǎn)變，但就城市尤其是大城市而言，即使完全取消戶籍制度，屬地身份原則也還會(huì)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用。二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則。對(duì)于超出基本公共服務(wù)范圍之外的城市公共服務(wù)，采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得。之所以這兩個(gè)原則在城市公共服務(wù)供給方面發(fā)揮主要作用，就在于當(dāng)前城市公共服務(wù)供給水平還很低，無(wú)法適應(yīng)快速發(fā)展的城市的需要?？梢园l(fā)現(xiàn)，無(wú)論采用哪一個(gè)原則，對(duì)于外來(lái)人口的絕大多數(shù)而言，都是不利的。目前城市公共服務(wù)本身，盡管在制度設(shè)計(jì)上并無(wú)惡意，但在實(shí)際執(zhí)行中，卻形成了對(duì)特定人群的不利環(huán)境，成為城鎮(zhèn)貧困的一個(gè)主要原因。

4.結(jié)構(gòu)性調(diào)整導(dǎo)致的相對(duì)貧困。城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程，是一個(gè)規(guī)?？焖贁U(kuò)大、結(jié)構(gòu)快速調(diào)整的過(guò)程。產(chǎn)業(yè)的升級(jí)導(dǎo)致的傳統(tǒng)就業(yè)崗位的消失，技術(shù)升級(jí)導(dǎo)致的傳統(tǒng)技能的失效，使得在傳統(tǒng)部門(mén)、企業(yè)中的就業(yè)人員失去了就業(yè)機(jī)會(huì)，成為城鎮(zhèn)貧困的又一個(gè)必須要加以重視的人口來(lái)源。就某一特定地區(qū)而言，這一群體并非外來(lái)人口，但這一群體確實(shí)處于貧困的邊緣。隨著產(chǎn)業(yè)衰落導(dǎo)致的地區(qū)經(jīng)濟(jì)的下滑，這一群體還將會(huì)成為未來(lái)的外出務(wù)工人口。

（三）應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)貧困必須把握的關(guān)系

從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展視角看，城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)貧困都是發(fā)展過(guò)程中的現(xiàn)象。只要應(yīng)對(duì)得當(dāng)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題都會(huì)在發(fā)展的進(jìn)程中逐漸消解。當(dāng)然，這并不意味著在發(fā)展進(jìn)程中就不需要對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題采取有針對(duì)性的措施。各國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程表明，缺乏政策的足夠干預(yù)和對(duì)特定問(wèn)題的針對(duì)性措施，由于二元結(jié)構(gòu)的固化和城鎮(zhèn)貧困的延續(xù)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨行的城鎮(zhèn)化，并非總是能夠得到與我們所秉承的價(jià)值理念一致的結(jié)果。因此，在應(yīng)對(duì)二元結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)貧困方面，需要處理好三個(gè)方面的關(guān)系，把握以下三個(gè)方面的原則。

1.把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則。歷史已經(jīng)表明，市場(chǎng)體系在改善城市生活條件和輔助貧困人群方面，存在失靈現(xiàn)象。這種失靈現(xiàn)象的矯正，必然是積極的公共政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能。例如在英國(guó)［7］，城市擴(kuò)張過(guò)程中形成了大量的貧民窟，出現(xiàn)了霍亂、傷寒等疾病在貧困人群聚集區(qū)流行的現(xiàn)象。但中央政府并不原因承擔(dān)責(zé)任來(lái)改善居民的生活條件，也不賦予地方政府足夠的權(quán)力來(lái)做這件事情。但由民間慈善組織承擔(dān)的此項(xiàng)工作，不僅覆蓋面小，而且授權(quán)不清晰，投資主體不明確。例如在貧民窟的改造問(wèn)題上，政府法案在理念上的高標(biāo)準(zhǔn)（例如更高的衛(wèi)生設(shè)施和居住環(huán)境要求）和強(qiáng)制性的貧困窟拆除行動(dòng)，最終導(dǎo)致的是貧困人群無(wú)家可歸，住房政策在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于失敗的狀態(tài)。這一問(wèn)題的解決，最終是在中央政府、地方政府和居民之間，找到了住房建設(shè)的恰當(dāng)承擔(dān)比例和住房供給的恰當(dāng)模式之后才完成的，前后延續(xù)了八十余年的時(shí)間。從這一例子中可以看出，盲目信任市場(chǎng)的作用來(lái)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題，不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，還會(huì)對(duì)可行的解決方案的推進(jìn)造成障礙。

2.把握好城鎮(zhèn)與農(nóng)村的關(guān)系，堅(jiān)持城鎮(zhèn)帶動(dòng)原則。我們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心動(dòng)力，在于城鎮(zhèn)而非農(nóng)村。這既是發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，也是發(fā)展實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。十八屆三中全會(huì)提出的構(gòu)建新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系，其目的就是要在提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的解決，如果僅僅局限于城鎮(zhèn)的范圍，是難以解決的?？焖俚某擎?zhèn)化形成的城鎮(zhèn)擴(kuò)張，總是在不斷地產(chǎn)生城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的新的空間。如果僅僅在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)考慮問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，顯然缺乏足夠的戰(zhàn)略考慮。同樣的，城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，如果僅僅就事論事，就貧困談貧困，也無(wú)法從根本上形成應(yīng)對(duì)貧困的常態(tài)化機(jī)制。因此，有必要圍繞新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的構(gòu)建，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度來(lái)思考城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的原因及其應(yīng)對(duì)，把城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的應(yīng)對(duì)作為城鎮(zhèn)空間優(yōu)化的重要手段；從區(qū)域民生發(fā)展的整體層次來(lái)系統(tǒng)部署城鎮(zhèn)貧困的應(yīng)對(duì)舉措，把加快城鎮(zhèn)貧困人群的自我發(fā)展作為城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力培育的重要內(nèi)容和城鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求，從而在戰(zhàn)略高度上理順區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的關(guān)系，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用。

3.把握好發(fā)展與民生的關(guān)系，堅(jiān)持民生優(yōu)先原則。政府主動(dòng)介入、政策主動(dòng)發(fā)揮作用的城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)和城鎮(zhèn)貧困的削減，其基本前提是具有一個(gè)可以預(yù)期的發(fā)展過(guò)程。這一發(fā)展過(guò)程的根本特征，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)以適當(dāng)?shù)乃俣仍鲩L(zhǎng)，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)顯著地惠及更多的人群，更是由經(jīng)濟(jì)實(shí)力保障的區(qū)域公共服務(wù)覆蓋更廣的人群、特別是收入居于社會(huì)底層人群。發(fā)展是首先的，發(fā)展的結(jié)果必須是惠及更多人群的。民生的優(yōu)先性體現(xiàn)在發(fā)展的不斷實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中。這樣一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，才能為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)貧困現(xiàn)象提供不竭的動(dòng)力和手段，才能為更多的社會(huì)力量參與到這一過(guò)程中來(lái)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。

二、協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)程中城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的消解

（一）提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)水平

城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中的過(guò)渡狀態(tài)。這一過(guò)渡狀態(tài)的消解，在于發(fā)展本身能夠?qū)ΧY(jié)構(gòu)導(dǎo)致的負(fù)面問(wèn)題產(chǎn)生積極的影響，使其影響的范圍和程度被限制在一定的范圍內(nèi)，使得城鎮(zhèn)化可以持續(xù)健康的發(fā)展下去。要實(shí)現(xiàn)這一目的，關(guān)鍵在于堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。既要一如既往地重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，更要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將政府工作的重點(diǎn)，切實(shí)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的社會(huì)建設(shè)方面。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策應(yīng)遵循分散決策的原則，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定。政府財(cái)政的支持，應(yīng)主要放在城鎮(zhèn)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展中去。主要的工作包括：第一，做好規(guī)劃，加快公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府必須在公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面負(fù)起責(zé)任。一方面是培育社會(huì)資本進(jìn)入這一領(lǐng)域的投入渠道和建設(shè)模式，為未來(lái)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的社會(huì)化供給奠定基礎(chǔ)。另一方面是提高基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)未來(lái)公共服務(wù)供給的支持力度。第二，積極探索社會(huì)治理新模式。促進(jìn)從以管理為主的傳統(tǒng)模式向鮮明價(jià)值導(dǎo)向下的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，形成運(yùn)行有效的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障等機(jī)制，在社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)劇烈變化的過(guò)程中，化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序。第三，維護(hù)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)公平。外來(lái)人口在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，既是不可或缺的外部要素注入，也是缺乏利益訴求表達(dá)渠道，缺乏權(quán)益維護(hù)手段，缺乏足夠發(fā)展手段的人群，對(duì)于這一人群在政策層面的傾斜性支持，具有政策層面的正當(dāng)性和社會(huì)層面的公正性。

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，形成城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式是多樣化的。它不是一個(gè)特定的城鎮(zhèn)存在的特殊現(xiàn)象，而是在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)階段性共性特征。它也不是一個(gè)可以通過(guò)某一個(gè)城鎮(zhèn)獨(dú)自的行動(dòng)可以解決的問(wèn)題，而是必須通過(guò)城鎮(zhèn)發(fā)展水平的整體提高來(lái)加以應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。在這一意義上，優(yōu)化當(dāng)前的城鎮(zhèn)布局，對(duì)于城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)的消解，具有根本的意義?！笆濉逼陂g提出的“三個(gè)一億人”戰(zhàn)略部署，其實(shí)質(zhì)就是城鎮(zhèn)化模式和城鎮(zhèn)布局的變化，城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)成為發(fā)展的重要目標(biāo)。

優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，關(guān)鍵在于加快中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展。這個(gè)問(wèn)題在政策層面上已經(jīng)得到了明確。關(guān)鍵在于如何在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)。重點(diǎn)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面。一是興業(yè)，中小城市和城鎮(zhèn)必須要有可以支撐其發(fā)展的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。二是聚人，要通過(guò)政策的明確導(dǎo)向，鼓勵(lì)人群向中小城市和城鎮(zhèn)集中，尤其是農(nóng)村的外出務(wù)工人口。三是宜居，大力改善中小城市和城鎮(zhèn)的居住環(huán)境。四是互補(bǔ)，中小城市之間，在興業(yè)和聚人兩個(gè)方面可以形成互補(bǔ)關(guān)系，在三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之間，可以形成相互聯(lián)系，通過(guò)城鎮(zhèn)之間的互聯(lián)與互通，在整體上提升城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量。

（三）著力提高城鎮(zhèn)軟實(shí)力

必須放棄通過(guò)房地產(chǎn)建設(shè)和市場(chǎng)擴(kuò)張的粗放式方式來(lái)形成城鎮(zhèn)化浪潮的傳統(tǒng)模式，把提高城市軟實(shí)力作為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要手段。之所以這樣選擇，一方面是因?yàn)橥ㄟ^(guò)城市硬件擴(kuò)張形成的城鎮(zhèn)化浪潮經(jīng)歷了二十余年，原有模式的內(nèi)在動(dòng)力基本耗盡，其主要表現(xiàn)，就是房?jī)r(jià)高企，進(jìn)一步的快速增長(zhǎng)缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)支持，且與社會(huì)的預(yù)期有較大的偏離。高房?jī)r(jià)所對(duì)應(yīng)的，未必是高水平的城鎮(zhèn)公共服務(wù)，這兩者之間的脫節(jié)，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是極其明顯的現(xiàn)象。因此，要在“十三五”時(shí)期加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就必須有新的思路。這一新思路的主要落腳點(diǎn)，就在于助理提高城鎮(zhèn)軟實(shí)力。

城鎮(zhèn)軟實(shí)力的提升，就是公共服務(wù)、社區(qū)治理、居民素質(zhì)、社會(huì)組織發(fā)展、文化等多種因素的綜合作用。從政府的角度看，一是要注重通過(guò)社會(huì)組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的多樣化。其要點(diǎn)在于，基本公共服務(wù)的供給應(yīng)由政府保障和提供，而作為城鎮(zhèn)的除開(kāi)基本公共服務(wù)之外的、城鎮(zhèn)居民發(fā)展必須且社會(huì)訴求很高的其他服務(wù)，應(yīng)該考慮由政府牽頭、由社會(huì)組織采用市場(chǎng)化手段來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。二是要通過(guò)持續(xù)的公民教育，大力提高居民素質(zhì)。三是城鎮(zhèn)特色和品牌的培育。通過(guò)突出城鎮(zhèn)品牌來(lái)提高城鎮(zhèn)的整體品質(zhì)。

三、共享發(fā)展理念引領(lǐng)下的城鎮(zhèn)減貧思路

與破解城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)向?qū)?yīng)的，就是城鎮(zhèn)減貧。這既是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的必然要求。需要認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是哪種原因?qū)е碌某擎?zhèn)貧困，都是發(fā)展過(guò)程負(fù)面效應(yīng)的體現(xiàn)和積累。無(wú)論是社會(huì)還是政府，都應(yīng)當(dāng)有足夠的意識(shí)去正確面對(duì)城鎮(zhèn)貧困現(xiàn)象，都應(yīng)當(dāng)有積極的行動(dòng)去減弱發(fā)展對(duì)弱勢(shì)人群的負(fù)面影響。

（一）著力保障貧困群體的基本生活

讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的發(fā)展目標(biāo)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須采取有力措施，著力保障城鎮(zhèn)貧困群體的基本生活。城鎮(zhèn)貧困人口，就大多數(shù)而言，處于相對(duì)貧困階段，所以并不在扶貧對(duì)象之列。但從全社會(huì)收入結(jié)構(gòu)上看，他們處于全社會(huì)收入的底層。提高他們的生活水平，就是從消費(fèi)的一端直接保障其生活的必要條件，為其發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)的前提。

要保障貧困人群的基本生活，就必須主動(dòng)作為，通過(guò)科學(xué)的方法，篩選出城鎮(zhèn)貧困群體的基本特征，這一特征可以是收入一側(cè)的，但主要應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)一側(cè)的。只要滿足特征的要求，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要的消費(fèi)支持。例如通過(guò)稅收制度的改革，使得家庭收入成為可以信賴的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，進(jìn)而可以根據(jù)這一指標(biāo)對(duì)貧困群體進(jìn)行一般性的轉(zhuǎn)移支付或者特定的消費(fèi)補(bǔ)貼。

（二）著力提高貧困群體的收入水平

收入水平的提高，是減貧的主要手段。無(wú)論是在農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，都必須對(duì)這一問(wèn)題加以重視。大量的中小城鎮(zhèn)之所以缺乏發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，人口之所以不斷外流，成為大城市的外來(lái)人員，進(jìn)而在大城市形成明顯的人群的對(duì)峙，就在于中小城鎮(zhèn)缺乏提高居民收入的足夠手段。這是新型城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過(guò)程中必須加以重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

著力提高貧困群體的收入水平，首先要發(fā)展產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是一個(gè)切實(shí)可行的選擇。對(duì)于大量的中小城市而言，還必須通過(guò)城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)，創(chuàng)造互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系，提高產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)的能力。其次是就業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)有針對(duì)性的就業(yè)培訓(xùn)，提高外來(lái)人口對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)的適應(yīng)度。第三是收入監(jiān)測(cè)。對(duì)于市場(chǎng)的波動(dòng)造成的收入劇烈下降，政府要有足夠的應(yīng)對(duì)手段。

（三）著力構(gòu)建貧困群體自我發(fā)展的環(huán)境條件

城鎮(zhèn)貧困群體的自我發(fā)展能力的提高，是城鎮(zhèn)減貧的關(guān)鍵所在。自我發(fā)展能力的提高，主要從以下幾個(gè)方面加以考慮。第一，就業(yè)能力的提高。這主要通過(guò)教育和職業(yè)培訓(xùn)加以實(shí)現(xiàn)。第二，創(chuàng)業(yè)條件的成熟。這主要通過(guò)職業(yè)生涯的積累和政策的支持來(lái)加以推進(jìn)。第三，職業(yè)生涯的延長(zhǎng)。例如農(nóng)民工，可能在50歲左右就進(jìn)入到體力勞動(dòng)的后期階段。而通過(guò)技能的提高，他可以在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)就業(yè)。第四，貧困群體子女教育。這是防止城鎮(zhèn)貧困出現(xiàn)代際遺傳的關(guān)鍵所在。只有在城鎮(zhèn)貧困群體自我發(fā)展能力得到切實(shí)提高的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力才有可能實(shí)現(xiàn)。

［1］張林江.“城市二元結(jié)構(gòu)”的危害極其消解［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2012（11）.

［2］樊繼達(dá).城市二元結(jié)構(gòu)：拉美警示與中國(guó)式應(yīng)對(duì)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（04）.

［3］李翔.城市二元結(jié)構(gòu)：困局與破局［J］.理論與改革，2014（04）.

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［5］Ye Luo，Gender and Job Satisfaction in Urban China:The Role of Individual，F(xiàn)amily，and Job Characteristics［J］.Soc Indic Res（2016）125.

［6］孫明彩.社會(huì)性別視角下城市貧困單親母親的壓力因應(yīng)問(wèn)題研究——以J市為例［D］.濟(jì)南大學(xué).2015.6.3.45.

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責(zé)任編輯：李翔

F291

A

1008-6323（2016）06-0069-04

張芮菱，中共四川省委黨校哲學(xué)教研部副教授。

2016-10-31

中共四川省委黨校重大研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：ZD2014220）